Правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России. Оно выражается в издании актов президента и в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации.
Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием РФ.
Президент наделён обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны и закреплены, ввиду отсутствия специального закона о президенте, в основном в статьях 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.
В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идёт по этому пути. Например, право Президента РФ утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий. Но акты Президента РФ все больше принимаются по наиболее актуальным и не урегулированным вопросам.
Конституционными нормами впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.
Законодательную власть могут осуществлять только представительные органы. Никакие иные государственные структуры не могут творить законы. Принятие нормативных актов другими органами не превращает их в законодателя, поскольку ни «указное право», ни отмена действия норм закона Конституционным Судом в силу признания их неконституционными не могут заменить законодательную деятельность парламента. Но практика взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на принципе разделения властей, показала за прошедшее с декабря 1993 года время их достаточно высокую эффективность.
Компетенция Президента в сфере правотворчества
Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве.
Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.
В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).
Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т.е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс.
Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума приобретает полномочие корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.
Президенту принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.
Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти РФ и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Так, ч. 3 ст. 115, посвящённая Правительству РФ, устанавливает право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ.
По Конституции РФ Президенту РФ предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция РФ выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85).
Введение 3
1. Правотворчество Президента РФ 5
2. Правотворчество Правительства РФ 14
3. Коллизия подзаконных нормативно-правовых актов Президента РФ законодательству 19
Заключение 23
Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы курсового исследования . Наша работа посвящена изучению роли Президента и Правительства Российской Федерации (далее РФ) в законодательном процессе страны.
Президент РФ в соответствии с конституцией страны, обладает широким кругом полномочий, необходимых для реализации его функций как главы государства. Эти полномочия затрагивают, по сути дела, все стороны государственной деятельности, и резидент, в конечном счете, ответственен за слаженную и сбалансированную работу всех государственных структур.
В настоящее время роль Президента РФ в системе органов государственной власти чрезвычайно высока, заметна также его роль в законодательном процессе, которая представляет собой исключительное для российского права явление.
Право на правотворчество высшего органа исполнительной власти – Правительства РФ установлено нормами Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», процессуальные аспекты реализации итого права – Регламентом Правительства РФ.
Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют характер его правотворческих полномочий, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. Реализация Правительством своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к закону и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм права (прямо не предусмотренных законом), в пределах его компетенции.
Этим определяется актуальность нашей работы.
Целью данной курсовой работы является изучение роли Президента и Правительства РФ в правотворческой деятельности государства.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
Рассмотреть роль Президента и Правительства РФ в системе органов государственной власти РФ; изучить основные полномочия Президента и Правительства РФ;
Выявить компетенцию и полномочия Президента и Правительства РФ в законодательном процессе; проанализировать юридическую природу правовых актов Президента и Правительства РФ.
Нормативная и эмпирическая база исследования. В процессе исследования данной темы мною были изучены нормативно-правовые материалы, а именно – федеральные законы, федеральные конституционные законы и подзаконные акты.
Особое внимание мы уделили Конституции РФ, так как она закрепляет принцип разделения властей и полномочия ветвей власти. А также дает перечень полномочий президента и правительства РФ в сфере подзаконного правотворчества.
Структура работы . Курсовая работа включает в себя введение, основную часть из двух глав, заключение и список использованных источников. Во введении поставлены цели и задачи работы, обоснована её актуальность и степень научной разработанности.
Выводы по проделанной работе формулируются в заключении, а завершает работу список использованных источников.
Правотворчество Президента РФ
Весьма обширна компетенция Президента РФ, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве. Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.
В отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134). Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.
Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ. Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные.К правовым актам относятся указы и распоряжения – содержащие правовые нормы, будучи обнародованными, они приобретают государственно-властный характер, т.е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты).Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок. К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России. Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. “О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации”. Ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми являются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соответственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако поскольку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере. Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу", многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления. В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры. Значит его деятельность, а следовательно, и его правовые акты могут быть подвергнуты проверке на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Прежде всего, конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачивает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент РФ сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конституционного Суда. Существуют в судебной практике и дела об оспаривании отдельных нормативных указов Президента страны как нарушающих, по мнению заявителей, их права и свободы. Однако до сих пор не разрешен окончательно вопрос о том, должны ли быть подведомственны судам общей юрисдикции нормативные акты Президента Российской Федерации, учитывая, что рассмотрение таких актов относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Соотношение актов Президента РФ и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему. Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом РФ признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента РФ и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами.Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Но считается, что по юридической силе акты Президента РФ занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.Таким образом, выделяются: акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами; официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления. Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного значения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации. Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью. Нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов. Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании. Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. В условиях недостаточности правовой базы это особенно актуально. Динамика происходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган – Государственная Дума РФ, ввиду длительности процесса законотворчества, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делатьПрезиденту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции РФ и федеральным законам.Возникает вопрос: а какова с точки зрения законности такое издание Президентом РФ нормативных актов, направленных на восполнение пробелов в праве? Законность такого способа восполнения Президентом Российской Федерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995г. он установил: «Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Это установление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной власти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридической основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров.Порядок подготовки указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий согласование в Правительстве РФ и Администрации Президента, с помощниками Президента и юридическую экспертизу, установлен распоряжением Президента РФ. Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ. Согласованные с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и помощниками Президента РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту РФ либо о необходимости доработки проекта. Проекты указов и распоряжений, переданные Президенту РФ с нарушением установленного вышеуказанным распоряжением порядка и подписанные Президентом РФ, выпускаются Канцелярией Президента РФ только после прямого указания Президента РФ Руководителю Администрации Президента РФ или заведующему Канцелярией Президента РФ.Согласно пункту “б” статьи 86 и пункту “д” статьи 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с разрешения Президента РФ (обычно Руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов. Правовые акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках - "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.
Диссертация
Скуратов, Дмитрий Юрьевич
Ученая cтепень:
Кандидат юридических наук
Место защиты диссертации:
Код cпециальности ВАК:
Специальность:
Конституционное право; муниципальное право
Количество cтраниц:
Глава I. Понятие правотворческого процесса. Общая характеристика полномочий Президента Российской 12 Федерации в правотворческом процессе.
§1 Понятие правотворческого процесса в науке конституционного права.
§2 Классификация форм участия Президента Российской 27 Федерации в правотворческом Процессе.л.
Глава II. Издание нормативно-правовых актов Президентом 43 Российской Федерации - непосредственная форма участия Главы государства в правотворческом процессе .
§ 1 Виды правовых актов Президента Российской Федерации и их соотношение друг с другом.
§2 Юридическая сила актов Президента Российской Федерации .
§3 Проблема определения предмета регулирования нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.
§4 Судебный контроль за законностью правовых актов Президента 102 Российской Федерации.
Глава III. Взаимодействие Президента Российской Федерации с 121 другими субъектами правотворчества - опосредованная форма участия Главы государства в правотворческом процессе.
§ 1 Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации.
§2 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество
Правительства Российской Федерации.
§3 Влияние Президента Российской Федерации на правотворчество 174 субъектов Российской Федерации.
Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе"
Актуальность темы исследования. Центральным звеном государственного механизма России является Президент Российской Федерации. Президент не только наделен, согласно Конституции , обширными собственными полномочиями, но и, в силу своего статуса и фактического положения в политической системе нашего государства, оказывает существенное влияние практически на все явления и процессы, происходящие в стране.
Одной из важнейших функций любого государства является правотворчество , т.е. возведение воли государства в закон, процесс придания этой воли характера общеобязательных правил поведения.
Значение Президента в правотворческом процессе, можно сказать без преувеличения, огромно. Глава государства не только осуществляет собственное правовое регулирование по чрезвычайно широкому кругу вопросов, но - прямо или косвенно - определяет правотворческую политику государства в целом.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации предполагает такую модель организации государственной власти, при которой деятельность всех ее ветвей - законодательной , исполнительной и, в меньшей степени, судебной - замыкается на Президенте. Фактически это означает, что ни одно сколько-нибудь важное правотворческое решение не может быть реализовано без участия главы государства.
Конечно, такое положение дел обуславливается спецификой исторического контекста подготовки и принятия Конституции в 1993 г. Основной закон, разработанный в обстановке жесточайшей конфронтации ветвей власти, не мог не отразить в себе исторические реалии, сопутствующие его принятию.
Этим объясняется и гипертрофированная роль Президента Российской Федерации в системе государственной власти, и его неопределенное положение в системе разделения властей, и «размытость » его полномочий . Все эти факторы вызвали немалое число вопросов относительно правотворческой компетенции Главы государства.
Однако в настоящее время, когда отношения в обществе и во власти более или менее стабилизировались, когда необходимость в каких-либо чрезвычайных и экстраординарных мерах отпала, актуальным становится вопрос о конституционно-правовой реформе.
В ходе будущей реформы немаловажным будет уточнение конституционного статуса главы государства, четкое определение его компетенции и полномочий, включая и правотворческие .
Помимо сказанного, годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, породили обширную практику применения Основного закона органами всех ветвей государственной власти и толкования его Конституционным Судом. Сложилась и устоялась своеобразная система правотворческих обычаев, прямо в Конституции не выраженных; значительное число идей и правил в области правотворчества , включая и правотворчество Президента, выработано в процессе деятельности Конституционного Суда по толкованию конституционных норм. Безусловно, данная практика также должна быть учтена в ходе конституционной реформы.
Все это свидетельствует о том, что правотворческие функции Президента в настоящее время нуждаются в тщательном изучении. Необходимо выявить, какие из этих функций играют положительную, а какие отрицательную роль в процессе формирования права, и сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию механизмов участия главы государства в правотворчестве .
Скорее всего, и после конституционно-правовой реформы в нашем государстве не произойдет радикальной смены формы правления, и Российская Федерация, видимо, останется по-прежнему президентской республикой. Но, независимо от этого, статус Президента, его компетенция и полномочия требуют уточнения и коррекции. Это необходимо для восстановления баланса сил всех ветвей государственной власти в правотворческом процессе.
Внесение таких корректив позволит стабилизировать правовую систему государства, повысить качество принимаемых (издаваемых) правовых актов, разрешить многие правотворческие коллизии , восполнить пробелы в действующем конституционном праве.
Из изложенного следует, что исследование правотворческих функций Президента является весьма актуальной задачей науки конституционного права на данном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Тема правотворчества Президента Российской Федерации, его роли и места в правотворческом процессе является актуальной и для науки российского конституционного права.
Большое значение для осмысления и познания правотворческих функций Президента имеют труды ведущих конституционалистов , посвященные актуальным проблемам состояния, совершенствования и развития Конституции Российской Федерации, науки и отрасли конституционного права (С.А. Авакьян , Ю.А. Дмитриев, В.О. Лучин, O.E. Кутафин , Б.С. Эбзеев и др.).
Особый интерес многих отечественных конституционалистов и специалистов в области теории права и государства вызывают вопросы собственного нормотворчества Президента России издания им нормативных актов, соотношения этих актов с другими правовыми актами, прежде всего - федеральными законами, разграничения нормотворческой компетенции между Главой государства и федеральными органами исполнительной власти и т.д. (В.П. Казимирчук , В.О. Лучин, A.B. Мазуров, JI.A. Окуньков , A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, В.И. Радченко , В.А. Рощин, Ю.А. Тихомиров и т.д.).
Вместе с тем, российскими учеными-правоведами специально исследуются и вопросы участия Президента в законодательном процессе (A.A. Кочетков, П.В. Крашенинников и др.), проблемы конституционно-правовой ответственности Главы государства применительно к его нормотворчеству (Н.М. Колосова, В.А. Виноградов, Д.Т. Шон и др.).
При этом многие актуальные вопросы участия Президента в правотворчестве не получили еще должного теоретического осмысления (вопросы классификации форм участия Президента в правотворческом процессе, проблемы обжалования актов Главы государства гражданами и некоторые иные).
В исследуемой теме немало дискуссионных моментов, которые не только вызывают живой интерес специалистов, но и имеют большое прикладное значение для будущей конституционно-правовой реформы («восполняющее » правотворчество Президента, проблемы точного определения его правотворческой компетенции, проблемы дуализма актов Президента и Правительства, различные аспекты реализации права президентского «вето » и пр.).
Цели исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено ряду существенных проблем науки российского конституционного права, связанных с выяснением роли Президента Российской Федерации в правотворческом процессе, исходя из конституционного статуса Главы государства и объема его полномочий.
С одной стороны, в качестве важной цели работы видится выявление и уточнение места Президента Российской Федерации в правотворческом процессе в целом, классификация и анализ форм его участия в этом процессе.
С другой стороны, в исследовании предпринята попытка произвести подробный анализ места правовых актов Президента в системе российских источников права, проанализировать проблему их юридической силы по сравнению с другими нормативными правовыми актами, прежде всего - федеральными законами.
В-третьих, исследование имеет целью определить также степень влияния Президента на других субъектов правотворчества.
Научная новизна исследования. Настоящая работа - одно из первых комплексных исследований, в котором рассматривается большинство форм и особенностей участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Диссертантом в процессе написания работы сформулировано несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.
1. Выделяются две основные формы участия Президента Российской Федерации в правотворчестве - непосредственная и опосредованная. Непосредственная форма участия - это издание им собственных нормативных актов, которые могут иметь форму указов и распоряжений. При этом предпочтительной формой для нормативных актов Президента должен считаться его указ . Распоряжение же, как правило, носит характер правоприменительного акта.
Опосредованная форма - это участие Президента в правотворчестве совместно с другими субъектами правотворческого процесса. Чаще всего опосредованная форма участия проявляется в законодательном процессе. Такое участие является основной опосредованной формой, поскольку Президент не может, а обязан принимать участие в законотворчестве. Помимо основной, можно выделить и дополнительные опосредованные формы - контрольную (отмена актов Правительства, приостановление действия актов органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации, направление запросов в Конституционный Суд с целью признания того или иного акта неконституционным ) и участие в подписании международных договоров Российской Федерации и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации.
2. Автором предложена новая классификация нормативных указов Президента по пяти основаниям: 1) по критерию нормативности; 2) по отраслевой принадлежности; 3) по характеру издания (по генетическим признакам); 4) по характеру волеизъявления ; 5) по сфере действия.
3. Обосновывается тезис, согласно которому изменения в ст. 65 Конституции (в части изменения наименований субъектов Федерации) оптимально вносить не указами Президента, а актами Совета Федерации.
4. Предлагается механизм закрепления в Конституции права Президента издавать указы , восполняющие пробелы в законодательном регулировании. По мнению диссертанта, такие указы допустимо издавать только при наличии соответствующего поручения законодательного органа (Государственной Думы) с последующим утверждением их этой палатой . Другой случай, когда Президенту может быть предоставлено такое полномочие - это ситуация, когда положения того или иного законодательного акта признаны неконституционными решением Конституционного Суда, но есть острая потребность скорейшего восполнения возникшего пробела .
5. Обосновывается необходимость точного определения правотворческой компетенции Президента Российской Федерации - либо путем принятия специального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», для чего в Конституции необходимо предусмотреть саму возможность появления такого Федерального Конституционного Закона, либо путем перечисления таких полномочий в самом тексте Конституции.
6. Выдвигается тезис о тройственном статусе Президента как участника законодательного процесса - 1) как субъекта права законодательного инициативы, 2) как постоянного участника, реализующего через своих представителей в палатах Федерального Собрания полномочия по обсуждению и доработке всех федеральных законов, 3) как обязательного участника, осуществляющего конституционные полномочия по подписанию, обнародованию или же отклонению законов.
7. Обосновывается необходимость конституционного закрепления оснований для наложения Президентом «вето» на федеральные законы.
Практическая значимость работы. Автором предлагаются также конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию ), направленные на устранение имеющихся противоречий в определении статуса Президента применительно к правотворческому процессу.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки студентов по курсу конституционного права
Российской Федерации, а также при чтении соответствующих спецкурсов («Президент Российской Федерации », «Акты Президента Российской Федерации », «Правовые акты » и т.д.).
Объект, предмет и метод исследования. Объектом исследования является российская правовая система.
Предмет исследования составляют правоотношения , возникающие в связи с осуществлением Президентом Российской Федерации его правотворческих функций, а также функций, связанных с его участием в реализации правотворческих функций иными субъектами правотворческого процесса.
Метод исследования - комплексный. При написании работы применялись как общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение), так и методы юридической науки (формально-догматический, компаративистский, историкоправовой).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили правовые акты Российской Федерации - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Федерации, а также отдельные акты СССР и РСФСР. Всего в процессе написания работы автором было привлечено более ста правовых актов, подавляющее большинство которых -нормативные.
Методологическая база исследования. Методологическую базу настоящего исследования составили, во-первых, труды отечественных ученых в области конституционного права, во-вторых, труды теоретиков права и государства (С.С. Алексеев , А.Б. Венгеров, A.A. Кененов, A.B. Малько , М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц и др.).
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты диссертационных работ по смежным темам, защищенных в последние годы (А.Ф.-оглы Алиев, С.А. Карапретян, О.Н. Кичалюк и пр.).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Отдельные положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.
Структура диссертации. Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии. Общий объем исследования составляет 219 машинописных листов, выполненных компьютерным набором по стандартам, установленным ВАК РФ.
Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Скуратов, Дмитрий Юрьевич
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги проведенному исследованию, остановимся на следующих выводах.
Президент Российской Федерации был и остается чрезвычайно важным участником правотворческого процесса в России. Во-первых, его непосредственное правотворчество - «указотворчество » - осуществляется практически по неограниченному количеству предметов регулирования. Во-вторых, его влияние на законодательный процесс настолько велико, что практически ни один закон не может быть принят без согласия Главы государства. В-третьих, именно Президент de facto руководит нормотворческой деятельностью федерального Правительства. В-четвертых, позиция Президента по тому или иному вопросу во многом определяет правотворчество субъектов Российской Федерации.
В сложившейся ситуации можно увидеть как свои «плюсы », так и свои «минусы ».
В качестве «плюсов » отметим, прежде всего то, что зачастую нормативное регулирование какого-либо насущного вопроса именно Президентом осуществляется более оперативно, нежели законодательным путем. Кроме того, органы исполнительной власти «на местах », согласно сложившейся традиции, четче, быстрее и, если можно так сказать, охотнее выполняют указания, поступившие от имени Главы государства, нежели по линии законодательной власти. Сама по себе эта ситуация вряд ли нормальна, но это значительный психологический фактор, который тоже не учитывать нельзя.
Другим «плюсом » можно считать то, что в условиях, когда ситуации полного соответствия актов субъектов Федерации федеральному законодательству еще в наличии нет, у Президента имеется возможность своей властью достаточно быстро приостановить действие незаконного акта, изданного органом исполнительной власти того или иного субъекта. Практика же свидетельствует, что несогласованность федерального и «регионального » правотворчества чаще всего проявляется именно в издании органами исполнительной власти субъектов либо же их президентами (губернаторами, главами Администраций) актов, противоречащих федеральным.
Наконец, «плюсом » можно признать и то, что, активно участвуя в правотворчестве , Президент обеспечивает некоторое единство правотворческого процесса в стране в целом, определяет правотворческие приоритеты, способствуя унификации правотворческих решений по тому или иному вопросу в государстве.
Но, наряду с «плюсами », в существующей модели можно выделить и несколько существенных «минусов ».
Наиболее очевидным «минусом » является соотношение сил Президента и парламента в законотворческом процессе. Конечно, нельзя утверждать, что Федеральное Собрание участвует в нем лишь номинально, но превалирующая роль Президента здесь, на мой взгляд, очевидна. Это проявляется в том, что фактически любой закон, не получивший одобрения Президента, почти никогда не вступит в силу, несмотря на конституционные процедуры, позволяющие это осуществить. К сожалению, свою негативную роль в этом сыграла и позиция Конституционного Суда, предоставившего Главе государства право возвращать законы без рассмотрения, т.е. легитимировавшего, по сути дела, право «абсолютного вето », присущего абсолютным монархиям, но никак не демократическим республикам. Не может вызывать одобрения и тот факт, что нигде не закреплены четкие основания для использования Президентом права вето отлагательного .
Еще один «минус » - это не до конца решенная проблема с юридической силой «восполняющих » указов Президента, т.е. таких, которые издаются им в ситуации законодательного вакуума с формулировкой «впредь до принятия федерального закона ».
К отрицательным сторонам надо причислить и то, что Конституция не содержит ни завершенного перечня предметов регулирования, по которым Президент вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, ни даже четкго указания относительно того, что он осуществляет правовое регулирование в рамках своих конституционных полномочий.
Наконец, острой является проблема разграничения правотворческой компетенции между Президентом и Правительством страны. Главой государства издается огромное число указом по предметам, всегда традиционно относимым к сфере регулирования власти исполнительной. Положения этих указов нередко воспроизводятся в соответствующих актах Правительства, возникает ситуация дуализма, параллелизма, видящаяся автору этого исследования недопустимой.
Очевидно, что в настоящее время, характеризующееся как время стабилизации отношений всех ветвей и уровней государственной власти, время «диктатуры закона », назрела необходимость говорить о широкомасштабной конституционной реформе. Конституция Российской Федерации 1993 г., несмотря на многие прогрессивные положения, содержащиеся в ней, является, с точки зрения ее генезиса, плодом ситуации чрезвычайной. Нормы ее, регулирующие взаимоотношения ветвей государственной власти в стране, во многом не отвечают современному положению дел и являются существенным фактором дестабилизации согласованного правотворческого процесса в государстве.
1). К какой же из трех ветвей государственной власти относится все-таки Президент Российской Федерации и относится ли к ним вообще? Либо требуется точно выразить, что Президент не входит ни в одну из ветвей, а, будучи Главой государства, осуществляет общее руководство страной в рамках своих конституционных полномочий путем координации работы трех ветвей власти. Либо, возможно, стоит вообще отказаться от «классической » теории разделения властей ХУН-ХУШ вв. и прямо указать, что в Российской Федерации государственную власть осуществляют не три, а четыре ветви - законодательная , президентская, исполнительная и судебная. Последнее позволило бы точнее определить функции, статус и полномочия каждой из этих ветвей.
2). Каково содержание понятия «гарант Конституции »? Известно, что прежний Президент России трактовал это понятие чрезвычайно широко, стараясь оправдать им свое вмешательство в деятельность практически любых институтов и органов государственной власти. Приводило это нередко к самым неблагоприятным последствиям. По-видимому, в Основном законе это понятие должно быть определено с точки зрения функций, свойственных этому статусу.
3). Какова самостоятельная правотворческая компетенция Президента? Необходимо, чтобы в Конституции (либо специальном ФКЗ «О Президенте Российской Федерации ») были четко определены пределы, в которых он вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, был максимально точно очерчен круг вопросов, подлежащих его непосредственному регулированию. Прежде всего, это касается разграничения компетенции Президента и органов исполнительной власти.
4). Каков характер взаимоотношений Федерального Собрания и Президента в сфере правотворчества? Здесь наиболее глобальными видятся две проблемы. Во-первых, проблема четкого определения условий реализации Главой государства права «вето», о чем уже говорилось выше. Во-вторых, проблема «восполняющих » указов Главы государства. Касательно этой второй проблемы, заметим, что, на наш взгляд, такого рода указы либо должны издаваться Президентом только при условии делегирования ему на то полномочий парламентом в каждом конкретном случае, либо должны подлежать незамедлительному вынесению на рассмотрение парламентом сразу после их подписания. Все это необходимо регламентировать на уровне конституционного законодательства.
Решение отмеченных выше задач позволит существенно упорядочить правотворческий процесс в Российской Федерации, придать ему большую стабильность и внутреннюю непротиворечивость.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Скуратов, Дмитрий Юрьевич, 2002 год
1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании (референдуме) 12 декабря 1993 г.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. (С последующими изменениями и дополнениями).
4. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 2. Ст. 3921.
5. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) от 05 мая 1995 г. № 70-ФЗ.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. (С последующими изменениями и дополнениями).
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ч. 1); от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ч. 2). (С последующими изменениями и дополнениями).
9. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (ГПК РСФСР) от 11 июня 1964 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
10. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
11. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) от 20 июня 1984 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
12. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3. (С последующими изменениями и дополнениями).
13. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (УПК РСФСР) от 27 октября 1960 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
14. Федеральный закон от 5 февраля 1997 г. N 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1799.
15. Федеральный закон от 15 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
16. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
17. Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
18. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне » // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. (С последующими изменениями и дополнениями).
19. Конституция (Основной закон) Российской Федерации от 12 апреля 1978 г. (С последующими изменениями и дополнениями).
20. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
21. Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. N 4174-I «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации » // «Российская газета » от 04 января 1993 г.
22. Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. N 29. Ст. 572.
23. Постановление V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831-Г«0 правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября1995 г. N 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №49. Ст. 4868.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи
27. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 2304.
28. Постановление Конституционного суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
29. Б. Акты Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.
30. Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 342 «Вопросы Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. # 1996. № 11. Ст. 1030.
31. Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 173 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации встатью 65 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 676.
32. Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1763 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // Собрание законодательства РФ. 2000. №1.4. II. Ст. 111.
33. Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 641 «О государственной поддержке создания сборочного производства современных автомобилей в Калининградской области» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2258.
34. Указ Президента РФ от 25 января 1995 года N 72 «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 5. Ст. 399.
35. Указ Президента РФ от 28 августа 2000 г. N 1579 «О Государственном академическом Большом театре России » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3628.
36. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте) » // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 6.
37. Указ Президента РФ от 6 мая 1996 г. № 648 «О единовременной денежной выплате инвалидам и участникам Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, постоянно проживающим в Латвийской Республике, Литовской Республике и
38. Эстонской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2262.
39. Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2021.
40. Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. N 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 289.
41. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.
42. Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 46. Ст. 5241.
43. Указ Президента РФ от 18 ноября 1995 г. N 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров » // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.
44. Указ Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов » // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 2000.
45. Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности » // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 804.
46. Указ Президента РФ от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 35. Ст. 3554.
47. Указ Президента РФ от 21 июля 1995 г. N 746 «О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2806.
48. Указ Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 «О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4654.
49. Указ Президента РСФСР от 30 июля 1991 г. б/н «О полномочиях Мэра города Москвы» // Ведомости РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1057.
50. Указ Президента РФ 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
51. Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 674.
52. Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1173.
53. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5012.
54. Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. № 747 «О порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации » //
55. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №28. Ст. 1680.
56. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. Ст. 3597.
57. Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3919.
58. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
59. Указ Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 481 «Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 116 «О Бочине Л.А.»// Собрание законодательства РФ. 1997. №6. Ст. 754.
60. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 80. Ст. 1852.
61. Указ Президента РФ от 02 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации » (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 1996. №41. Ст. 4689.
62. Указ Президента РФ от 01 сентября 2000 г. № 1602 «Об утверждении Положения о Государственном совете Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
63. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещениевакантной государственной должности федеральной государственной службы» // Собрание законодательства РФ. 1996. №18. Ст. 2115.
64. Указ Президента РФ от 20 января 2000 г. № 84 «Об утверждении Правил установления профессиональных праздников и памятных дней » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 4. Ст. 371.
65. Распоряжение Президента РФ от 13 ноября 1999 г. № 436-рп «О Днях культуры субъектов Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1999. № 46. Ст. 5668.
66. Распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г.№ 85-рп «Об утверждении Порядка подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» // Электронная база правовой информации «Гарант ».
67. Распоряжение Президента РФ от 5 июня 1994 г. № 358-рп // Электронная база правовой информации «Гарант ».
68. Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 марта 2000 г. № 86-рп // Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1364.
69. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31 мая 2000 г. «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу»// «Российская газета » от 3 июня 2000 г.
70. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ б/д «О бюджетной политике на 2002 год» // «Российская газета » от 24 апреля 2001 г.
71. Послание Президента РФ Правительству РФ от 02 июня 1997 г. № Пр-847 «О бюджетной политике в 1998 году» // Электронная база правовой информации «Гарант ».
72. Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» // «Российская газета » от 13 апреля 1999 г.
73. Письмо Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы РФ от 23 января 1997 г. № Пр-102 // Электронная база правовой информации «Гарант ».
74. Справочник по подготовке и оформлению официальных документов. М., 1995. Утвержден распоряжением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации от 17 декабря 1994 г. №2385.
75. В. Акты Правительства Российской Федерации.
76. Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2000 г. N 649 «Вопросы Государственного академического Большого театра России » // Собрание законодательства РФ. 2000. № 37. Ст. 3719.
77. Постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. № 116 «О Бочине Л.А.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст. 754.
78. Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 206 «О мерах по усилению и развитию валютного контроля в Российской Федерации » // Собрание законодательства РФ. 1996. № 10. Ст. 950.
79. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. N 1273 «О некоторых мерах государственного регулирования военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ. 1999. №48. Ст. 5856.
80. Постановление Правительства РФ от 22 октября 1998 г. N 1234 «О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 43. Ст. 5363.
81. Регламент Правительства Российской Федерации. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской
82. Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.
83. Г. Акты органов судебной власти.
84. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с последующими изменениями) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3.
85. Д. Акты органов государственной власти субъектов РФ.
86. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. Изд. 2-е. М., 2000.
87. Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 1.
88. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. М., 1999.
89. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М., 1982.
90. Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1994.
91. Алиев А.Ф.-оглы. Институт президентства и его особенности в условиях России. Автореф. . дис. к. политич. н. М., 2000.
92. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
93. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999.
94. Баталов Э. Парламент и президент в конституциях зарубежных стран // Российская Федерация. 1994. № 5.
95. Боброва H.A. Правотворчество Президента: «за» и «против » // Закон и право. 2000. № 7.
96. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 5.
97. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998.
98. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Ч. II. Теория права. Т. I. М., 1996.
99. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998.
100. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
101. Гранат H.JI. Источники права // Юрист . 1998. № 8.
102. Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999.
103. Гузнов А.Г., Кененов A.A., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995.
104. Гурова Т.В. Актуальные проблемы теории источников права. Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 2000.
105. Дмитриев Ю.А. Президентские инициативы и конституционное регулирование: вопросы соотношения // Право и жизнь. 2000. № 29.
106. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия . М., 1995.
107. Жученко A.A. Порядок изменения конституций и уставов субъектов федерации и Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1.
108. Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина . М., 1998.
109. Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.,2000.
110. Законодательный процесс. Научно-практическое пособие. / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
111. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. М., 2000.
112. Законотворчеству больше порядка и согласованности // Российская юстиция . 1996. № 8.
113. Законность в Российской Федерации. М., 1998.
114. Зенькович H.A. Борис Ельцин: разные жизни. Кн. 2. М.,2001.
115. Златопольский Д.Л. Институт президента в Восточной Европе: порядок выборов и ответственность. // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. № 5.
116. Иванян Э. Президенты : уроки мировой истории // Российская Федерация. 1996. №№ 3-6.
117. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996.
118. Измайлова Ф.Ш., Дмитриев Ю.А. Место президента в системе государственного контроля в Российской Федерации // В сб.: Конституционная законность и прокурорский надзор: Сб. научн. тр. М., 1994.
119. Исаков В.Б. Российское законодательство в 1991-1998 гг. Объем, структура, тенденции развития.// Материал размещен на официальном сайте ГД ФС РФ в сети «Интернет » (www.duma.gov.ru).
120. Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации. Автореф. . дис. к. ю.н. Р/н Д., 1998.
121. Кашанина Т.В., Пиголкин A.C. Об указах Президента РФ с социальных и правовых позиций // Журнал российского права. 2000. № 11.
122. Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 1999.
123. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966.
124. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1999.
125. Козлова Е. Президент России // Человек и закон. 1994. №5.
126. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.
127. Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России. // В сб.: Конституционное развитие России: Межвуз. научн. сб. Вып. 2. Саратов, 1996.
128. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.
129. Колосова Н.М. Конституционная ответственность -самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2.
130. Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. № 7.
131. Конин Н.М., Соколова JI.M. Некоторые организационно-правовые проблемы становления и развития президентской власти в политической системе Российской Федерации // В сб.: Конституционное развитие России. Саратов, 1993.
132. Конституция. Закон. Подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994.
133. Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. В.П. Казимирчук . М., 1998.
134. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна . М., 2000.
135. Котенков A.A. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения //
136. Журнал российского права. 1997. №11.
137. Котенков A.A. Согласительные процедуры законодательного процесса: правовые основы и пути их совершенствования // Уч. зап. Ин-та права Санкт-Петербургского государственного ун-та экономики и финансов. 2001. Вып. 7.
138. Кошелева В.В. Акты судебного толкования правовых норм. Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 1999.
139. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001.
140. Кудашкин В.В. Экспорт продукции военного назначения. Правовое регулирование. М., 2000.
141. Кулябин А.И. Президентство лучшая ли это форма исполнительной власти? - Государство и право. 1992. № 8.
142. Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. № 12.
143. Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10.
144. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1.
145. Лучин В.О. Указ источник права // Юридический мир. 1998. №1.
146. Лучин В.О., Мазуров A.B. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000.
147. Лучин В.О. Указы Президента РФ как объект судебного контроля // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению ». М., 1999.
148. Лучин В.О. «Указное право » в России. М., 1996.
149. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
150. Мазуров A.B. Указ Президента Российской Федерации как источник права. Автореф. дис. . к.ю.н. М., 1999.
152. Марченко М.Н. Политико-правовой статус института президента (исторический аспект) // Вестник Моск. ун-та. Серия 11 - Право. 1992. № 2.
153. Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. Общая часть. М., 2001.
154. Миронов О.О., Горовцов Д.Е. Институт президентства в России и мире // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. №4-5(11-12).
155. Мушинский В. Президент: власть по праву мандата // Российская Федерация. 1993. № 2.
156. Научно-практический
3. Правотворческая деятельность Президента рф.
Президент для реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (ст. 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными.
Издание указов и распоряжений – основная форма, посредством которой реализуются конституционные полномочия Президента. Эти акты могут быть как нормативными, так и ненормативными. Только нормативные акты Президента могут быть оспорены в Конституционном Суде.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
К актам главы российского государства относятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 83-90) и законодательными нормами. Президент эти акты издает самостоятельно.
Важная роль отводится указам, во многом благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.
Указы подразделяются на: нормативные и индивидуальные. Последние издаются по таким вопросам, как гражданство, предоставление политического убежища, кадровые назначения, награждение государственными наградами и др.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года указано, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, конституционна, если, во- первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и, во-вторых, их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов. В будущем, по всей видимости, при условии существенного наращивания законодательства (и в особенности собственно федеральных законов) роль «указного нормотворчества» сократится.
Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Распоряжения - это вторые по значимости (после указа) правовые акты главы государства. Они обычно являются ненормативными и содержат конкретные поручения, задания, предписания частного характера. Акты Президента публикуются в официальных изданиях.
Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ.
Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.
Тема «Федеральное Собрание Российской Федерации»
Федеральное Собрание – парламент РФ.
Структура Федерального Собрания. Порядок формирования его палат.
Акты Федерального Собрания и его палат. Законодательный процесс.
Нам принадлежит неотъемлемое право иметь собственное правительство, и всякий, кто всерьез поразмыслит над непрочностью человеческих дел, придет к убеждению, что куда разумнее и безопаснее хладнокровно и обдуманно выработать собственную конституцию, пока это в нашей власти, нежели доверить столь значительное дело времени и случаю.
Пейн
Правотворчество - это «творение» правовых норм. Оно составляет часть более широкого явления - правообразования , включающего в себя ряд объективных (закономерных) и субъективных (волевых) факторов. Корни правообразования заложены в самих жизненных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. - все это необходимые слагаемые правообразования, в том числе правотворчества. В этой плоскости в юридической литературе принято разграничивать материальные, идеологические и собственно юридические источники права.
Правотворчество осуществляется по-разному. Оно происходит в процессе референдумов , т.е. всенародных голосований по тем или иным законопроектам, результаты которых в соответствии с Федеральным конституционным законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации " считаются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Его элементы содержатся в повседневной предпринимательской практике , в ходе которой вырабатываются позитивные обычаи делового и банковского оборота, признаваемые в ряде случаев нормативным источником права. Локальное правотворчество характерно и для учредителей хозяйственного товарищества или общества, вырабатывающих нормы его жизнедеятельности и т.д. В странах, входящих в традиционно-религиозное семейство правовых систем, правотворчество в известной мере выражается также в придании юридической силы религиозным нормам или общинным традициям.
Однако как специфическая деятельность по созданию правовых правил, наделяемых обязательной юридической силой, правотворчество представляет собой функцию преимущественно государственных органов и должностных лиц, уполномоченных принимать, изменять или отменять нормативно-правовые решения или, по крайней мере, такие индивидуальные решения, которым придается значение правоприменительного (судебного, административного) прецедента .
Такая специфическая государственная деятельность выражается главным образом в принятии, изменении или в отмене нормативно-правовых актов . Но все же различные правовые системы в этом отношении существенно отличаются друг от друга. Так, в системе «обычного» (англосаксонского) права правотворчество включает также правоприменительную практику , поскольку она порождает соответствующие прецеденты. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно - правовые акты органически соединяются с мусульманским, индуистским или иудейским вероучением или общинными традициями . В романо-германской правовой общности основным юридическим источником права считаются нормативно-правовые акты , творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.
В России творят право тоже органы и должностные лица государства, действуя в рамках правотворческой компетенции, определенной в Конституции и других законах. Практика, при которой такой же деятельностью могли заниматься некоторые общественные объединения (например, профсоюзы), была в прошлом, в годы советской власти. Ныне делегирование правотворческих полномочий общественным организациям не предусматривается. Оно возможно лишь между различными ветвями власти или между отдельными звеньями государственного механизма.
Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения , то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с вновь устанавливаемыми образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.
Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма.
В зависимости от различных факторов выделяют те или иные виды правотворчества . Можно различать:
а) правотворчество, в котором решающую роль играет мнение народа, выраженное нареферендуме ;
б) правотворчество, осуществляемое только органами и должностными лицами государства ;
в) правотворчество, осуществляемое работодателем совместно с трудовым коллективом , как, скажем, при заключении коллективного договора в соответствии со ст.8 ТК РФ;
д) правотворчество, совместное для органов государства и местного самоуправления ;
е) договорное правотворчество , выражающееся в установлении тех или иных норм в учредительных документах или в соглашениях между государствами, их центральными и региональными органами или между самими регионами.
Эта классификация весьма важна для выявления как конкретной роли тех или иных структур в формировании системы права, так и особенностей создаваемых ими правовых норм. Причем следует учесть, что из государственных структур в правотворчестве участвуют представительные (законодательные) органы, президенты, правительства, министерства и ведомства, региональные и местные органы власти, а порою даже структурные части того или органа, как, к примеру, Центральная аттестационная комиссия Минфина РФ, утвердившая нормативный акт о порядке аттестации претендентов на аудиторскую деятельность.
Определенное значение имеет выделение обычного и делегированного правотворчества . Первое из них осуществляется в пределах постоянной правотворческой компетенции того или иного органа (должностного лица) государства, второе - в рамках временно переданных ему полномочий. Истории известны даже факты делегирования законодательной властью своих полномочий на разработку и принятие законов, т.е. нормативных актов высшей юридической силы. До начала декабря 1992 года, к примеру, Президенту РФ было делегировано право принимать законодательные акты в части экономической реформы. В таких случаях происходит делегированное законотворчество, носящее временный характер.
Конституция РФ 1993 года не содержит нормы, которая предусматривает возможность делегирования Федеральным Собранием РФ законотворческой функции другим ветвям власти, в том числе Президенту.
В цивилизованном мире принято последовательно различать законотворчество и творение подзаконных нормативно-правовых актов. Законодательной деятельностью в принципе должны заниматься только органы законодательной власти , тогда как иные виды правотворчества осуществляются различными органами и должностными лицами государства . Это объясняется рядом соображений. Прежде всего, тем, что различное место в государственном механизме занимают органы и лица, принимающие те или иные нормативные акты.
Кроме того, тем, что именно законотворческому процессу всегда присуща в достаточной мере сложная и имеющая важное значение процедура , которая состоит из ряда глубоко продуманных и последовательно развивающихся операций и стадий. Хотя другие разновидности правотворчества тоже не сводятся к одному, единичному акту, тем не менее, в них присутствуют лишь отдельные элементы законотворческого процесса.
Правительство, к примеру, готовит проекты своих нормативных постановлений, обсуждает их на своих заседаниях, принимает и обнародует их, однако во всей этой деятельности четко не выделены определенные стадии, свойственные законотворчеству. Такая же картина наблюдается при подготовке и принятии подзаконных нормативных актов другими органами (должностными лицами) российского государства.
Органы и стадии законотворчества. В современной России законотворческими полномочиями наделены представительные органы государственной власти. Это представительные учреждения РФ и субъектов федерации.
Другие органы и должностные лица государства имеют правотворческую компетенцию, ограниченную разработкой и принятием подзаконных нормативных актов. Следовательно, не следует смешивать законотворческую и правотворческую компетенции так же, как нельзя отождествлять законы и подзаконные нормативно-правовые акты.
Монопольной компетенцией на принятие федеральных законов России ныне обладает постоянно действующий представительный орган государства - Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Порядок формирования каждой из этих палат, их правотворческие компетенции и процедура законотворчества определены в ст.ст.94-108 Конституции РФ 1993 года.
Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации (ст.ст. 71-76 Конституции РФ). По остальным вопросам законотворчеством занимаются представительные органы субъектов федерации.
Основными правотворческими операциями и стадиями в процессе законотворчества являются: законодательная инициатива; официальные чтения и принятие законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания; подписание и обнародование закона .
Согласно ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Это право на внесение законопроекта в Государственную Думу, однако с одной существенной оговоркой о том, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а равно другие законопроекты, связанные с расходами за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только после наличия заключения Правительства РФ.
Подготовка законопроекта складывается из таких операций, как принятие решения о необходимости разработки того или иного законопроекта, его разработка, предварительное обсуждение и согласование . Она может проходить вне Федерального Собрания РФ. Но с момента внесения законопроекта в Государственную Думу документ официально обсуждается сначала в постоянных комитетах (комиссиях) Госдумы, затем в двух и более чтениях - на заседаниях самой Государственной Думы. Обычный распорядок рассмотрения законопроекта состоит из доклада об обсуждаемом законопроекте, прений по докладу, предложений и замечаний депутатов по законопроекту, принятия его в первом, а после определенной доработки - во втором чтениях. Законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральные конституционные законы принимаются совместно обеими палатами Федерального Собрания большинством не менее двух третей от общего числа членов Государственной Думы (ст.108 Конституции РФ).
Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Другие федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Они считаются одобренными Советом Федерации, если за них голосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо в течение четырнадцати дней они не были рассмотрены Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, денежной эмиссии, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ратификации или денонсации международных договоров, государственной границы, войны и мира (ст.ст. 105-106 Конституции РФ).
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Президент в течение двух недель подписывает и обнародует закон, после чего последний вступает в действие в установленном порядке. Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето: он может в указанный выше срок отклонить закон. Тогда закон с поправками Президента возвращается в Государственную Думу и снова проходит указанные выше процедуры обсуждения и принятия. Причем, если закон вновь принимается с поправками Президента, то для этого достаточно простого большинства голосов. Когда же он повторно принимается в прежней редакции, т.е. без изменений и дополнений, то требуется для этого не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст.ст. 107 Конституции РФ).
Палаты Федерального Собрания РФ, кроме законов, могут принимать подзаконные нормативно-правовые акты (постановления) по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты, как и иные подзаконные, должны соответствовать Конституции и другим законам РФ.
Законотворческий процесс в России имеет существенные особенности, когда речь идет о поправках и пересмотре ныне действующей Конституции РФ. Во-первых, здесь сужен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы: предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Во-вторых, осложнен и дифференцирован порядок изменения положений различных глав Конституции: поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, и вступают в силу только после их одобрения не менее чем двумя третьими субъектов; положения же 1, 2 и 9 глав Конституции вообще не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, которое может лишь поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение об их пересмотре. В-третьих, в случае такой поддержки решается не вопрос о внесении изменений в эти главы Конституции, а судьба Конституции в целом: созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. В-четвертых, если будет разработан проект новой Конституции, то он сначала принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, а затем выносится на всенародное голосование, в котором должно быть участие более половины списочного состава избирателей. И только при условии, что на таком референдуме за проект новой Конституции проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, новая Конституция считается принятой (ст.ст. 134-136).
Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе некого минимума основополагающих принципов , представляющих собой основные начала, которые определяют суть, характерные черты и общее направление этой деятельности. Прежде всего, речь идет о таких принципах как: демократизм, законность, гуманизм, научная обоснованность, профессионализм, целесообразность, своевременность, системность, эффективность. Конечно же, круг подобных принципов на самом деле гораздо шире и подвижнее. Он зависит от целого ряда факторов, таких как, например: характер формы правления и государственно-территориальной организации национального сообщества, господствующего на данном историческом этапе политического режима, специфики самого правотворческого органа и т.п. Однако в рамках данной работы остановимся лишь на краткой характеристике некоторых из них.
Принцип демократизма. Его существо в правотворчестве крайне значимо и многогранно. Вот лишь некоторые аспекты его проявления. Законы наделяют высшей юридической силой по отношению к иным (подзаконным) источникам права; принятие законов же во всем цивилизованном мире является исключительной прерогативой высших органов представительной ветви власти, либо есть акт референдума; процедура законотворчества детально прописана в конституционных актах и характеризуется элементами состязательности и гласности.
Принцип законности. Любой виднормотворчества должен осуществляется а) уполномоченными на то органами и лицами, б) в рамках их компетенции, в) в соответствии основными принципами права. Весь огромнейший массив нормативно-правовых актов страны образует при этом целостную и иерархичную систему. Каждый источник права имеет четко определяемые границы своего действия в пространстве, во времени, по кругу лиц и юридической силе. Противоречия в праве должны не просто выявляться, но и устраняться в предусмотренном в праве порядке компетентными органами.
Принцип гуманизма . Данный принцип определяет прежде основную направленность содержания принимаемых норм права – обеспечение и защита в широком смысле слова прав и свобод человека и гражданина, максимально полное удовлетворение духовных и материальных потребностей личности; приоритет естественных прав и свобод человека; запрет пыток и иных негуманных действий со стороны каких-либо лиц и т.п.
Научная обоснованность как принцип ориентирует правотворчество на соответствие достигнутому обществом уровню исторического развития, реальным его потребностям и имеющимся возможностям. Поверхностность и эмоциональность в правотворчестве, граничащие с фантазерством недопустимы; они чреваты с неосуществимостью правовых установлений, что способствует развитию правового нигилизма. Правотворчество всегда должно быть сориентировано на реализм, имеющий под собой глубокую и всестороннюю научную обоснованность.
Профессионализм противостоит популизму; призван обеспечить детальнейшую проработку принимаемого нормативно-правового акта не только по существу организуемых общественных отношений, но и с позиции юридических вопросов, сопровождающих его реализацию, в том числе - ясности и четкости изложения воли правотворческого органа в самом тексте нормативно-правового акта, доступности его единообразному пониманию адресатами. Решению подобной задачи должны способствовать, в частности, следование правилам юридической техники. Также зачастую подлежит решению со стороны правотворческого лица порою большой и сложный круг вопросов, связанный с введением нового акта в действие, состыковке его с ранее принятыми актами и т.д.
Применительно к современной России актуальность сохраняют и такие проблемы в правотворчестве, как:
Ø формирование законодательства субъектами Российской Федерации в конституционно установленных пределах их предметов ведения и полномочий;
Ø согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;
Ø системность в формировании законодательства субъекта Федерации;
Ø необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;
Ø взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;
Ø невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;
Ø взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;
Ø ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;
Ø верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;
Ø организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.
Неуклонное следование принципам правотворчества со стороны самого творца есть необходимое условие, одна из составляющих роста эффективности национальной системы права, правового регулирования актуальных общественных отношений в целом.
Контрольные вопросы и задания:
1. Как соотносятся правообразование и правотворчество?
2. Дайте определение правотворчеству; приведите известные вам примеры правотворчества.
3. Какие виды правотворчества существуют, приведите примеры со ссылками на положения Конституции Российской Федерации.
4. Какие основные виды правовых семей существуют сегодня в мире, в чем их коренное отличие?
5. Кто осуществляет законотворчество в России?
6. Перечислите основные стадии законотворчества.
7. Назовите и раскройте содержание и значимость основных принципов правотворчества.
