8. Реализация административно-правовых норм - Костылева
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.
В теории права принято различать четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.
Соблюдение административно-правовых норм - воздерживание субъекта (участника) административно-правовых отношений от совершения деяний, запрещенных данными нормами.
Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой, например, осуществлять предпринимательскую деятельность.
В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами.
Исполнение административно-правовых норм - точное следование субъектами административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений.
Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с ч.1 ст.32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата административного штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную.
Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер.
Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом.
Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию.
Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Невозможно, например. реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.
Кроме того, при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.
П рименение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Таким образом, административно-правовая норма реализуется путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц).
Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:
1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту и т.п.);
2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении);
4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч.1 ст.32.8. КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.
9. Понятие, содержание и особенности административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.
Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание. Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов административного права – индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).
Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух таких категориях:
1) административная правоспособность – способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);
2) административная дееспособность – способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).
Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения.
Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.
Административно-правовое отношение – разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности).
В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта выделяют имущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.
Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в научной литературе всегда носил дискуссионный характер и в период перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность.
Итак, особенностями административно-правовых отношений являются следующие.
1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения построены на началах «власть–подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для административно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией РФ 1993 г. и Федеративным договором более широких полномочий субъектам РФ и органам местного самоуправления, появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (делегировании) полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов РФ и органов местного самоуправления (местной администрации) – с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, координации деятельности, намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями.
2. Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.
Вот почему наличие в административно-правовых отношениях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государственного управления (либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) обязательно.
3. Сфера государственного управления является управляемой сферой. Следовательно, в административно-правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью.
4. Административно-правовые отношения по своей сути – организационные, возникающие по инициативе любой из сторон.
5. Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью.
6. Административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда – события.
В качестве особенности юридических фактов по административному праву следует указать то обстоятельство, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.
По целям административно-правовые отношения подразделяются в первую очередь на охранительные (в том числе деликатные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.
По направлению деятельности выделяются: административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик – субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация); административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении; административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий; административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.
Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения). Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы). Если один из субъектов горизонтальных правоотношений – гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать.
В юридической литературе особо выделяются так называемые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.
Субординационные отношения – такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).
Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти – министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.
Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).
Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. (1)
Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, действия, а в некоторых случаях - события.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других возможных участников административно-правовых отношений. Например, подача гражданином жалобы влечет за собой возникновение конкретного административного правоотношения между ним и исполнительным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный, т.е. относящийся к конкретному адресату и делу, характер. Прямое их юридическое последствие - возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Например, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, являющихся разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это - дисциплинарные и административные проступки как наиболее характерные для сферы государственного управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относится также бездействие (например, непринятие службой внутренних дел необходимых мер по обеспечению общественного порядка).
События - явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и проч.).
Для воплощения норм административного права в жизнь необходимо обеспечить безусловное соответствие поведения субъектов административного права (то есть будущих участников государственно-управленческих отношений) требованиям правовой нормы. Поэтому правомерные действия субъектов, которые отвечают предписаниям норм административного права и состоят в использовании права, выполнении или соблюдении юридических обязанностей в сфере государственного управления, определяют реализацию этих норм.
Реализация таких норм осуществляется в четырех формах: использование, выполнение, соблюдение, применение.
Использование - это такая форма реализации, которая состоит в активном поведении участников сферы государственного управления по реализации своих субъективных прав, предусмотренных правовой нормой, что осуществляется ими по их собственному желанию. Выполнение - состоит в активных действиях, отношениях субъектов по выполнению предписаний, которые предусмотрены административно-правовой нормой, осуществляемой независимо (а иногда и вопреки) их собственному желанию. Реализация в форме соблюдения состоит в пассивном поведении субъектов (также независимо от желания этих субъектов).
Применение - это организационно-правовая деятельность компетентных государственных органов, уполномоченных на это общественных объединений или их должностных лиц. Она состоит в установлении поднормативних формально-обязательных индивидуальных правил поведения персонифицированных субъектов с целью создания условий, необходимых для реализации ими определенных норм. Применение, в отличие от использования, выполнения, соблюдения является государственно-властной деятельностью, которая не может быть связана с желанием (или с его отсутствием) уполномоченного субъекта, на ее осуществление, а должна быть реализована им в обязательном порядке с появлением определенных условий, обстоятельств.
Главная задача применения административно-правовой нормы состоит как раз в воплощении ее предписаний относительно субъектов управленческих отношений в зависимости от характера жизненной ситуации, в которую попадают участники этих отношений.
Государство поручает уполномоченному органу право оценки ситуаций и сравнения ее с условиями, предусмотренными в гипотезе нормами и при их совпадении - предъявить субъекту, который находится в сфере государственного управления, предписание относительно его оптимально-обязательного поведения в конкретной жизненной ситуации с помощью установления (изменения, отмены) его прав или обязанностей. Этим предписанием является акт применения.
Акт применения нормы административного права - устанавливает правило поведения индивидуального характера, поэтому он относится к индивидуальным актам, но не все индивидуальные акты являются правоприменительными. Среди индивидуальных актов правоприменительные занимают особое место: они устанавливают, изменяют, отменяют права и обязанности конкретных субъектов в конкретной жизненной ситуации. Поэтому служебным назначением актов применения административно-правовых норм является организация управленческих отношений. Это влечет за собой целый ряд специфических черт этой деятельности.
Во-первых, применение административно-правовых норм осуществляют все без исключения государственные органы, органы регионального и местного самоуправления, общественные объединения, имеющие государственно-властные полномочия (или их должностные лица). Но если для органов исполнительной власти применения норм административного права - основная часть их правовой деятельности, то для иных субъектов - это дополнительная деятельность, связанная с применением норм иных областей права (уголовного, гражданского и т. п.). Они применяют нормы административного права преимущественно для регулирования внутриорганизацонных отношений.
Во-вторых, применение норм административного права - это, прежде всего, применение ее диспозиции. Диспозиция может применяться всеми субъектами правоприменения, тогда как санкция административно-правовой нормы - только уполномоченными органами государственного управления (в отдельных случаях - судом или иными уполномоченными на это субъектами).
В-третьих, правоприменение представляет юридически значимую государственно-управленческую деятельность только тогда, когда оно происходит на основании правовых норм и в порядке, предусмотренном юридическими нормами.
Этими нормами являются административно-процессуальные нормы. С ними связано существование административного процесса. Этим понятием охватывается порядок деятельности государственных органов (уполномоченных общественных объединений) относительно применения норм права с целью организации и регулирования управленческих отношений. Поэтому структуру административного процесса составляют:
а) осуществление применения норм административного права органами государства (кроме исполнительной власти) и местного самоуправления с целью регулирования индивидуального поведения работников во внутренне-управленческих отношениях;
б) осуществление применения норм права различных отраслей права органами исполнительной власти с целью реализации и регулирования управленческих отношений индивидуального характера путем установления, изменения или отмены прав и обязанностей участников этих отношений в конкретной жизненной ситуации: как во внутренне-, так и внешнеорганизационной деятельности.
Применение административно-правовой нормы, независимо от инициатора этого применения, всегда является организационно-правовой деятельностью государственных структур, которая довольно часто связана с вмешательством в сферу прав и интересов граждан и иных участников управленческих отношений. Это требует осуществления такой деятельности на законном основании и в порядке, регламентированном административно-процессуальными нормами.
Этим нормам присущи два основных признака: во-первых, они регулируют отношения, возникающие в сфере государственного управления (независимо от того, кто является обязательной стороной этих отношений); во-вторых, они регулируют не все государственно-управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с необходимостью решения конкретной жизненной ситуации, то есть решение конкретного дела.
Таким образом, административно-процессуальная норма - это установленное государством правило поведения, закрепляющее порядок использования прав или выполнения обязанностей, предусмотренных в материальных нормах отдельных отраслей права в конкретной жизненной ситуации в сфере государственного управления.
Однако лишь факт существования процессуальных норм автоматически не влечет за собой обеспечения оптимального правоприменения. Существуют определенные требования правильного применения правовых норм. Это, прежде всего, требования законности, что означает принятие правоприменительного решения только:
а) в границах полномочий правоприменяющего органа;
б) на основаниях, предусмотренных в гипотезе норм, которые применяются;
в) по процедуре, установленной законом;
г) в полнейшем соответствии с содержанием закона;
д) в форме, предусмотренной законом.
Этот процесс состоит из отдельных стадий, каждая из которых содержит несколько связанных действий, направленных на решение частичной задачи правоприменения. Деятельность уполномоченного органа относительно применения нормы административного права начинается с установления фактических обстоятельств ситуации, что требует своего решения с помощью правоприменительного акта.
Установление фактических обстоятельств административного дела осуществляется с помощью доказательств. Доказательства - это фактические данные, на основании которых в установленном законом порядке уполномоченное лицо (орган) устанавливает объективную истину в ситуации, требующей применения административно-правовой нормы. Эти данные находятся в разнообразных источниках: письменных документах, пояснениях свидетелей, актах экспертиз и т. п. Служебная цель доказывания - обеспечение принятия его на основе всестороннего и объективного изучения обстоятельств дела.
К основным стадиям применения административно-правовых норм относятся стадии принятия решения по делу и оформление его в акте применения. Во-первых, это функция реализации конкретных задач государственного управления. Акт применения обеспечивает прогнозирование, планирование, контроль, координацию и прочие назначения государственного управления. Во-вторых, это функция реализации норм административного права; при помощи акта применения осуществляется переход государственной управленческой воли от абстрактного к конкретному волеизъявлению относительно интересов участников общественных отношений. В-третьих, это функция реализации не только правовых норм. При правоприменении реализуются обычаи и иные социальные нормы.
Соблюдение, соблюдение, использование и применение
Реализация административно-правовых норм в форме с о б л ю д е н и я характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
Реализация административно-правовых норм в форме и с п о л н е н и я заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.
И с п о л ь з о в а н и е как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Сущность п р и м е н е н и я административно-правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).
Вопрос 6. Понятие, особенности и структура административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения – регулируемые нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления.
Они складываются в особой сфере жизни – сфере государственного управления.
Имеют своим объектом действие либо поведение людей.
Они складываются при обязательном участии органа государственного управления.
Споры решаются в административном, а не в судебном порядке.
Ответственность за нарушение норм участник несет перед государством.
Структура административно-правовых отношений: субъект, объект и юридический факт
Субъект – органы, лица, наделенные административно-правовым статусом (правами и обязанностями)
Административное право субъекта – возникает с момента рождения. У государственных органов – с момента образования и государственной регистрации. Служащих – с момента зачисления на должность.
Объектом административно-правовых отношений являются сами общественные отношения, действия сторон. Каждый участник имеет определенный круг прав и обязанностей.
Факты бывают правомерные и неправомерные. Факты – основания возникновения, изменения и прекращения отношений.
Вопрос 7. Виды административно-правовых отношений
1) материальные
2) процессуальные
По соотношению прав и обязанностей участников отношений
1) вертикальные
2) горизонтальные
По характеру юридических фактов
1) порожденные правомерным юридическим фактом
2) неправомерным
По способу защиты
1) защищаемые в административном порядке
2) в судебном порядке
Вопрос 8. Граждане РФ как субъекты административного права
Структура административно-правового статуса гражданина РФ включает: а) административную правосубъектность; б) систему прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права; в) политические и социально-экономические гарантии; г) исполнение возложенных на граждан обязанностей.
Гражданство
Административная правоспособность и дееспособность
Права, свободы и обязанности граждан;
Гарантия обеспечения прав и свобод граждан
Ответственность граждан за свои действия
Вопрос 9. Основные права и обязанности граждан
Права – абсолютные и относительные, обязанности только относительные.
Абсолютные права зависят только от воли граждан.
1) участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
2) поступать на государственную службу.
3) свободно передвигаться (ст. 27 Конституции).
4) проводить собрания, митинги, демонстрации и пикетирование.
5) свободно объединяться.
6) на свободу и личную неприкосновенность.
7) на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти.
8) право на общее образование.
9) свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.
10) на изменение фамилии, имени и отчества.
11) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Относительные права зависят не только от воли гражданина, но и от соблюдения других условий.
К основным обязанностям Конституция РФ относит:
Уплату законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции).
Сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).
Защиту Отечества (ст. 59 Конституции РФ).
Заботу о сохранении исторического и культурного наследия,
сбережение памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции
Обеспечение родителями или лицами, их замещающими, получения детьми основного общего образования (ст. 43 Конституции РФ).
Вопрос 10. Административно-правой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательство наличия гражданства или подданства иностранного государства, постоянно или временно пребывающее на территории РФ.
Лицо без гражданства – лицо, не имеющее гражданства РФ, не имеющее доказательства наличия гражданства иного государства и пребывающее на территории РФ.
Правовое положение иностранных граждан и ЛБГ определяется конституцией РФ, существует ФЗ о порядке въезда/выезда на территорию РФ и др.
Иностранные граждане должны иметь миграционную карту и при необходимости визу.
Органы государственной власти могут отказать иностранным гражданам в разрешении въезда на территорию РФ.
Реализация АПН - практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений.
Реализация АПН - это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей.
Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права.
Формами (способами) реализации АПН являются:
1) соблюдение;
2) исполнение;
3) использование;
4) применение.
Реализация АПН в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
Реализация АПН в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным поведением субъекта. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение.
Использование как форма реализации АПН состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.
Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании, субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы, нормы-дозволения.
В отличие от других форм реализации права применение всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке.
Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, общественных организаций (объединений), должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, т.е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.
По своему социальному содержанию применение АПН представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности. Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только правомочные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.
Реализация административно-правовой нормы представляет собой процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Следовательно, реализация административно-правовых норм - это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов административного права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами административного права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей.
В теории административного права выделяются четыре формы реализации правовых норм: а) соблюдение; б) применение; в) исполнение; г) использование.
Соблюдение административно-правовых норм характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий.
Применение административно-правовых норм осуществляется
соответствующими субъектами исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Важно отметить, что правоприменение в административном праве непосредственно связано с функционированием механизма исполнительной власти. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.
Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.
Использование административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правоверных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
При этом необходимо отметить, что в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Например, осуществление гражданином права на управление транспортным средством, полученным путем выполнения соответствующей процедуры (сдача экзамена, приобретение документов и т.д.).
Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений, так и при рассмотрении и разрешении ряда административно- правовых споров.
Применение административно-правовых норм отличается от их соблюдения, исполнения и использования рядом характерных черт.
Во-первых, применение норм административного права выступает как организующая властная деятельность субъектов государственного управления, посредством которой упорядочивается общественная жизнь, путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений.
Во-вторых, применение права осуществляется всегда в рамках конкретных правовых отношений, которые именуются правоприменительными. Правовое положение участников в этих правоотношениях различно. Активная роль в этих отношениях принадлежит субъекту правоприменения, обладающему государственно- властными полномочиями.
В-третьих, правоприменительная деятельность всегда осуществляется в особых установленных законом формах.
В-четвертых, применение права сопровождается всегда вынесением индивидуально-правового акта (акта применения права), исходящего от субъекта правоприменения.
Основными требованиями применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность и справедливость.
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных отношений в соответствии с их административно-правовым статусом.
