Аннотация: В статье представлен анализ основных форм взаимодействия населения с органами местного самоуправления. Выявлены причины их недостаточного развития, на основании чего предложены некоторые меры по активизации диалога населения с местными властями.
Ключевые слова: местное самоуправление, население, формы взаимодействия, правотворческая инициатива, публичные слушания.
Местное самоуправление по праву признается одним из основополагающих принципов осуществления публичной власти. Этот принцип закреплен в качестве одного из главных элементов конституционного строя Российской Федерации, посредством которого должно осуществляться народовластие на местном уровне. Справедливым следует признать высказывание: «По сути своей местное самоуправление – приемная власти» .
В своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Президент РФ В.В. Путин постоянно указывает на то, что необходимо развивать местное самоуправление: «местная власть должна быть устроена таким образом, с учетом ее близости к людям, – чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой» , «…необходимо поддерживать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность на принятие участия в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которыми на самом деле определяется качество жизни» , «…власти необходимо слышать голоса людей, пояснять им суть возникающих проблем и логику своих действий, видеть в гражданском обществе равных партнеров» .
Столь пристальное внимание Главы государства к местному самоуправлению объясняется тем, что в настоящее время, несмотря на постоянно реформирование и совершенствование местных институтов власти, многие муниципальные образования, по-прежнему, испытывают серьезные трудности организационно-методического, финансово-экономического, кадрового и иного характера. Их решение требует, наряду с принятием экономических, административных и других мер, активизации граждан, членов местных сообществ.
Как следует из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ , «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Норма ч. 2 ст. 130 Конституции РФ гласит, что «местное самоуправление граждане могут осуществлять путем проведения референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Закрепленные на конституционном уровне принципы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации находят свое практическое воплощение в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). В ст. 3 указанного Закона установлено, что «граждане наделены равными правами на осуществление местного самоуправления в независимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Указанные права могут быть ограничены федеральным законом исключительно в той мере, в какой это является необходимым в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Закон № 131-ФЗ также предусматривает различные формы осуществления народом собственной власти. В частности, к формам прямого народного волеизъявления Закон относит: принятие участия в местном референдуме; принятие участия в муниципальных выборах; голосование по выбору должностного лица для реализации функций местного самоуправления, а также по вопросам корректировки границ и реорганизации муниципального образования; принятие участия в собраниях граждан; исполнение права населения на инициативу правотворчества в вопросах местного уровня; принятие участия в организации и работе территориального общественного самоуправления; принятие участия в собраниях граждан; открытые слушания; собрание делегатов (конференция граждан); опросы населения; коллективные и индивидуальные обращения в органы местной власти и к должностным лицам самоуправления; и прочие формы участия.
Однако, несмотря на наличие столь объемного перечня форм участия, эксперты в текущее пятилетие практически единодушно диагностируют стабильное сохранение достаточно пассивного отношения местного населения к участию в решении вопросов местного значения в рамках институтов непосредственной муниципальной демократии.
Среди причин низкой общественной активности граждан чаще всего эксперты выделяют: плохую осведомленность населения о деятельности органов местного самоуправления; определенную степень пассивности, индифферентности граждан; неготовность населения взаимодействовать с органами власти; недоверие населения к органам местного самоуправления; отсутствие культуры, традиций участия граждан в местном самоуправлении; неверие людей в возможность перемен – «сопротивление изменениям» и др. .
Результаты различных исследований позволяют прийти к выводу, что на сегодняшний день в полной мере не реализован потенциал таких эффективных форм участия, как: правотворческая инициатива и публичные слушания.
В Российской Федерации граждане обладают правотворческой инициативой как на региональном уровне – в субъектах России, законами которых закреплена такая возможность, так и на уровне муниципальном. Причем в субъектах России такое право граждан именуется по-разному: законотворческая инициатива граждан, народная правотворческая инициатива, гражданская инициатива (как, в частности, в Ростовской области) и прочее, т.к. федеральными законодательными актами предусмотрена возможность субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать данную возможность граждан. Важно при этом вслед за А.А. Сульженко подчеркнуть, что наиболее важную роль в развитии общественных отношений должно играть право граждан на реализацию правотворческой инициативы именно на муниципальном уровне, где можно наблюдать наиболее высокую самоорганизацию населения .
Вместе с тем, как справедливо отмечает Е.И. Бычкова, «исторически сложилось так, что гражданская правотворческая инициативность в Российском государстве, в принципе, всегда была невысока, что обусловливается почти вековым отлучением общества от процесса реализации не только инициативных предложений, но и от реального управления делами государства» .
Действительно, несмотря на законодательно предоставленную возможность гражданам реализовывать правотворческую инициативу, население не всегда стремится принимать активное участие в общественной жизни муниципалитета в силу самых различных причин: недоверие к публичной власти; нехватка свободного времени из-за работы, учебы и прочее; нежелание брать на себя ответственность в случае неблагоприятных последствий выдвинутой инициативы и т.д. А если у отдельных граждан и появляется желание принять участие в процессе нормотворчества, они чаще всего не владеют информацией о том, куда следует подавать обращение с вопросами и предложениями. Кроме того, сама процедура внесения правотворческой инициативы характеризуется крайней сложностью. Как указывают В.В. Огнева и В.И. Ильин, гражданам следует подготовить немыслимое количество сопроводительных документов к проекту нормативного акта, сделать его финансово-экономическое обоснование, представить справку о состоянии законодательства в данной сфере. Данные требования являются неоправданными с точки зрения реальных возможностей инициативной группы. Но и это еще не все. Для поддержки законодательной инициативы требуется собрать огромное число подписей .
Как представляется, способствовать повышению эффективности реализации права граждан на правотворческую инициативу может внедрение в практику сетевой формы консультативной демократии в форме интернет-лоббирования. Применение данной формы будет возможным после дополнения ст. 46 Закона № 131-ФЗ нормой об обязательности опубликования на специальном Интернет-ресурсе (сайте) проектов решений органов муниципальной власти. Кроме того, в целях повышения активности граждан следует закрепить право за гражданами вносить на сайте муниципальных образований публичные предложения по проектам муниципальных правовых актов. Предложения, получившие значительную поддержку, должны в обязательном порядке изучаться экспертами и выноситься на рассмотрение соответствующего органа муниципального образования.
Имеется большой потенциал и у такой формы участия граждан в местном самоуправлении, как публичные слушания.
Органы местного самоуправления или главы муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов должны выносить на публичные слушания проекты: уставов муниципальных образований, изменений и дополнений к ним; местных бюджетов и отчетов об их исполнении; планов и программ по развитию муниципальных образований; правил землепользования и застройки, проекты планирования и проекты межевания территорий; а также вопросы, связанные с преобразованиями муниципальных образований.
В силу того, что в Законе № 131-ФЗ предусмотрена обязательность проведения публичных слушаний по перечисленным выше вопросам, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: взамен объективного обсуждения проблем они используются в целях формального одобрения заранее определенных решений. «Публичные слушания в своем нынешнем виде, – по мнению С.Г. Соловьева, – во многом напоминают организованный митинг жителей, оповещенных о его проведении. Как правило, является трудно прогнозируемым сколько жителей примут участие, насколько представительным будет состав участников, насколько мнение участников публичных слушаний будет отражать преобладающее мнение населения территории» . Поэтому нельзя однозначно воспринимать публичные слушания в качестве формы общественного контроля и формы осуществления населением непосредственно местного самоуправления. Еще бόльшая неопределенность в вопросе понимания института публичных слушаний вызвана узкой специализацией вопросов, по которым они могут проводиться.
Между тем, перспективы для совершенствования института публичных слушаний на сегодняшний день все же имеются, в частности, актуальным направлением следует признать возможность расширения вариативности форм их проведения.
В.А. Холопов, описывая преимущества электронных технологий в системе местного самоуправления, в том числе, при проведении публичных слушаний, озвучивает следующее предложение, которое хочется в полной мере поддержать: «граждане, которые хотят выразить свое мнение, но не могут присутствовать на публичных слушаниях вследствие занятости, могут направить в установленный срок текстовое обращение на официальный сайт муниципального образования и обсудить его с участниками чата или выступить на публичных слушаниях в формате веб-конференции» .
Аналогичным способом может быть внедрено в практику использование на местном уровне онлайн-опросов и обращений граждан, которые обеспечат возможность высказать мнение по обсуждаемым вопросам на публичных слушаниях тем жителям, у которых по тем или иным причинам отсутствует возможность принять в них участие.
При реализации предложенных выше и иных мероприятий важно учитывать, что для эффективного использования форм взаимодействия населения с органами местного самоуправления усилия требуются не только со стороны муниципалитетов и их должностных лиц, со стороны общественности также необходимо проявление ряда качеств, позволяющих развивать двусторонний диалог: информированность, независимость мышления, умение формулировать и отстаивать свою позицию, а также прогнозировать результаты тех или иных политических решений.
Список литературы:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Официальный текст (с учетом поправок, внесенных 05.04.2014) // Собр. Зак. PФ. – 2014. – № 9. – Ст. 851.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 05.12.2017) // Собр. Зак. РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822; Российская газета. – 2017. – № 279.
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 «Послание Президента Российской Федерации» // Российская газета. – 2015. – № 275.
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // Российская газета. – 2013. – № 282.
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 «Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета. – 2012. – № 287.
- Бычкова Е.И. Правотворческая инициатива граждан: сущность и проблема стагнации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 9. – С. 46.
- Миронов Н.М. Роль местного самоуправления в развитии гражданского общества и повышении социальной активности населения // Практика муниципального управления. – 2011. – № 2. – С. 6.
- Огнева В.В., Ильин В.И. Управленческий механизм в реализации форм консультативной демократии в системе местного самоуправления // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. – Т. 11. – № 6. – С. 87.
- Родин А.В., Джиджелава Л.Д. Анализ активности населения в осуществлении местного самоуправления // Наука и образование: новое время. – 2017. – № 2. – С. 73.
- Соловьев С.Г. Проблемные аспекты публичных слушаний как формы российской муниципальной делиберальной демократии // Правопорядок: история, теория, практика. – 2016. – № 3(10). – С. 51.
- Сульженко А.А. Правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления // Гуманитарный трактат. – 2017. – № 11. – С. 59.
- Холопов В.А. Эффективность организационно-правового регулирования проведения публичных слушаний как фактор обеспечения легитимности решений органов местной власти // Государственная власть и местное самоуправление. – 2015. – № 7. – С. 20.
Взаимодействие «муниципальное образование - население муниципального образования ». Взаимодействие муниципального образования и его населения проявляется в процессе институционализации муниципального образования, когда они, собственно, и возникают как субъекты местного самоуправления, причем важнейшие субъекты. В результате взаимодействия муниципального образования, его населения (и государства) формируется круг вопросов местного значения (и шире - предметов его ведения), отнесенный к полномочиям конкретного муниципального образования и закрепленный в его уставе.
Население муниципального образования, принимая напрямую или через своих представителей решения по вопросам местного значения, выступает в этом процессе не только как субъект принятия решений, но и как объект этих решений. Субъектом же исполнения таковых решений выступает само муниципальное образование (в лице своих органов и должностных лиц), хотя оно может выступать как объект этих решений, например, в случае принятия населением решения об упразднении муниципального образования или его границ.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления
и участия населения
в его осуществлении
являются:
местный
референдум;
выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;
голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления;
голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
сход граждан;
правотворческая инициатива граждан;
территориальное общественное самоуправление;
публичные слушания;
собрания граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
обращения граждан в органы местного самоуправления
муниципального образования;
иные формы,
не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления
и участие населения
Местное самоуправление в любом государстве служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении, развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Органы местного самоуправления в работе с населением используют разнообразные формы и методы.
Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях или на части территории поселения населением непосредственно либо путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Конференции граждан могут выполнять полномочия собрания граждан в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования, Уставом территориального общественного самоуправления и/или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Публичные слушания и правотворческая инициатива граждан – это формы участия граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной нормативной базы.
Опрос граждан может проводиться на всей территории или на части территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Отчеты органов местного самоуправления проводятся на собраниях, сходах, конференциях граждан, встречах в коллективах предприятий, учреждений и организаций, через работу органов самоуправления населения (ТОСы, уличкомы и др.).
Обязательность и регулярность проведения отчетов и информирования людей о деятельности органов местного самоуправления вытекает из подотчетности и ответственности представительных и исполнительно-распорядительных органов перед избирателями и населением.
Информирование населения о проделанной работе повышает имидж органов местного самоуправления, способствует формированию у жителей поселений уверенности в том, что местная власть проявляет заботу об укреплении материально-технической базы населенных пунктов, решении проблем социально-экономического развития муниципальных образований, направленных на повышение жизненного уровня людей.
Методы информирования населения о деятельности муниципального образования:
Прием населения
Рассмотрение обращений граждан – жителей МО
Встреча руководителей с населением, трудовыми коллективами и общественными организациями
Ежемесячные “горячие линии»
Ящик “Для предложений”, установленный в здании муниципального учреждения
Информационные стены
Привлечение средств массовой информации (Газета (местная),Использование радиоэфира, Использование местного кабельного телевидения)
Устинова Оксана Вячеславовна,
Ustinova Oxana Vyacheslavovna,
кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления и права Тюменского государственного архитектурно-строительного университета [email protected]
Candidate for Doctorate in Sociology, Associate Professor, Chair of Public Administration and Municipal Management and Law, Tyumen State University of Architecture and Civil Engineering [email protected]
Савицкая Юлия Петровна,
Savitskaya Yulia Petrovna,
соискатель кафедры маркетинга и муниципального управления Тюменского государственного нефтегазового университета
Candidate for a Degree, Chair of Marketing and Municipal Management, Tyumen State University of Oil and Gas
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ
INTERACTION BETWEEN LOCAL SELF-GOVERMENTS AND THE PUBLIC
В настоящее время процессы взаимодействия муниципальных органов власти с местным сообществом отличаются спонтанностью. В то же время именно на местном уровне происходит достаточно тесное «соприкосновение» интересов социума и государства. Поэтому особенно важно на современном этапе иметь четкую систему научно обоснованных мер по повышению качества этого взаимодействия. В статье представлены результаты социологического опроса населения г. Тюмени, отражающие особенности и эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
At present, interaction between municipal authorities and local communities is spontaneous. At the same time, quite close “contacts” of interests between society and the State may be observed exactly at the local level. Therefore, at the present stage a sound system of research-based measures shall be especially relevant for improving this interaction. The paper presented the outcomes of Tyumen city public opinion poll that has shown the specifics of interaction between local selfgovernment bodies and the public and their efficiency.
Ключевые слова: местное самоуправление, население, Key words: local self-governments, the public, local self-органы местного самоуправления, взаимодействие rule bodies, interaction between local self-governments органов местного самоуправления с населением. and the public.
Проблема эффективности управления на местном уровне всегда была актуальна для России. Это вызвано процессом децентрализации властных полномочий от органов управления к общественному сектору, от государства к гражданскому обществу . Если несколько лет назад исследование местного самоуправления заключалось главным образом в определении его правовых и организационных начал, то сегодня основным объектом изучения становятся его социальные предпосылки, важнейшей из которых является процесс взаимодействия органов местного самоуправления с населением .
Несмотря на актуальность вопросов повышения эффективности взаимодействия муниципальных органов власти и местного сообщества, научных трудов в данной сфере на сегодня не так много. В большинстве имеющихся работ рассматриваются лишь отдельные аспекты обозначенной проблемы. К примеру, на современном этапе многих ученых привлекает исследование социальных процессов на муниципальном уровне (В.Н. Амелина, П. Бурдье, И. Валлер-стайна и др.). В работах Г.К. Ашина, Т. Болла, А.И. Бобылева, В. Весоловского, В.Г. Ледяева исследуется институт власти, его структурные аспекты функционирования и проявления в социуме. Особенности функционирования и реализации своих полномочий местной властью подробно рассматриваются в трудах А.К. Агапонова, Л.С. Анилкина, К.А. Антипьева, А.И. Бобылева, В.И. Васильева и др. Вопросам, касающимся формирования новых подходов к управлению муниципальными образованиями, посвящены работы И.В. Бабичева, К.Г. Барбаковой, А.С. Гаврина, Г.А. Цветковой и др.
С целью выявления особенностей и эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с населением авторами статьи был проведен опрос 442 жителей г. Тюмени в возрасте от 18 до 70 лет.
Результаты опроса показали низкий уровень обращений населения в органы местного самоуправления: 65% опрошенных тюменцев никогда не обращались в органы власти, 19% -обращались редко, 15% - иногда и лишь 2% - часто.
При взаимодействии с местными органами власти каждый второй респондент лично обращался к специализированному источнику информации или средству связи; каждый пятый реализовывал это взаимодействие в устной форме путем личного посещения чиновников (20,2%); примерно каждый седьмой - посредством письменного обращения (14,8%), 8,7% - путем обращения в средства массовой информации (рис. 1).
□ Посредством СМИ
□ В устной форме (личное посещение представителей власти)
□ В письменной форме
□ Личное обращение к специализированному источнику информации или средству связи
Рис. 1. Каналы обращений тюменцев к местной власти
Основные цели обращения населения к представителям властных структур распределены следующим образом: 91,4% - просьба о помощи или жалобы, 4,9% - выражение своего мнения по какому-либо вопросу, 3,7% - выражение благодарности (рис. 2)
□ Просьба о помощи или жалоба
□ Выражение своего мнения по какому-либо вопросу И Выражение благодарости
Рис. 2. Основные цели обращения тюменцев к представителям муниципальных органов власти
Вместе с тем, процент граждан, удовлетворенных решением своих проблем посредством местных органов власти независимо от канала и цели обращения, не позволяет говорить о высокой эффективности действий последних: решить проблему полностью смог каждый четвертый респондент; примерно такая же часть опрошенных не получила желаемого результата; каждый второй обратившийся имел частичное решение вопроса (рис. 3).
Рис. 3. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Помогли ли Вам представители местной власти в решении вопроса, с которым Вы обращались?», %
Можно предположить, что представители власти уделяют немало внимания работе с населением, однако эффективность такой деятельности может быть значительно выше. Это подтверждают ответы на вопрос о степени доверия населения местной власти (рис. 4).
И Да □ Нет Н Затрудняюсь ответить □
Рис. 4. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Учитывая, что уровень доверия населения к местной власти является достаточно важным показателем эффективности их взаимодействия, интересно проследить степень доверия респондентов в зависимости от их социально-демографических характеристик. В частности, выяснилось, что мужчины склоны более позитивно оценивать заинтересованность местной власти в решении проблем населения, нежели женщины. Представители молодого поколения (в возрасте от 18 до 30 лет) в целом больше доверяют муниципальной власти, нежели лица среднего и старшего возраста (табл. 1).
Таблица 1 Распределение ответов респондентов на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Наименование признаков и критериев разграничения респондентов на различные подгруппы Доля подгруппы респондентов в общей совокупности опрошенных, % Распределение вариантов ответов по подгруппам и признакам, в % к общей совокупности опрошенных (% к конкретной подгруппе респондентов)
Варианты ответа:
Да Нет Затруднились ответить
Общее распределение ответов 100,0 32,1 48,2 19,7
В зависимости от пола:
Мужчины 48,2 18,6 (38,6) 20,9 (43,4) 8,7 (18,1)
Женщины 51,8 13,5 (26,1) 27,3 (52,7) 11,0 (21,2)
В зависимости от возраста:
От 18 до 20 лет 3,0 1,8 (60,0) 1,2 (40,0) -
От 21 до 30 лет 21,4 9,3 (43,5) 10,1 (47,2) 2,0 (9,3)
От 31 до 40 лет 23,6 8,4 (35,6) 12,1 (51,3) 3,1 (13,1)
От 41 до 50 года 17,3 5,1 (29,5) 6,4 (37,0) 5,8 (33,5)
От 51 до 60 15,7 3,2 (20,4) 7,4 (47,1) 5,1 (32,5)
Старше 60 19,0 4,3 (22,6) 11,0 (57,9) 3,7 (19,5)
В зависимости от уровня среднемесячного дохода на одного члена семьи за последний год
Менее 10 000 руб. 21,7 4,2 (19,4) 16,4 (75,6) 1,1 (5,1)
От 10 000 до 20 000 руб. 36,3 8,8 (24,2) 16,7 (46,0) 10,8 (29,8)
От 20 000 до 30 000 руб. 32,8 14,3 (43,6) 12,3 (37,5) 6,2 (18,9)
Свыше 30 000 руб. 9,2 4,8 (52,2) 2,8 (30,4) 1,6 (17,4)
Особенно ярко корреляция проявились при анализе уровня доверия респондентов к местной власти в зависимости от уровня доходов. В частности, выяснилось, что население, имеющее большие доходы, более доверительно относится к муниципальной власти, нежели граждане, имеющие низкий доход (табл. 1). Можно предположить, что личная обеспеченность граждан нередко ассоциируется у населения с благополучным с экономической точки зрения развитием муниципального образования, в коем есть заслуга местных органов власти. Напротив, у людей с низким доходом местная власть может ассоциироваться в качестве «виновника всех проблем и бед», совершенно не заинтересованного в «благополучии народа».
Оценка тюменцами деятельности местных органов власти показала, что наибольшую неудовлетворенность населения вызывают услуги ЖКХ, охрана окружающей среды, уровень развития и доступность здравоохранения, транспортное обслуживание (табл. 2).
Таблица 2 Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Тюмени (по пятибалльной шкале)
Оценочный показатель Ранг Средний балл
Услугами общественного питания 1 4,62
Обеспечением пожарной безопасности 2 4,45
Работой учреждений культуры 3 4,36
Качеством начального образования 4 4,24
Бытовым обслуживанием 5 4,14
Развитием физической культуры и спорта 6 4,07
Качеством среднего образования 7 4,06
Услугами связи 8 3,97
Состоянием автомобильных дорог 9 3,78
Благоустройством и озеленением города 10 3,62
Организацией торговли 11 3,61
Работой с детьми и молодежью 12 3,47
Охраной общественного порядка 13 3,35
Информационной открытостью администрации 14 3,34
Транспортным обслуживанием 15 3,24
Уровнем развития и доступностью здравоохранения 15 3,24
Охраной окружающей среды 16 2,62
Услугами ЖКХ 17 2,38
Оценка горожанами социально-экономической ситуации в г. Тюмени показала их позитивный настрой: по мнению 70,2% опрошенных социально-экономическая ситуация в городе за последние 10 лет улучшилась, 14,8% - ухудшилась, 15,0% - она осталась без изменения. Очевидно, такие благоприятные факторы, как активная застройка, благоустройство города, реконструкция дорог и т.д., замечены и по достоинству оценены большинством тюменцев, что в целом ассоциируется у них с улучшением социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
О серьезных изменениях во взаимоотношениях между представителями местной власти и населением в связи с имеющими место трансформационными процессами в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования говорит каждый седьмой респондент
(15,2%). Примерно каждый третий (34,8%) полагает, что изменения произошли, но они не достаточно существенны; каждый пятый (25,2%) уверен, что трансформационные процессы никак не повлияли на взаимоотношения местной власти и населения.
Особый интерес для исследования представлял уровень информационной открытости органов местного самоуправления для населения, а также уровень осведомленности (информированности) последнего о деятельности органов власти.
Информационной открытостью органов местного самоуправления для населения полностью удовлетворены только 3% респондентов, 17% - удовлетворены в полной мере, 35% -«скорее нет, чем да». Настораживает тот факт, что «не удовлетворены» и «затруднились ответить» 45% опрошенных жителей (рис. 5).
Рис. 5. Распределение ответов тюменцев на вопрос о степени удовлетворенности информационной открытостью органов местного самоуправления, %
По поводу осведомленности о деятельности органов местного самоуправления население г. Тюмени высказалось неоднозначно. Так, 58% респондентов либо не информированы, либо информированы незначительно. Полностью информированными оказались лишь 2% граждан (рис. 5). Столь низкий показатель можно объяснить, помимо прочего, пассивностью, индифферентностью граждан, поскольку для того, чтобы быть информированным, нужно обладать интересом (любопытством) и намерением получить информацию, при том что разновидность источников получения таковой неизменно возрастает.
скорее не информирован, чем информирован
скорее информирован, чем не информирован
абсолютно не информирован
затрудняюсь ответить
полностью информирован
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Рис. 6. Распределение ответов респондентов на вопрос о степени информированности населения о деятельности органов местного самоуправления, %
Основную информацию о деятельности органов власти респонденты получают: из местных телепередач - 67%, местного радио - 23%, бесед с родственниками, друзьями, соседями -23%, материалов городских, областных газет - 43%, бесед с коллегами по работе, деловыми партнёрами - 12%, материалов центральных газет - 8%, Интернета - 10% (рис. 7).
да затрудняюсь скоре да, чем нет скорее нет,
ответить нет чем да
местное телевидение ы с родственниками, друзьями,.
местное радио городские газеты областные газеты беседы с коллегами по работе затрудняюсь ответить интернет
материалы центральных газет встречи с главой области встречи с главой города другое
Рис. 7. Источники информации о деятельности органов местного самоуправления, %
Среди эффективных формы взаимодействия с органами местного самоуправления население обозначило такие, как муниципальные выборы, сходы и собрания граждан, а также обращения в органы местного самоуправления (рис. 8).
конференция граждан публичные слушания местный референдум
опрос граждан
правотворческая инициатива
обращения в органы МСУ затрудняюсь ответить сходы, собрания граждан муниципальные выборы
0 10 20 30 40 50 60
Рис. 8. Распределение ответов респондентов на вопрос об эффективных формах взаимодействия органов власти с населением, %
Остальные формы - конференции граждан, публичные слушания, местные референдумы, опрос граждан и правотворческую инициативу - респонденты не называли как эффективные не потому, что не считают их таковыми, а потому что не имеют представления о них. Это связано с тем, что на практике органами местного самоуправления эти формы практически не применяются.
На завершающем этапе исследования выявлялась степень готовности населения оказывать содействие органам власти в решении вопросов местного значения. Результаты опроса показали, что 72% населения не готовы оказывать какое-либо содействие органам местного самоуправления. Этот факт свидетельствует о низкой гражданской ответственности, пассивности населения, а также нежелании, помимо участия в выборах и обращений в органы власти для решения личных проблем, сотрудничать с ними.
Делая выводы по исследованию, необходимо отметить, что, несмотря на наличие некоторых негативных моментов, в целом муниципальная власть в глазах жителей г. Тюмени представляется как вполне способная в рамках имеющихся прав и полномочий разрешать повседневные проблемы жизнедеятельности муниципального образования, однако степень эффективности ее решений, по мнению существенной части респондентов, может быть значительно выше.
Характер муниципальных органов власти в восприятии горожан представляется двояким. Так, с одной стороны, положительные изменения в жизни города, произошедшие за последние десять лет, повлияли на наличие значимой доли граждан, позитивно оценивающих местную власть муниципального образования. С другой стороны, в представлении определенной части горожан она является в некотором роде формальным институтом, недостаточно быстро реагирующим на потребности местного населения и не учитывающим его потребности.
1. Устинова О.В. Готовность населения противостоять коррупции в органах власти // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2011. №2. - С. 42-46.
2. Хайруллина Н.Г. Роль социологических технологий в деятельности органов власти, образования и бизнеса / Хайруллина Н.Г., Щербаков Г.А. // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2008. №4. - С. 44-46.
Среди наиболее важных и требующих первоочередного решения проблем местного самоуправления есть проблема недостаточно активного участия населения в решении вопросов местного значения. А ведь от социальной активности и гражданственности населения зависит успешная реализация реформы местного самоуправления. Необходимость установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти была положена в основу концепции государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Президентом Российской Федерации еще в 1999 году. Основные положения государственной политики были выстроены на понимании того, что только «эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить: улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований» . При этом уровень взаимной поддержки и доверия каждого участника взаимоотношений (государство - органы местного самоуправления - население) приобретают все большую значимость в условиях разделения полномочий между различными уровнями публичной власти и конституционной самостоятельности местного самоуправления.
Население осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.Таким образом, формы гражданского участия в местном самоуправлении можно разделить на три блока - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и формы выявления мнения населения, учитываемого органами и должностными лицами местного самоуправления и государственной власти. К последнему относится:
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом должна быть четко определена цель голосования - получение согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования. Инициаторами голосования могут быть: население; органы местного самоуправления; органы государственной власти субъекта РФ; федеральные органы государственной власти. Назначение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования. Признание состоявшимся голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Признание полученным согласия населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования - если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятых решений подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявления мнения жителей соответствующих территорий и его учета при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения этой территории. Инициаторы проведения опроса граждан: представительный орган муниципального образования - по вопросам местного значения; глава муниципального образования - по вопросам местного значения; органы государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан - определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Принятие решения о назначении опроса граждан осуществляется представительным органом муниципального образования.
В соответствии с законом №131-ФЗ результаты опроса носят рекомендательный характер, но в тоже время проведение опросов граждан способствует укреплению связей органов местного самоуправления поселения с населением, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Многие вопросы, проблемы жителей решаются уже в ходе проведения опросов, что способствует снижению социальной напряженности на территории муниципального образования;
Институт публичных слушаний, проводимых в муниципальном образовании, является важным нововведением закона №131-ФЗ. Правовые рамки, регламентирующие проведение публичных слушаний, позволяют говорить о новом качественном отличии института публичных слушаний от сложившегося представления о депутатских слушаниях и «парламентских» слушаниях, широко практикуемых в различных муниципальных образованиях. Принципиальным отличием является то, что публичным слушаниям законом №131-ФЗ придан статус организационной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сложившаяся практика проведения депутатских («парламентских») слушаний предусматривала в большинстве своем, что такие слушания проводились под эгидой представительного органа местного самоуправления. В некоторых муниципальных образованиях открытые слушания организовывались и проводились структурными подразделениями администрации муниципального образования. Зачастую эти открытые слушания предписывалось проводить для обсуждения вопросов градостроительной деятельности, выделения земельных участков, осуществления экологических программ и т.д. Порядок выдвижения инициативы о проведении слушаний, порядок их подготовки и проведения устанавливался регламентом представительного органа либо главы муниципального образовании (главы администрации), а в редких случаях специальным нормативным правовым актом муниципального образования. В законе №131-ФЗ предписано, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, которым также установлено, что публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования. Учитывая совокупность установленных Законом требований, о статусе публичных слушаний сегодня можно говорить как о публичных слушаниях всего муниципального образования, а не какого-либо органа местного самоуправления или должностного лица.
Анализируя нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующие вопросы организации и проведения открытых слушаний, практику их организации и проведения в муниципальных образованиях, учитывая положения закона №131-ФЗ, можно выделить, по крайней мере, два отличающихся друг от друга варианта подготовки, организации и проведения публичных слушаний. Первый вариант характеризуется целесообразностью создания в муниципальном образовании специальных общественных консультативно-совещательных структур, которые будут выступать одним из ведущих «независимых» институтов, представляющих интересы (группы интересов) населения муниципального образования при подготовке и проведении публичных слушаний. Решения представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования по всем вопросам подготовки и проведения публичных слушаний должны приниматься с учетом мнения этих совещательных органов. Такой вариант наиболее приемлем в городских округах и муниципальных районах, а также в поселениях с большой численностью населения. Вариант предусматривает непрямое через своих представителей участие заинтересованных жителей в подготовке и проведении публичных слушаний. Второй вариант характеризуется непосредственным участием жителей в проведении представительным органом и главой муниципального образования публичных слушаний. Такой вариант организации публичных слушаний наиболее приемлем для поселений и муниципальных районов с небольшой численностью населения и с компактной территорией муниципального образования. По данным социологического исследования, проведенного Единым общероссийским объединением муниципальных образований, пока публичные слушания проходят в 80,9% муниципальных образований. Цель проведения публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Вопросы, выносимые на публичные слушания, в обязательном порядке: проект устава муниципального образования; проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; проекты правил землепользования и застройки; проекты планировки территорий; проекты межевания территорий; вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства; вопросы реконструкции объектов капитального строительства; вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний - определяется уставом муниципального образования и / или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Если на публичные слушания не выносятся вопросы из перечня обязательно выносимых на публичные слушания, население может настаивать на их вынесение например, посредством обращений граждан. В случае продолжения противоправной ситуации граждане, в соответствии с действующим законодательством, имеют право обратиться в суд с последующей возможностью инициирования процедуры отзыва выборных лиц местного самоуправления, виновных в этом правонарушении.
Если у граждан возникает потребность обсудить и другие важные для населения вопросы кроме вышеназванных, необходимо: сформулировать такой вопрос; либо обратиться в представительный орган муниципального образования или к главе муниципального образования с предложением инициировать и назначить проведение публичных слушаний; либо ознакомиться с процедурой инициирования публичных слушаний, установленной уставом муниципального образования и / или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, и в соответствии с ней самостоятельно инициировать публичные слушания.
Обращения граждан в органы местного самоуправления - граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, причем обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные федеральным законом, при нарушении которых должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В современных условиях важно, чтобы деятельность органов всех уровней публичной власти по выработке и реализации государственной и муниципальной политики носила максимально открытый характер. Эта деятельность должна осуществляться при активном участии общественных объединений, с учетом интересов (потребностей) граждан РФ и под общественным контролем. Только в этом случае российское государство может быть демократическим, суверенным и конкурентоспособным.
Создание в муниципалитетах общественных (координационных) советов способствуют решению ряда задач для развития диалога между местной властью и общественностью (важнейшая из них - создание условий для участия общественности в выработке, принятии и реализации решений). Через работу в советах активные граждане могут привлекаться к непосредственному участию на всех этапах управленческой и организационной работы местной администрации.
Активная гражданская позиция жителей, их энтузиазм способствуют улучшению ситуации в муниципальных образованиях.
По данным исследования «Муниципальная Россия», проведенного в 2010 году по заказу единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее ЕООМО), распространенность различных форм взаимодействия местного самоуправления и общественности выстроились следующим образом, что наглядно представлено в таблице 1.
Как видно из представленных данных, существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, некомпетентность, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам местного самоуправления, а порой просто безразличие к общим делам.
Таблица 1 - Распространенность различных форм взаимодействия местного самоуправления и общественности
Сегодня население не имеет опыта реализации данных ему федеральным законодательством возможностей по самоуправлению, удовлетворения своего в первую очередь личного интереса. Для этого должен быть накоплен положительный опыт по самоуправлению в каждом муниципальном образовании. Без культивирования такого положительного опыта интерес к самоуправлению не возникнет.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В числе основных задач администрации: решение вопросов местного значения, относящихся к ее ведению в соответствии с Уставом МО, создание благоприятных условий для инвестирования и эффективного управления программами социально-экономического развития МО .
Деятельность администрации основана на принципах: законности, гласности, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, самостоятельности в пределах полномочий, принцип разграничения полномочий с федеральными и областными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения, профессионализма и компетентности должностных лиц, муниципальных служащих и технического персонала, ответственности сотрудников за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и т.д. .
Тема 18. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением, общественными организациями и немуниципальными хозяйствующими субъектами
Основные формы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
Пути привлечения местных сообществ и граждан к участию в муниципальном управлении.
Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями.
Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами.
Основные формы взаимодействия органов местного самоуправления с населением
Взаимодействие органов местного самоуправления с населением направлено на создание условий участия жителей в выработке муниципальной политики путем создания механизмов участия населения в муниципальном управлении и информированности их о социально – экономическом положении муниципального образования. Создание механизмов взаимодействия органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований находится в стадии становления.
Так, по экспертным оценкам, потенциал участия населения в выработке и принятии общезначимых для муниципального образования решений и в контроле за деятельностью администрации и представительного органа составляет не более 5%. Интерес к формированию органов представительной власти проявляет в настоящее время не более четверти избирателей.
Вовлечения населения в процесс разработки и реализации мероприятий по развитию муниципального образования связан с определенными проблемами и трудностями. Среди важнейших причин, ограничивающих участия населения в формировании и реализации мероприятий муниципальной политики, следующее:
Низкий уровень гражданского создания и готовность жителей участвовать в разработке и реализации муниципальной политики;
Неготовность органов местной власти к взаимодействию с населением и отсутствие четких процедур согласования решений с населением по ключевым проблемам развития муниципального образования;
Несформированность нормативно – правовой базы по участию населения в принятии и реализации муниципальной политики, неясность в разделении сфер компетенции органов местного самоуправления и структур гражданского общества.
В настоящее время органы местного самоуправления в недостаточной степени информируют население о принятых решениях, что негативно влияет на вовлечения граждан в процесс разработки и реализации муниципальной политики. Однако в условиях самоуправления население должно не только информировано о деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу этой деятельности. Это мнение может выражаться путем опросов, писем и обращений граждан, публикаций в средствах массовой информации. Тем самым обеспечивается обратная связь населения и местной власти (рис. 18.1) 1 . Важным индикатором мнения населения о деятельности органов местного самоуправления являются итоги муниципальных выборов.
Информация о деятельности органов
Органы местного самоуправления
Население
Правовые актыРезультаты деятельности
органов МСУ
Обратная связь
Мнения, отношения, интересы, критика
Рис. 18.1. Схема взаимосвязей органов местного самоуправления с населением
Каналы информирования населения о политике и практической деятельности муниципальной власти разнообразны. Основные из них - личные встречи руководителей с населением, информационные стенды, справочно - информационные материалы, «горячие линии», справочно-информационная служба, средства массовой информации, библиотеки и т. п.).
Личные встречи главы муниципального образования, депутатов, руководителей органов и должностных лиц местного самоуправления с жителями служат одной из важнейших форм информирования населения. Они должны проводиться регулярно, по утвержденному графику. Достоинство этой формы в том, что жители могут на месте задавать интересующие их вопросы и получать ответы.
Справочно-информационные материалы могут выпускаться в муниципальном образовании в виде листков, размещаемых на информационных стендах, а также опускаемых в почтовые ящики. Информационные стенды могут быть пограничные (на въездных магистралях), уличные, размещаемые внутри помещений местной администрации, а также в местах приема населения.
Главы и другие должностные лица муниципальных образований могут проводить тематические «горячие линии» с населением, обычно по телефону. Такая форма общения позволяет жителям не только получать оперативную информацию из первых рук, но и помогает руководителям местной администрации лучше узнавать о нуждах и проблемах населения, состоянии дел на местах, снимать напряженность в решении отдельных вопросов.
Отдельные вопросы решаются с помощью справочно – информационной службы, куда приходят или звонят граждане.
Среди всех форм информирования населения особо выделяются печатные, радио и телевизионные средства массовой информации, а также Интернет. СМИ больше, чем другие источники, способны доносить достоверную информацию до населения. Особенно важно развитие местных каналов вещания, издание муниципальных газет.
Для организации эффективного взаимодействия со СМИ в муниципальных органах могут создаваться специальные подразделения: пресс – центр, центр общественных связей, может быть введена должность пресс – секретаря. Эти структуры обеспечивают взаимодействие со СМИ на постоянной основе, снабжают их информацией о деятельности органов местного самоуправления, проводят аккредитацию представителей СМИ, организуют проведение круглых столов, брифингов и пресс – конференций, осуществляют консультирование и подготовку важнейших выступлений первых лиц муниципального образования и т.п.
Большими возможностями в информировании населения о деятельности органов местного самоуправления обладают муниципальные библиотеки. Сотрудники библиотек должны изучать информационные потребности местного сообщества, доводить информацию о деятельности органов местного самоуправления до жителей.
Одной из форм информирования населения могут стоять информационно – аналитические службы, методические кабинеты, создаваемые при местных администрациях. В них должны находиться нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления, пакет типовых документов для организации органов ТОС, информационная литература.
| " |
