С учетом появления все более новых реформ, в настоящее время, происходит новый процесс формирования системы отношений собственности, изменяется форм, методы и функции государственного управления в сфере экономики, в последствии этого, значительный интерес представляет для исследований и анализа служат правовые и административные аспекты по управлению государственным имуществом.

Тема актуальна, так как эффективность государственного управления присутствует на всех уровнях системного функционирования, а именно: от отдельных организаций к местным сообществом, от местного уровня до регионального, от региональных сообществ до социальной системы и политической организации страны.

Получается, что на всех уровнях эффективность измеряется своими определенными критериями, которые характеризуют соотношение целей и результатов, другими словами- соответствие интересов управляющих и управляемых, выраженных в целях.

Не малый интерес по исследованию данной проблемы вызывают хозяйственные субъекты. Эти субъекты осуществляют управление имуществом, которое принадлежит государству. По федеральному законодательству унитарным предприятие- это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий возможно создать только имущественные и государственные предприятия. Имущество унитарного предприятия по праву собственности принадлежит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. Здесь необходимо рассматривать законодательные и теоретические основы деятельности органов исполнительной власти по управлениюимуществом страны более тщательно.

Собственность государства- это имущество принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, другими словами это федеральная собственность и субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации).

Оценка эффективности государственного управления в целом не только для государственных органов власти, но и для общества. Обществу она позволяет видеть и держать под контролем качество деятельности государственных институтов, а государственным служащим и руководителям для самоконтроля, иными словами- усовершенствования процесса управления. Проблема оценки эффективности состоит в том, что существует проблема анализа принимаемых решений и управленческой деятельности.

Оценка эффективности государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельных организаций к местным сообществом, от местного уровня до регионального, от региональных сообществ до социальной системы и политической организации страны.

Уровень эффективности на каждом этапе измеряется своими определенными критериями, характеризующими соотношение результата и цели, иными словами соответствие результатов действий управляющих и управляемых, которые выражаются в целях и последующих действиях.

Проще говоря, упраздненное Минимущество Российской Федерации не является основой вновь созданному Росимуществу, но в то же время Росимущество получило правоприменительные функции по оказанию государственных услуг и по управлению собственности упраздненного Министерства, а также часть функций упраздненной Федеральной службы Российской Федерации по банкротству и финансовому оздоровлению. Главные функции Росимущества- функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере земельных и имущественных отношений.

Управленческие вопросы по имуществу государства являются чрезмерно актуальными и важными в периоде истории страны. Государство берет в свои руки объекты (проекты, отрасли), важные для общества, развития стабильности, но не совсем подходят для частного капитала:

Объекты соц сферы, которые включают в себя науку(фундаментальную), образование;

Капиталоемкие и, чаще всего, наукоемкие объекты, для вложений, которые способны в свою очередь дать отдачу в будущем;

И объекты, дающие контроль государству над ситуацией в экономике.

Власти региона должны просчитывать и создавать условия, которые необходимы, то есть создать такие поддерживающие институты, которые способны рассчитать и сделать регион более привлекательным не только для отечественных инвесторов, но и длят иностранных. Ведь, если подготовить все для стимулирования инвестиций в экономику региона, то это приведет к благоприятного климата и поддержке финансирования региона.

Так же для повышения инвестиционной активности в регионе прежде всего нужно разработать некую стратегию, которая будет направленна на формирование имиджа региона и, таким образом, привлечет больше инвестиций.

Одним из главных факторов, тормозящий развитие региона- это инфраструктурная неразвитость, а именно, транспортная и энергетическая неразвитость. Необходимо как можно больше уделять внимание реконструкции и строительству дорожных магистралей, начать развивать транспортную систему в регионе, альтернативную энергетику. Политика региона должна обеспечивать скоординированность и последовательность принятия системных решений, нацеленных непосредственно на продвижение научных и технических достижений, не забывать про инновации для повышения конкурентоспособности территории края как на внутреннем, так и внешнем рынках.

Следует отметить, что концепция– минимум государственного вмешательства в экономику, «рынок все решит» – не оправдала своих надежд. Ведь очевидно, что кроме фискальных и правотворческих функций государство должно иметь при себе реальные экономические рычаги в виде неких узловых точек, которые позволят лучше видеть и контролировать ситуацию в экономике.

Библиографический список

1. Федеральный закон N 161-ФЗ О Государственных и Муниципальных унитарных предприятиях от 4.11.2002г. (в ред. Федеральных законов от 08.12.2003г N 169-ФЗ, от 18.12.2006 N 231-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ, от 01.12.2007 N 318-ФЗ, от 02.07.2010 N 152-ФЗ).
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.11. 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»// Положение О Федеральном Агентстве по управлению федеральным имуществом»//Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.07 №477 «Об учете федерального имущества»// www.Rosim.ru. Официальный Интернет-ресурс Минэкономразвития РФ, 2010
4. Боков М.А., Гончаров Р.Ю., Карамова А.С. Проблемы управления инновационной экономикой. Известия Сочинского государственного университета. 2011. № 4. С. 31-36.
5. Балабанова А.О. Спрос на сельский туризм и отдельные его составляющие//Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2013. № 12. (27). с. 4.
6. Кещян Н.А. Самоменеджмент как основа любого управления // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2014. № 8
7. Нефедкина С.А., Балабанова А.О. Особенности развития сельского туризма в России//Сельское, лесное и водное хозяйство. -Январь 2014. -№ 1
8. Хольцер М., С.С-Х. Ли// Персонал-Микс, №4 (11). – 2010.

Количество просмотров публикации: Please wait

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство. Потребление национального богатства, осуществляемое для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), реализуется путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

С этой точки зрения понятие собственности прежде всего является юридическим и характеризует определенный перечень прав по отношению к отдельным элементам национального богатства.

Другими словами, собственность - это отношение между человеком и группой или сообществом субъектов с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом), с другой стороны, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта собственности. Реализация права собственности предполагает выделение субъекта и объекта этого процесса.

Субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Объект собственности - пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, имущества, вещества, информации, духовных и интеллектуальных ценностей.

В Гражданском кодексе Российской Федерации, действующем в настоящее время, возможные субъекты права собственности определены следующим образом: это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Если учесть, что производственное и непроизводственное потребление национального богатства формирует цели и систему интересов любого субъекта собственности, то данную выше их классификацию следует признать исчерпывающей, так как она предусматривает возможность реализации личных (индивидуальных) интересов отдельных граждан, коллективных (групповых) интересов работников предприятий и организаций, а также населения муниципальных и территориальных образований и федеральных интересов в целом.

Реализация систем интересов субъектов собственности по поводу потребления различных благ осуществляется ими через их присвоение, которое отражает совокупность общественных условий, необходимых для совершения каких либо действий над ограниченными элементами национального богатства.

Реальным проявлением присвоения является пользование, означающее применение объекта собственности в соответствии с его назначением, с целью извлечения пользы и предполагающее наличие совокупности условий потребления, специфичных для конкретного потребителя.

Не следует отождествлять право пользования и реальное пользование. Это право может быть делегировано собственником другому пользователю на определенных условиях.

С другой стороны, пользование может быть реализовано в отсутствие прав при развитии теневых отношений присвоения или нарушения условий пользования, установленных собственником.

Реальное пользование предполагает его обязательное совмещение с другой формой присвоения - распоряжением, в контексте изменения характера пользования и (или) смены потребителя. Распоряжение представляет собой такую форму присвоения, которая означает возможность иных, помимо потребления, действий над объектами собственности - продажи, безвозмездной или платной передачи в пользование, в том числе, ограниченное. Эту форму присвоения можно определить как право регулирования использования ограниченных благ, из которого формируется функция управления. Управление в этом случае можно определить как комплекс возможных воздействий субъекта собственности на объект.

Распоряжение предполагает возможность распределения различных функций между несколькими субъектами и означает возможность делегирования прав нескольким персонифицированным субъектам, каждый из которых может распоряжаться объектом собственности только в пределах предоставленных ему полномочий, которые определяются доступной ему областью контроля.

Реальная область распоряжения может не совпадать с областью предоставленных прав, формируя его теневую составляющую.

Собственность как наиболее полная форма присвоения, соединяющая пользование и распоряжение, означает, что собственник выполняет любые действия над принадлежащими ему благами, целиком присваивает полезный результат и несет всю полноту материальной ответственности за свои действия.

Другие формы присвоения ограничивают в той или иной форме свободу действий субъекта пользования и (или) владения на объект собственности, одновременно уменьшая его реальную ответственность, предусматривая гарантии со стороны ограничивающего эту свободу собственника.

Особой формой присвоения можно считать владение, отражающее юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом. Оно предполагает реализацию всей полноты прав пользования и лишь часть прав распоряжения, предоставленных владельцу собственником на определенных условиях.

Таким образом, право собственности означает возможность передачи объекта собственности в пользование, распоряжение или владение другим субъектам без утраты самого права собственности с установлением правил, которые те обязаны соблюдать.

Общественное разделение труда, которое представляет собой внешний фактор формирования и развития отношений собственности, предопределяет объективную необходимость и возможность разделения субъектов собственности, пользования и распоряжения.

Материальные предпосылки этого разделения создаются числом и разнообразим объектов собственности. Одновременно с этим углубление разделения труда вызывает необходимость разделения субъекта собственности и субъектов управления, что создает основу делегирования распорядительных функций (вертикальное разделение труда) и дифференциацию функций управления (горизонтальное разделение труда).

Именно разделение субъекта собственности и субъекта управления из-за неизбежной персонификации последнего создает возможность развития теневых отношений собственности.

Фундаментом проведения экономических реформ в российской экономике служило радикальное изменение формы собственности путем массовой приватизации собственности государственной или общенародной. При этом, до настоящего времени эта задача существовала только в юридическом аспекте.

Из-за неизбежной персонификации распорядительных и управленческих функций так называемая государственная или общенародная собственность в централизованной экономике, де-факто, представляла собой собственность авторитарной бюрократии, и именно эти теневые отношения мимикрировали в условия современного рынка.

Этим обстоятельством определяется использование теневых источников накопления в ходе приватизации, значительный удельный вес теневого оборота, низкая собираемость налогов, коррумпированность государственной власти и множество иных негативных моментов современной экономической действительности.

Решение этих проблем состоит в идентификации реальных отношений собственности современного рынка и их адекватном управлении.

Для организации процессов управления принципиально важно согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением, а также рассмотреть экономические аспекты управления федеральной собственностью.

С этой точки зрения необходимо выделить понятие (объект собственности, который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение:

Объектом собственности является организационно - обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д.

Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности.

Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.

Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство.

До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривается как часть федеральной собственности.

В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.

Поэтому разработка системы управления госсобственностью должна основываться на предварительной ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов и описании задач, целей и методов управления ими.

В-четвертых, реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления федеральной собственностью.

Органы исполнительной власти на любом уровне имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в их собственность. Каждый уровень управления может быть охарактеризован следующим образом:

1. Федеральный (макроуровень) - уровень взаимодействия федеральных органов, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.

2. Уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства (мезоуровень) - уровень взаимодействия элементов системы внутри Министерства государственного имущества, в том числе взаимодействия Аппарата Министерства со своими структурными подразделениями, выделенными в отдельные учреждения (например, вычислительный центр Министерства), и другими организациями.

3. Муниципальный или отдельных предприятий и объединений (микроуровень) - уровень взаимодействия структурных подразделений Министерства с территориальными органами и объектами системы управления, а также структурных подразделений Министерства между собой.

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти.

Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе. Особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено властными полномочиями, достаточными для выполнения своих основных функций.

Все указанные выше обстоятельства говорят о важности и сложности вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью. Многие моменты, связанные с этим процессом, здесь пока не имеют достаточного теоретического обоснования и требуют проведения широкого круга специальных научных исследований. Для этого, на наш взгляд, необходимо ввести основные понятия и определения, которые будут использоваться в дальнейшем.

1. Федеральная собственность - совокупность объектов недвижимости, имущественных прав, работ и услуг, информации и технологий, нематериальных благ и других частей национального богатства, право пользования, владения, распоряжения которыми принадлежит только Российской Федерации.

2. Объект собственности - организационно обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

3. Объект, находящийся в федеральной собственности, федеральной или собственности субъектов Российской Федерации - представляет собой объект собственности, принадлежащий в том числе: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям и округам. На практике большинство данных объектов закреплено за конкретными собственниками или группой собственников.

4. Незакрепленная часть федеральной собственности составляет казну Российской Федерации (ГК РФ).

5. Федеральная собственность включает предприятия трех организационно - правовых форм: казенные предприятия, государственные унитарные предприятия и акционерные общества с федеральной долей собственности.

6. Объекты права собственности Российской Федерации (объекты управления):

Недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки, мосты, и др.);

Движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в т.ч. акции, облигации, и др.);

Денежные средства (валюта, и др.);

Долги иностранных государств;

Информация;

Интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.

Объекты собственности Российской Федерации могут принадлежать на праве:

Собственности - Российской Федерации, юридическим и физическим лицам;

Хозяйственного ведения - юридическим лицам, в т. ч. религиозным и другим организациям;

Оперативного управления - федеральным органам исполнительной власти, учреждениям и организациям.

7. Объекты собственности Российской Федерации, находящиеся за границей, дополнительно могут принадлежать на праве:

Собственности - Союзу ССР (требуется доказательство и переоформление прав собственника на Российскую Федерацию);

Собственности - бывшей Российской Империи (требуется доказательство и переоформление прав собственности на Российскую Федерацию).

Эти объекты могут:

Находиться в розыске или быть оформленными в розыск;

Требовать доказательства из-за неправомерного отчуждения (оформленного или неоформленного) государствами, юридическими и физическими лицами.

Объекты собственности могут находиться под двойной юрисдикцией: Российской Федерации и иностранного государства.

8. Субъектами управления собственностью Российской Федерации является Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, иностранные государства, российские и иностранные юридические и физические лица.

Кроме того, субъектами могут быть государства, иностранные и российские юридические и физические лица, неправомерно удерживающие объекты в своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.

9. Право собственности относится к категории вещных прав, сущность которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления данной возможности.

Субъективное право собственника распадается на три основных правомочия: владения, распоряжения, пользования.

Под правомочием владения понимается юридически обеспеченное господство над вещью, то есть возможность иметь данную вещь у себя, содержать ее в собственном хозяйстве.

Правомочие распоряжения - это возможность определения юридической судьбы вещи путем изменения ее принадлежности, состояния и назначения.

Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность использования вещи путем извлечения из нее любых полезных свойств.

Эти правомочия не полностью характеризуют право собственника.

Это лишь основные правомочия с точки зрения отечественной доктрины.

10. Управление - элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающая: сохранение их определенной структуры; поддержание режима деятельности; реализацию их программ и целей.

Управление осуществляется (реализуется) системой федеральных органов власти и управления, а также другими (в том числе общественными) организациями с целью достижения максимального народно-хозяйственного эффекта.

Управление собственностью - как текущее управление федеральной собственностью, так и стратегические преобразования структуры собственности в стране, направленные на ее оптимизацию в смысле поставленных целей и проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.

11. Система - совокупность объединенных одной целью объектов, их функций и связей.

12. Приватизация федеральной собственности - возмездное отчуждение находящихся в собственности Российской Федерации и ее субъектов объектов приватизации в собственность юридических и физических лиц.

Здесь приватизация рассматривается как средство оптимизации структуры собственности, направленное, с одной стороны, на сужение границ госсобственности, позволяющее государству сконцентрировать усилия по текущему управлению его объектами, а с другой - на рост настоящих и будущих доходов бюджета за счет продажи госсобственности эффективному собственнику.

13. Деприватизация - обращение федерального имущества, например, за счет дополнительной эмиссии акций и последующей передачи их эффективному собственнику (по заранее определенным критериям эффективности).

В рамках рассмотренных понятий и определений в первую очередь необходимо рассмотреть существующие проблемы управления федеральной собственностью.

В рамках классификации федеральной собственности, принятой в настоящее время (на наш взгляд, она нуждается в углублении и детализации, что будет показано ниже), выделяются насколько видов собственности:

Недвижимое имущество;

Государственные унитарные предприятия;

Пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности. В качестве основы процесса обращения государственной собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений ГКРФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к ГК РФ в качестве логической первоосновы для определения собственности как объекта управления, а в дальнейшем для определения допустимых правовых и других операций - класса управляющих воздействий на собственность понимается как гарантия строгого, законодательно обоснованного правового пространства управления собственностью.

О.И. КОРОТКОВА кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущества, промышленности и информатизации Орловской области Рассматриваются вопросы и проблемы, связанные с управлением и распоряжением государственной собственностью. Обосновывается вывод о том, что государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

Страницы в журнале: 66-70

О.И. КОРОТКОВА

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущества, промышленности и информатизации Орловской области

Рассматриваются вопросы и проблемы, связанные с управлением и распоряжением государственной собственностью. Обосновывается вывод о том, что государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений.

Ключевые слова: государственная собственность; управление; распоряжение; субъект Российской Федерации - Орловская область; Департамент имущества, промышленности и информатизации Орловской области; Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Орловской области.

The problems of controlling and arranging state property

The article considers questions and problems connected with control and arrangement of state property. State property is less controlled and the most vulnerable, unprotected and open to different kinds of abuse.

Keywords: state property; control; arrangement; the subject of RF - Orel region; Department of property, industrial and information policy of Orel Region; Territorial administration of Federal agency for controlling state property over Orel Region.

Государственная собственность, обеспечивая ощущение стабильности и безопасности, является одной из базовых ценностей, формирующих отношение граждан к государству.

Научные труды в данной сфере и практика свидетельствуют, что благосостояние народа любой страны зависит от системного подхода к управлению и распоряжению государственной собственностью, связанного с этим системного эффекта и от повышения эффективности управления.

Организация управления государственной собственностью представляет собой совокупность действий государства, а именно: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их определенной компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью; учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; непосредственное управление в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Однако, несмотря на то что проблема эффективности управления государственной собственностью достаточно серьезна, исследуется она редко.

Государственная собственность все же недостаточно управляема, уязвима, открыта для различного рода злоупотреблений. Об этом свидетельствуют, в частности, проведенные прокуратурой Орловской области проверки деятельности органов государственной власти, осуществляющих управление и распоряжение государственной собственностью.

Департаменты Орловской области в соответствии со ст. 43 Закона Орловской области от 17.03.2009 № 879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (в ред. от 08.11.2010) осуществляют полномочия в установленных сферах деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Орловской области и заключенными соглашениями с федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления части их полномочий.

Так, Департамент имущества, промышленности и информатизации Орловской области (далее - Департамент) как орган исполнительной государственной власти специальной компетенции осуществляет полномочия в сферах государственного имущества, промышленности и информатизации.

Согласно подп. «ж» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится, в частности, установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Порядок управления и распоряжения государственной собственностью Орловской области установлен Законом Орловской области от 02.03.2006 № 584-ОЗ. Так, согласно ст. 5 данного закона, оценка объектов областной собственности должна производиться в соответствии с федеральным законодательством оценщиками, определяемыми на конкурсной основе. Однако в 2008 году конкурс по выбору оценщика не проводился.

Проверкой установлено, что в договорах аренды объектов государственного недвижимого имущества, заключенных Департаментом в качестве арендодателя или согласованных им, содержится пункт, предоставляющий арендатору право с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду.

Согласно п. 3 ст. 9 указанного закона, условия и порядок передачи в аренду объектов областной собственности, методика расчета арендной платы определялись Коллегией Орловской области; после принятия 17 марта 2009 г. Закона Орловской области «О внесении изменений в законодательные акты Орловской области» определяются правительством области.

Положение о порядке сдачи в аренду объектов недвижимого имущества государственной собственности Орловской области (далее - Положение) было утверждено постановлением Коллегии Орловской области от 30.03.2007 № 71. В соответствии с п. 5.3 этого Положения, размер помещения, передаваемого в субаренду, не должен превышать 50% от общей арендуемой площади. Следовательно, в соответствии с названной нормой Положения пункт договора аренды государственного недвижимого имущества нуждается в корректировке - в части ограничения площади арендуемого помещения, которое арендатор вправе сдавать в субаренду.

По обращению ООО «Сотник», являющегося арендатором государственного имущества по договору аренды, Департаментом согласовано заключение договора субаренды арендуемого по указанному договору имущества в размере 80 кв. м. Поскольку площадь арендуемого ООО «Сотник» имущества по договору аренды составила 141,4 кв. м, то, учитывая требование п. 5.3 Положения, Департамент был вправе согласовать предоставление в субаренду лишь помещение площадью не более 70,7 кв. м. Таким образом, указанный договор субаренды был заключен с нарушением ограничений, установленных в данной сфере правоотношений.

Пунктом 3 ст. 433 ГК РФ предусмотрено, что договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации. В соответствии с п. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Согласно разъяснениям Президиума Высшего Арбитражного суда РФ (информационное письмо от 01.06.2000 № 53), поскольку нежилое помещение является объектом недвижимости, отличным от здания или сооружения, в котором оно находится, но неразрывно с ним связанным, а также поскольку в ГК РФ отсутствуют какие-либо специальные нормы о государственной регистрации договоров аренды нежилых помещений, к таким договорам аренды должны применяться правила п. 2 ст. 651 ГК РФ.

Также согласно п. 3.4 Положения договоры аренды, заключенные на срок один год и более, подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон № 122-ФЗ), за счет средств арендатора.

Вместе с тем договоры, заключенные Департаментом в качестве арендатора на срок один год и более (или согласованные им), в соответствии с условиями данных договоров считаются заключенными с момента их подписания всеми сторонами договора.

Таким образом, указанная формулировка в части определения момента вступления долгосрочного договора аренды недвижимого имущества в законную силу противоречит п. 3 ст. 433, п. 2 ст. 651 ГК РФ.

Кроме того, проверка показала, что Департамент не располагает сведениями о наличии (отсутствии) государственной регистрации долгосрочного права аренды государственного недвижимого имущества.

В силу указанных норм гражданского законодательства названные договоры аренды с даты подписания их сторонами и до настоящего времени считаются незаключенными, что, в свою очередь, означает отсутствие у Департамента законных оснований для требования от пользователей государственным недвижимым имуществом добросовестного исполнения прав и обязанностей, установленных договором, в том числе по своевременному перечислению арендной платы.

Поскольку действующим законодательством не определены конкретные сроки, в течение которых арендатор должен осуществить государственную регистрацию права аренды не-

движимого имущества, заключенного на срок более одного года, то Департамент как государственный орган специальной компетенции в сфере государственного имущества должен был исходить из принципа разумности сроков, необходимых для осуществления государственной регистрации прав.

Более того, согласно ст. 26 Закона № 122-ФЗ с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества.

Отсутствие должного контроля со стороны соответствующего отдела Департамента повлекло фактическое использование недобросовестными арендаторами государственного имущества без правоустанавливающих документов, оформленных надлежащим образом.

Кроме того, на ряд объектов, переданных Департаментом в аренду, отсутствовала регистрация права собственности субъекта Российской Федерации - Орловской области.

Вместе с тем согласно абзацу третьему п. 2 ст. 13 Закона № 122-ФЗ государственная регистрация перехода права на объект недвижимого имущества, его ограничения (обременения) или сделки с объектом недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона № 122-ФЗ государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя, сторон договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом, а также по требованию судебного пристава-исполнителя. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственная регистрация прав проводится на основании заявления органа государственной власти, органа местного самоуправления или организации.

Отсутствие зарегистрированных прав собственника на объект, передаваемый в аренду, влечет невозможность регистрации права аренды на него, поскольку договор аренды помещения регистрируется как обременение прав арендодателя соответствующего помещения.

Учитывая названные нормы, предоставление в аренду имущества (равно как и совершение с ним иных сделок), права собственности на которое не зарегистрированы, не отвечает требованиям законодательства.

В ходе проверки установлены нарушения действующего Положения о порядке согласования отчуждения недвижимого государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения (утв. постановлением главы администрации Орловской области от 09.06.2001 № 273), в части предоставления государственными унитарными предприятиями в целях получения согласования на отчуждение закрепленного за ними имущества полного комплекта документов, установленного п. 4 данного Положения.

Так, отчеты об оценке рыночной стоимости отчуждаемого имущества, произведенные независимым оценщиком не ранее чем за 3 месяца до даты предоставления отчета предприятием, должны прилагаться к заявлению о согласовании такого отчуждения (подп. «и» п. 4 указанного Положения). Однако фактически отчеты об оценке рыночной стоимости соответствующего имущества составляются после направления предприятием заявления о согласовании продажи объектов. Вместе с тем несвоевременное составление отчета об оценке рыночной стоимости заявляемого к отчуждению имущества нарушает права собственника в части объективной оценки последствий такого отчуждения для осуществления финансово-хозяйственной деятельности предприятия в целом. Справки об отсутствии обременения на заявляемые к отчуждению объекты государственными унитарными предприятиями не предоставлялись.

К некоторым заявлениям о внесении юридического лица и его имущества в реестр и о получении свидетельства о внесении в реестр государственной собственности Орловской области не были приложены копии документов, подтверждающих приведенные в картах и перечнях данные о движимых объектах учета, хотя такое требование содержится в подп. «в» п. 3 раздела II Положения о порядке учета государственного имущества Орловской области и ведения реестра государственной собственности Орловской области, утвержденного постановлением Коллегии Орловской области от 28.01.2008 № 22.

Согласно п. 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.11.2004 № 691 (действовало до 05.06.2008), а также п. 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432, данное Федеральное агентство осуществляет деятельность в том числе и через свои территориальные органы. На территории субъекта Российской Федерации - Орловской области таким органом является Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Орловской области.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», действующей до 31 марта 2011 г., проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично субъектам Российской Федерации, в частности, при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих субъектам Российской Федерации, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду.

В силу ст. 20 данного закона требования к порядку проведения оценки и осуществления оценочной деятельности определяются стандартами оценочной деятельности.

Согласно п. 20 постановления Правительства РФ от 06.07.2001 № 519 «Об утверждении стандартов оценки», действовавшего до 01.01.2008, а также п. 26 Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 256, итоговая величина стоимости объекта оценки, указанная в отчете об оценке, может быть признана рекомендуемой для целей совершения сделки с объектами оценки, если с даты составления отчета об оценке до даты совершения сделки с объектом оценки или даты представления публичной оферты прошло не более 6 месяцев.

Однако Территориальным управлением (ТУ) Росимущества в Орловской области согласовано заключение дополнительного соглашения к договору аренды государственного недвижимого имущества с применением стоимости арендной платы по отчетам об оценке, утратившим на дату совершения сделки свою юридическую силу. При согласовании заключения дополнительного соглашения о продлении срока действия договора аренды также не произведена оценка рыночной стоимости одного квадратного метра сдаваемой в аренду площади, стоимость арендной платы осталась неизменной с момента первоначально заключенного договора.

Проверкой установлены нарушения требований Положения о проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, утвержденного распоряжением Мингосимущества России от 28.07.1998 № 774-р. Так, извещение о проведении торгов, опубликованное в газете «Орловский вестник» 23.01.2008 № 4 (804), на право заключения договора аренды государственного недвижимого имущества, расположенного по адресу г. Орел, ул. Лескова, 15, в нарушение п. 5.2 указанного Положения не содержит существенных сведений о торгах, а именно: информации о форме торгов и критериях выбора победителя; начальной цены предмета торгов (начального размера годовой арендной платы); размера, сроков и порядка внесения задатка; перечня документов, необходимых для участия в торгах; условий и сроков заключения договора аренды; сроков и условий получения конкурсной документации и ознакомления с объектом торгов; сведений о порядке проведения торгов; информации о дате и времени начала и окончания приема заявок.

Кроме того, согласно п. 2 ст. 448 ГК РФ извещение о проведении торгов должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. Если же предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок. Отсутствие надлежащего извещения о торгах и полной информации, которая обеспечивает привлечение к участию в них потенциальных покупателей, является нарушением порядка проведения торгов и основанием для признания торгов недействительными по иску заинтересованного лица (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.07.2007 по делу № Ф04-4738/2007(36245-А45-11)).

Проверкой установлено, что при проведении торгов на право заключения договора аренды недвижимого имущества, относящегося к федеральной собственности, составляются только протоколы, определяющие победителя торгов, а протоколы, имеющие силу договора, не составляются. Между тем протокол о результатах торгов, имеющий силу договора, является для организатора торгов гарантией исполнения победителем торгов обязанности по заключению договора аренды.

Установлены также нарушения при осуществлении ТУ Росимущества в Орловской области переданных в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 функций по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество.

Порядок организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность Российской Федерации, утвержден распоряжением Российского фонда федерального имущества (РФФИ) от 29.11.2001 № 418 (далее - Порядок). Данный Порядок действует в настоящее время и должен применяться при исполнении территориальными органами Росимущества функций в названной сфере правоотношений.

Так, в нарушение подп. «ж» п. 5.2, п. 5.3 Порядка в извещениях о проведении торгов отсутствуют сведения о местонахождении имущества, являющегося объектом торгов, о необходимости предоставления описи документов в двух экземплярах, а также указания на то, что предоставляемые копии учредительных документов и свидетельства о регистрации должны быть нотариально заверены. Кроме того, в извещениях о проведении торгов арестованного имущества указывается право организатора торгов отказаться от проведения торгов в день проведения торгов, однако в п. 6.8 Порядка установлены ограничения сроков для отказа от проведения торгов, а именно - не позднее чем за 3 дня до наступления даты проведения аукциона или не позднее чем за 30 дней до даты проведения конкурса.

Так, например, торги от 15.12.2008 признаны несостоявшимися ввиду непоступления заявок. В соответствии с п. 7.4.4 Порядка в течение 14 календарных дней со дня принятия комиссией решения о признании торгов несостоявшимися организатор торгов по согласованию с государственным органом организует подготовку и публикацию извещения об объявлении торгов несостоявшимися. Извещение о признании торгов несостоявшимися публикуется в том же издании, в котором было опубликовано извещение о проведении торгов. В нарушение данных требований соответствующие извещения ТУ Росимущества в Орловской области организатором торгов опубликованы не были.

Кроме того, предусмотренные п. 7.4.2 Порядка уведомления о признании торгов несостоявшимися государственному органу, передавшему имущество на реализацию, не направлялись.

Согласно п. 7.5 Порядка организатор торгов приостанавливает подготовку и проведение торгов немедленно после получения от уполномоченного государственного органа, передавшего имущество для реализации, постановления об отложении исполнительных действий или уведомления о приостановлении исполнительного производства по решению суда. О приостановлении проведения торгов комиссией (в день получения от государственного органа соответствующего документа) оформляется протокол о приостановлении проведения торгов. В нарушение данного требования при поступлении в ТУ Росимущества в Орловской области постановления от 15.12.2008 о приостановлении исполнительных действий по лоту, выставленному на торги 16.12.2008, комиссия по проведению торгов соответствующий протокол не составила.

В ходе проверки прокуратурой установлено, что ТУ Росимущества в Орловской области не организована работа по реализации требований Порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116. Так, отсутствуют соответствующие отчеты отдельных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, а доклады о финансово-хозяйственной деятельности предприятиями не предоставлялись в установленные сроки.

Таким образом, невыполнение в полной мере установленных полномочий, отсутствие жестких требований и ответственности влечет за собой нарушение правового регулирования в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

Приходится констатировать, что задача по созданию эффективной системы управления и распоряжения государственной собственностью до настоящего времени не решена.

Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство, поэтому крайне необходима четкая организация управления ею, а правовое обеспечение государственной собственности служит важным условием ее эффективного использования.

В целях разрешения назревших в рассматриваемой сфере практических проблем следует, по нашему мнению, признать необходимость дальнейшего исследования реализации права управления и распоряжения государственной собственностью.

Поделитесь статьей с коллегами:

В монографии рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы управления государственной и муниципальной собственностью. Значительное внимание уделено проблемам управления: имущественными комплексами, природными объектами государственной и муниципальной собственности, земельными ресурсами и объектами недвижимости. Кроме того, в данной монографии рассматривается эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью. Данное издание подготовлено к. ю. н., доцентом кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Ереминым С.Г. и предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплину «Управление государственной и муниципальной собственностью», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

* * *

компанией ЛитРес .

Глава 2. Система управления государственной собственностью

2.1. Сущность, состав и структура государственной собственности

Под государственной собственностью, в соответствии с нормативными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, понимаются имущественные объекты (объекты недвижимости, имущественные комплексы, земельные и иные природные ресурсы), а также нематериальные активы (типа объектов интеллектуальной собственности, информационных ресурсов и др.), принадлежащие на правах собственности государству – Российской Федерации и субъектам Федерации. Преимущественно рассматривается объектное представление государственной собственности. Это помогает получить оценку ее масштабов, места и роли в государственном управлении, поддержке и ресурсном обеспечении жизнедеятельности и социально-экономического развития общества, в национальном богатстве страны и ее регионов.

Государственное управление определено как целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. В числе приоритетных целей управления – обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической и т. д. безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере. Соответственно, в составе объектов государственного управления (наряду с развиваемыми производственно-экономическими, социально-культурными отношениями и т. д.) следует обратить внимание на всеохватывающее инфраструктурное значение вещных объектов гражданского права – земельной и иной недвижимости, как наиболее приближенных к человеку и хозяйствующим субъектам пространству и ресурсам жизнедеятельности. Отметим также в приведенном перечне целей государственного управления важную роль, которую играет национальное богатство как одна из наиболее презентативных характеристик достигнутого за многие поколения уровня развития и благосостояния общества.

Рассмотрим характерные черты проблематики управления государственной собственностью и состоянием национального богатства, как одной из центральных задач государственного управления.

Объекты недвижимости, недвижимого имущества организаций (как и страны в целом) – так называемые пространственные ресурсы, к которым в общем случае относят рассматриваемые в работе виды объектов государственной собственности – являются одним из важнейших, наряду с финансовыми, человеческими и информационными ресурсами, в обеспечении достижения целей их собственников и пользователей всех уровней. Таким образом, имущественные объекты государственной собственности (земля, недра, здания и сооружения, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т. д.) являются, при всей их масштабности, капиталоемкости и значимости, одним из обеспечивающих ресурсов государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и эффективность управления ими: как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности, при постановках задач о рациональном освоении природных ресурсов или эффективном использовании объектов федеральной недвижимости типа зданий и сооружений.

В каждой из названных постановок приоритетным является понимание, для какой цели, задач и проектов государственного управления будут использованы ресурсы государственной собственности. Так, в числе обязательных функций государственного управления важнейшее место занимают: гарантии экологической и экономической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; качественное исполнение социальных функций и предоставление доступных услуг населению в сферах здравоохранения, образования; сохранение и приумножение национального наследия. Практически в каждой из них задействованы объекты государственной земельной и иной недвижимости, организуя пространство жизнедеятельности, ограничивая или поддерживая деловую активность хозяйствующих субъектов, формируя материальную основу предоставления услуг и т. д.

Государство должно строго выполнять и обеспечивать реализацию конституционных требований равной поддержки и защиты всех форм собственности, а также норм и положений антимонопольного законодательства. При этом органы государственного управления в своих намерениях и действиях, в т. ч. с объектами государственной собственности, находятся под пристальным и критическим вниманием средств массовой информации и общества в целом. Отсюда возникает как первоочередная задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. Вслед за этим устанавливают требования к их количественным и качественным характеристикам, предъявляемые с уровня государственного управления. Они и будут приоритетными при определении оценок эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности.

Следует также подчеркнуть, что управление государственной собственностью, в принципе, должно опираться на полную систему правомочий и обязанностей собственника. Принимаемые планы, программы и управленческие решения должны быть нацелены не только на реализацию хорошо аргументируемых правомочий доходного использования объектов государственной собственности, извлечение из операций с ними максимально возможной прибыли. Также необходимо предусматривать обоснованные затраты на их содержание и развитие как важных компонентов приумножения национального богатства страны. Требуемую интеграцию правомочий и обязанностей должны отразить государственные бюджеты и контроль их исполнения. В бюджетной системе, в принципе, может быть представлена полная информация и обеспечен требуемый баланс всех доходных и расходных потоков, связанных с управлением объектами государственной собственности соответствующих уровней.

В ряду видовых особенностей объектов государственной и муниципальной собственности следует упомянуть унитарные предприятия, госкорпорации, государственную казну, лесной и водный фонды, земельные и природные ресурсы, а также акции предприятий. Управление каждым упомянутым видом объектов собственности осуществляется в соответствии с требованиями нормативных актов, учитывающих их специфику.

Например, управленческие решения, принимаемые по вопросам хозяйственно-финансовой деятельности унитарных предприятий, регламентируются рядом дефиниций гражданского законодательства.

Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ, правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ. Кроме отмеченного, на основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ 14.11.2002 г. принят Федеральный закон за № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Данный нормативный акт является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.

Правовой статус унитарных предприятий определен ГК РФ. В частности, определяются: понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113); особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115); содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 294–297); порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299); правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. 113–115.

Согласно отмеченным нормативным актам, статус и правовой режим управления собственностью упомянутых предприятий может существенно отличаться. В частности, управление имущественными комплексами одних унитарных предприятий может основываться на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), у других – на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Особенности управления хозяйственно-финансовой деятельностью государственных корпораций предусмотрены ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции ФЗ № 88-ФЗ от 19.05.2010). Согласно упомянутой дефиниции, госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Главную особенность статуса упомянутых юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т. е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (в данном случае – приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом.

Федеральные законы, предусматривающие создание той или иной госкорпорации, как правило, предусматривают также и требования к формированию уставного капитала, определяющему минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего удовлетворения возможных требований ее кредиторов.

В контексте рассматриваемых вопросов правового обеспечения управления государственной собственностью следует также назвать государственную казну. Анализ действующего законодательства (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ) свидетельствует о том, что, при широком использовании термина «казна» в нормативных актах, в нашей стране упомянутый институт необходимым набором признаков самостоятельного субъекта права не обладает.

Согласно же п.п. «е» п. 9 положения «О Федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703, Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте; распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

Российская Федерация посредством органов казначейства определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов. Одновременно Российская Федерация ответственна за неплатежеспособность последних. В свою очередь, и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, ответственны за долги подчиненных административных образований. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов.

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.

Все отмеченное указывает на то, что казна является эффективным инструментом управления государственной и муниципальной собственностью.

Правовую основу управления лесным и водным фондами составляет ряд специальных федеральных законов (Лесной и Водный кодексы РФ, а также Гражданский кодекс РФ).

В соответствии с упомянутыми и иными нормативными актами, владение, пользование и распоряжение лесным и водным фондами отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации упомянутыми нормативными актами относятся: определение основных направлений государственной политики в области лесного и водного хозяйств; определение порядка организации и деятельности органов управления лесным и водным фондами; установление порядка распределения лесов и водных ресурсов по группам и категориям защитности; назначение системы платежей за пользование лесным и водным фондами и т. д.

В ведение субъектов Федерации законодательством относятся: разработка региональных программ по развитию лесного и водного хозяйств; участие в совершенствовании лесного и водного законодательства; распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным и водным фондами; экологическое воспитание и образование населения с обеспечением его необходимой природозащитной информацией и т. п.

Государственное управление упомянутыми фондами осуществляется органами общей и специальной компетенции.

В свою очередь, государственный контроль над соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах лесного хозяйства, водоохранных зон и прибрежных защитных полос законодательством возложен на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы управления, использования и охраны водного и лесного фондов.

Система природоресурсного и земельного законодательства Российской Федерации состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации; Конституции РФ; нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ; федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, включающих в себя Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ, является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права (права окружающей среды). Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый правовой режим.

Упомянутым законодательством природные и земельные ресурсы рассматриваются как основа жизнедеятельности граждан страны, и поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами правомерно отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие ресурсы.

Отдельные объекты, содержащие природные ресурсы, имеют особую специфику, поэтому предмет соглашения по поводу их разведки и добычи определяется федеральным законодательством.

Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются Федеральным Законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов не содержат.

Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Мира.

Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеет Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

Действующими нормативными актами ставится задача разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.

Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

Органы местного самоуправления, в свою очередь, также вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования, однако только в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

И наконец, нормативные правовые акты могут также приниматься специально уполномоченными государственными органами, в ведении которых находятся вопросы управления, использования и охраны природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и др.).

Еще одним объектом управления государственной собственности являются акции. Государство управляет своими акциями на основе государственных нормативно-правовых документов, имеющих сложную и разветвленную систему, без которой невозможно эффективное регулирование данных отношений.

Основными нормативными правовыми актами данной группы являются: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 02.06.2010), Указ Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (в редакции от 05.09.2001), а также нормативные правовые акты, распространяющие свое действие на отдельные отрасли экономики и их хозяйствующие субъекты.

В систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями, входят: нормативные правовые акты, устанавливающие основы управления государственным имуществом (Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009); постановления Правительства РФ – от 09.09.1999 № 1024, утвердившее Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ, и от 03.12.2004 № 738, утвердившее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»); распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р, утвердившее перечень открытых акционерных обществ и т. д.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 было утверждено положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности открытых акционерных обществ на основе предоставляемых ими экономических программ своего развития.

Как можно заметить, видовая специфика объектов государственной и муниципальной собственности закономерно обуславливает возникновение и развитие сложной системы нормативных актов, призванных решить как текущие, так и перспективные задачи, возникающие в процессе управления упомянутыми формами собственности.

В завершении нашей лекции должны быть рассмотрены вопросы, относящиеся к содержанию правовых ситуаций, затрагивающих имущественные интересы государства и требующие соответствующих управленческих решений.

Источники приобретения государственной и муниципальной собственности, как известно, могут быть самыми различными, и все они оговорены законодательством Российской Федерации (Конституция РФ, ГК РФ, специальные нормативные акты, конкретизирующие упомянутые источники). Как следует из упомянутых и иных нормативных актов, собственность может быть включена в государственный реестр в результате производства определенных объектов движимого и недвижимого имущества, в результате национализации или деприватизации, возмездного приобретения имущества в результате сделок купли-продажи, отчуждения со стороны физических и юридических лиц в соответствии с действующими нормативными актами и т. д.

Наибольшее число случаев отчуждения государственной или муниципальной собственности происходит в результате приватизации. Данное понятие приватизации и ее принципы определены в Федеральном законе 2002 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».

В числе вопросов, связанных с управлением государственной и муниципальной собственностью, существенное значение имеет порядок ее учета. В настоящее время данный аспект управления собственностью регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 № 352).

В соответствии с п. 3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным постановлением, объектами учета реестра являются:

а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;

б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности;

в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;

г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;

д) иное, находящееся в федеральной собственности, недвижимое и движимое имущество, в т. ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.

В соответствии с п. 6 Положения, учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п.п. «а» и «б»), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 п. 17 Положения, учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (вред, от 28.09.2010 № 243-ФЗ).

Согласно действующему законодательству, государство, как и любой собственник, обеспечивает свои обязательства. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам имуществом, принадлежащим ей на праве собственности. Данное правило вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.

Здесь же следует обратить внимание на то, что согласно абзацу 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. Законодатель их числу обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (п.п. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Особенностями данного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Анализ действующего законодательства указывает также на пределы имущественной ответственности государства. В частности, согласно ст. 124, п. 1 ст. 126 и абзацу 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

2.2. Понятие, основные элементы и функции системы управления государственной собственностью. Организация взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности

В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и, в то же время, сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть, цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик, вплоть до смены форм собственности.

Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс, наряду с объектами государственной собственности, имущественных ресурсов частного сектора. В наибольшей мере это проявляется в подготовке и реализации следующих масштабных и капиталоемких процессов:

– приватизационной стратегии государственного управления, когда происходят основные и на долгие сроки радикальные изменения форм собственности на значительные объемы государственного и муниципального имущества;

– партнерских проектов государства и частного сектора, когда происходят долговременные смены форм собственности на развиваемые имущественные комплексы на возвратной основе – с восстановлением прав государственной собственности на созданные объекты партнерства по окончании проектов.

Таким образом, в организации управления государственной собственностью, при ее понимании как обеспечивающего ресурса государственного управления, в поисках путей повышения эффективности необходимо комплексным образом учитывать следующие (часто вступающие в противоречия) факторы:

– двойственное положение государства как регулятора земельно-имущественных отношений и гаранта равноправия субъектов всех форм собственности и, одновременно, как собственника значительных объемов имущества, ответственного за эффективное управление этим общим достоянием;

– необходимость реализации полного комплекса правомочий и обязанностей собственников относительно всех вовлекаемых в управление имущественных объектов;

– активное вовлечение в процессы управления социально-экономическим развитием страны и регионов объектов как государственной, так и частной собственности;

– согласованные взаимодействия государственного и частного собственников, связанных со сменами форм собственности на вовлекаемые в управление ресурсы.

Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод, в первую очередь, подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретение новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.

Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого – периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т. е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1)-(5).

Таблица 1.

Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости

Как видно из таблицы, длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелируют с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время, кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008–2009 годах и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.

В целом, глубина реформ и динамика процессов смены форм собственности, применяемых мер государственного регулирования зависит как от различных факторов внешней среды (в т. ч. свойственных современным рыночным экономикам), так и внутренних целевых приоритетов социального, политического и экономического характера в каждой из стран. В результате, эти волновые процессы во многом отражают стратегический характер государственной политики в развитии земельно-имущественных отношений, взаимодействий с частным сектором по всем направлениям социально-экономического развития общества, в т. ч. применительно к процессам приватизации и национализации. Таким образом, для построения эффективных систем государственного управления и управления объектами государственной собственности необходимо учитывать, каким в обществе определен характер стратегических отношений государства и частного сектора. И более того, почему их целесообразно выстраивать как партнерские.

В российскую правовую доктрину термин «управление государственной собственностью» стал активно вводиться в 90-е годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.

Государственной собственностью в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ, является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

В отличие от частной собственности, федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом.

Рисунок 1.

Организация управления государственной собственностью

В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т. ч. в области федерального имущества.

Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти, в той или иной мере, принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).

Основополагающими принципами, на которых, в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:

– законность;

– строго целевой характер использования государственной собственности;

– эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;

– справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;

– открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;

– единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;

– возмездность (платность) использования государственного имущества;

– обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;

Рисунок 2.

Система органов управления федеральным имуществом

– развитие добросовестной конкуренции;

– совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;

– предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью.

Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора – один из достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки; совместное участие в инвестиционных проектах; арендные отношения; доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более.

К характерным признакам партнерства относят следующие:

а) инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;

б) зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;

– партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т. ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;

– партнерский характер отношений участников взаимодействий выходит за рамки договорных отношений, норм гражданского права и административного права, охватывая такие социально-культурные аспекты взаимодействий, как взаимное доверие.

Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом, эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.

Эффективность – одна из сложных проблем партнерства. Не анализ и оценка занимают центральное место при разработке бизнес-планов проектов. В Европейском Союзе ведутся успешные разработки профессиональных стандартов для оценки эффективности проектов ГЧП в форме Value for Мопсу. В этой концепции акценты делают на диалоговые режимы оценки в длительных процессах реализации проектов и на возможности соизмерения финансовых затрат и целей партнерства. Причем последние измеряют в пространствах нестоимостных показателей социальной сферы, развития крупных инфраструктурных объектов энергетики, дорожного хозяйства и т. д.

В процессах подготовки и реализации проектов ГЧП предусмотрены следующие возможные ситуации, связанные со сменой собственника:

– по окончании проекта, когда заранее согласована передача объекта, созданного частным партнером, в собственность государству;

– в процессе реализации проекта, когда неудовлетворительными оказываются финансовые результаты для частного партнера или социальные результаты для государственного участника. То есть, необходим досрочный переход объекта партнерства в собственность государства, причем по инициативе любого из партнеров.

Таким образом, необходимым для построения эффективных систем управления проектами ГЧП является развитие нормативно-правовой базы, гарантирующей согласованную по срокам, возмездности и другим условиям передачу прав собственности на объекты партнерства. И это должно быть обеспечено в равной мере «в обе стороны» в течение всей длительности проекта ГЧП – на начальном этапе, в процессе реализации и после его окончания.

Подводя итог, необходимо отметить, что экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т. е. несение бремени собственности.

В отношении объекта государственной собственности может быть несколько целей использования, которые, в свою очередь, зависят от многих параметров: социальной значимости объекта; отраслевой принадлежности; доходности; законодательных ограничений на формы управления и приватизации госимущества и др. Однако в независимости от выбора одного из данных направлений, чиновники поставили перед собой цель достижения 100 % эффективности в решении управленческих задач. Для отчуждаемого имущества это будет означать, что необходимо извлечь максимально возможный доход от его продажи, а для сохраняемого в федеральной собственности актива – это совокупность управленческих воздействий, направленных на обеспечение выполнения объектом своего предназначения.

Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее – ГК РФ), государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее – АО).

Прежде всего, стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:

– выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми. Согласно п. 6. ст. 98 ГК РФ, акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100 %-ным государственным капиталом);

– преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия;

– приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т. д.) в уставные капиталы АО. Приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества;

– возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций.

Под государственными пакетами акций (ГПА) в настоящей статье понимаются пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности и предоставляющие ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации. Под управлением государственными пакетами акций понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов власти и управления по осуществлению прав акционера – Российской Федерации.

Нельзя не отметить, что АО являются коммерческими организациями, в связи с чем не вызывает сомнения тот факт, что любой собственник имущества, используемого в коммерческих целях, рассчитывает, прежде всего, на максимизацию своего дохода от управления данным имуществом. Доход может быть получен им как в краткосрочном периоде, так и с определенным временным шагом, а также может быть распределен во времени.

В данном контексте можно перейти непосредственно к описанию, пакеты акций каких АО находятся в собственности Российской Федерации, ведь для того, чтобы управление было эффективным, собственнику необходимо знать, чем он управляет, т. е. какими активами и что из себя эти активы представляют.

В заключении хотелось бы отметить, что государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью (С. Г. Еремин, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром -

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уфимский юридический институт

Актуальные проблемы управления государственным имуществом

соискатель Ханнанов Ришат Мугаллимович

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению проблем, связанных с понятием «государственное имущество. Автор подчеркивает, что рассмотрение проблемы управления государственным имуществом связано с изучением практики деятельности государственных органов законодательной и исполнительной власти, также исследований отечественных и зарубежных ученых. В статье отмечается о неизбежном возникновении проблемы повышения эффективности государственного управления собственностью.

Ключевые слова: государственное управление, имущество, унитарное предприятие, критерий эффективности.

Annotation

The article is devoted to analyzing the problems of state property. The author stresses that the problem is related to study the practice of state law and executive authorities.

Key words: state control, property, unitary enterprise, effectiveness criteria.

В настоящее время в свете реформ последнего десятилетия идет процесс формирования новой системы отношений собственности, изменения функций, форм и методов государственного управления в экономической сфере. В этой связи значительный интерес для исследования представляют административно-правовые аспекты управления государственной собственностью. правовой управление государственный собственность

Проблемы эффективности государственного управления собственностью в первом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов -- «Эффективность государственного управления».

Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность проблемы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера: «Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают государственные структуры».

Тема представляет актуальность, поскольку эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации -- до местного общества, от местного уровня -- до регионального, от регионального сообщества -- до социальной системы и ее политической организации -- государства.

Особый интерес у исследователей данной проблемы вызывают хозяйствующие субъекты, осуществляющие управление имуществом принадлежащим государству. Согласно федеральному законодательству унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию . Возникает необходимость тщательно рассмотреть теоретические и законодательные основы деятельности органов исполнительной власти по управлениюгосударственным имуществом.

В данной статье мы рассматриваем проблемы, связанные с управлением государственным имуществом.

Под государственной собственностью принято пониматьимущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы государственной власти в пределах их компетенции. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями (на праве хозяйственного или оперативного управления) во владение, пользование и распоряжение в соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности -- это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Эфективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации -- до местного общества, от местного уровня -- до регионального, от регионального сообщества -- до социальной системы и ее политической организации -- государства.

На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях.

Нам еще предстоит выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы управления государственной собственностью; обобщить некоторые имеющиеся в литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

Однако, следует отметить, что в рамках проводимой в административной реформы изменена структура федеральных органов исполнительной власти и определены их основные полномочия, которые конкретизированы в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах .

Формально, упраздненное Минимущество России не стало основой вновь созданному Росимуществу, но в то же время Росимущество получило правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом этого упраздненного Министерства, а также часть функций упраздненной Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству. Основными функциями Росимущества являются функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений .

Согласно данному постановлению основными функциями Росимущества в пределах установленных полномочий являются:

Проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

Осуществление полномочий собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

Разграничение государственной собственности (в том числе на землю) на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

Осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

Защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

Осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Хотелось бы остановиться на последней из перечисленных функций.

Под учетом государственного имущества понимают получение, экспертизу и хранение документов, содержащих сведения о федеральном имуществе, и внесение указанных сведений в реестр федерального имущества в объеме, необходимом для осуществления полномочий по управлению и распоряжению федеральным имуществом .

По состоянию на 1 января 2005 года в реестре учтено федеральное имущество, имеющееся у 52 846 юридических лиц, в том числе:

Закрепленное за 8 524 федеральным государственным унитарным предприятием;

Закрепленное за 36 586 государственными учреждениями;

Переданное в аренду, пользование, залог и по иным основаниям 3 806 юридическим лицам, в том числе не вошедшее при приватизации в уставный капитал хозяйственных обществ.

Вопросы управления государственным имуществом являются достаточно важными и актуальными в любой из периодов истории. Традиционно государство берет в свои руки те объекты (предприятия, отрасли, проекты и т. п.), которые важны для общества, его стабильности и поступательного развития, но не привлекательны для частного капитала:

Капиталоемкие и, как правило, наукоемкие объекты, вложения в которые могут дать отдачу лишь в отдаленном будущем;

Объекты социальной сферы, включая образование, фундаментальную науку; депрессивные объекты;

И, наконец, объекты, которые позволяют государству контролировать ситуацию в экономике в целом.

Таким образом, в отношении последнего следует отметить, что концепция предельного либерализма - минимум государственного вмешательства в экономику, «рынок все решит» - явно себя не оправдала. Становится все более очевидным, что помимо правотворческих и фискальных функций государство должно иметь в руках реальные экономические рычаги в виде своеобразных узловых точек, позволяющих надежно контролировать экономическую ситуацию.

Литература

2. М. Хольцер, С.С-Х. Ли// Персонал-Микс, №4 (11). - 2002.

3. Федеральный закон N 161-ФЗ О Государственных и Муниципальных унитарных предприятиях от 4.11.2002г. (в ред. Федеральных законов от 08.12.2003г N 169-ФЗ, от 18.12.2006 N 231-ФЗ, от 24.07.2007 N 212-ФЗ, от 01.12.2007 N 318-ФЗ, от 02.07.2010 N 152-ФЗ).

4. Указ Президента Российской Федерации от 9.3.2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649//Собрание законодательства Российской Федерации, N 11, 15.03.2004.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.11. 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»// Положение О Федеральном Агентстве по управлению федеральным имуществом»//Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.07 №477 «Об учете федерального имущества»// www.Rosim.ru. Официальный Интернет-ресурс Минэкономразвития РФ, 2010.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Специфика управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации: нормативно-правовой аспект. Анализ деятельности органов управления государственным имуществом в Ханты-Мансийском округе, перспективные направления повышения эффективности.

курсовая работа , добавлен 22.02.2017


Основные цели и принципы управления государственным имуществом в Российской Федерации. Выбор форм и методов использования собственности. Обеспечение эффективности и профессионализма управления. Частные структуры управления муниципальным имуществом.

контрольная работа , добавлен 21.07.2011


Исследование общеметодологических основ управления государственной собственностью. Изучение задач и принципов системы управления государственным имуществом. Государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных отношений РФ.

курсовая работа , добавлен 16.10.2013


курсовая работа , добавлен 01.12.2014


Сущность, функции и принципы государственного управления. Проблемы управления государственным имуществом субъектов РФ. Пути совершенствования правового регулирования управления имуществом в субъектах РФ и правоприменительной деятельности органов власти.

дипломная работа , добавлен 31.08.2010


Понятие государственной собственности РФ. Классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления. Основные обязанности органов государственной власти по вопросам управления государственным имуществом.

реферат , добавлен 07.02.2010


Состояние и приоритеты совершенствования механизма управления государственным и муниципальным имуществом в современной российской экономике. Анализ форм и методов, эффективности управления государственным и муниципальным имуществом (на примере г. Москвы).

дипломная работа , добавлен 19.10.2012


Понятие государственного имущества и собственности, особенности и нормативно-правовое обоснование управления ими в соответствии с российским законодательством. Деятельность региональных органов управления государственным имуществом, их полномочия.

курсовая работа , добавлен 19.06.2014


Усиление роли государства в регулировании экономики, функционирование системы управления. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом, унитарными предприятиями, акциями и долями страны в уставных капиталах, федеральной недвижимостью.

доклад , добавлен 04.12.2011


Актуальность исследования проблемы управления имуществом Российской Федерации. Понятие, административно-правовые принципы и законодательные основы государственного регулирования. Оптимизация методов руководства и системы органов исполнительной власти.