1

В XXI веке миграция стала занимать особую роль в экономических и политических мировых процессах. Особенно это стало очевидным в последние годы в связи с активизацией миграционных процессов и миграционных потоков. В данной статье анализируется ситуация с мигрантами в Западной Европе, где до недавнего времени проводилась достаточно толерантная миграционная политика. Однако после значительного увеличения количества мигрантов, так называемой миграционной волны, наблюдавшейся в 2015 году, отношение к мигрантам поменялось кардинально. Европа разделилась во мнении относительно путей решения возникших вопросов. Миграционный кризис в Европе может повлечь за собой ослабление Европейского Союза. Так как беженцы продолжают ехать в Европу, открытым остается вопрос, что будет с этими беженцами, раз Западная Европа не готова больше принимать мигрантов. И поэтому в статье делается попытка спрогнозировать возможность превращения Центральной и Восточной Европы в новую миграционную зону.

миграция

миграционная политика

миграционный кризис

миграционная зона

Западная Европа

Центральная и Восточная Европа

1. Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. – М., 2003. – 264 с.

2. Anne de Tinguy, Miriana Morokvasic, «Entre l’Est et l’Ouest. Un nouvel espace migratoire», in G. Mink, J.-C. Szurec: Cet etrange postcommunisme. Rupture et transitions. Paris, Presses du CNRS/ La Decouverte, 1992. Р. 305–320.

3. Marec Okolski, «Incomplete Migration: a New Form of Mobility in Central and Eastern Europe. The Case of Polish and Ukrainian Migrants» in Claire Wallace, Dariusz Stola (eds), Patterns of Migration in Central Europe, Basigstoke, Palgrave, 2001. Р. 105–128.

4. Stalker P. Workers without Frontiers. Boulder, 2000. 163 p.

5. Беженцев будет больше. [Электронный ресурс] // Аналитический портал геополитика. – Режим доступа: http://gpolitika.com/blizhniy_vostok/bezhencev-budet-bolshe.html (дата обращения: 01.06.2016).

6. Доклад УВКБ ООН «Глобальные тенденции». [Электронный ресурс] // UNCHR. – Режим доступа: http://unchr.org/556725e69.html (дата обращения: 04.06.2016).

7. Конвенции и соглашения. [Электронный ресурс] // UN.ORG. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/refugees.shtml (дата обращения: 30.05.2016).

8. Меркель признала провал мультикультурной модели. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://m.lenta.ru/news/2010/10/17 (дата обращения: 20.06.2016).

Процессы миграции сопровождают всю историю человечества, которые с течением времени лишь видоизменяются. В настоящий момент миграция представляет собой явление, зависящее от различного рода факторов, которое оказывает большое влияние на отдельные страны и даже регионы. Также миграция отражается на отношениях между государствами и является одним из объектов правового регулирования на международном уровне. В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., каждый человек имеет право покидать любое государство, включая свое собственное, и возвращаться обратно Также существует Конвенция о статусе беженцев, которая была принята 28 июля 1951 года .

Современная миграция стала процессом динамичным и сложным, которая влечет определенные социально-экономические и политические последствия для различных государств. Миграция напрямую отражается на этническом, культурном равновесии стран, приводит к различным межгосударственным конфликтам. Более того, на современном этапе миграция становится источником угрозы безопасности как для отдельных стран, так и для личности и общества. Поэтому становится актуальным исследование миграционных проблем и попытка анализа будущих миграционных процессов.

Целью исследования является анализ современных миграционных процессов в Европе и попытка прогноза их дальнейшего развития.

При исследовании использовались теоретические разработки как отечественных, так и зарубежных ученых в области миграции и других, связанных с ней вопросов. Среди них такие ученые как Зинченко Н.Н., Б.Д. Бреева, Юдина Т.Н., Старченков Г.И., Stalker P., Marec Okolski, Anne de Tinguy, Miriana Morokvasic. Также были использованы электронные ресурсы: официальный сайт ООН, УВКБ ООН и другие. Методологическую основу работы составляет статистический метод, сравнительно-правовой анализ, синтез, сравнение.

Очевидно, что сейчас наибольший поток мигрантов наблюдается в Западной Европе. Вопросы миграции стали наиболее острыми в 2015 г. Причиной этому послужили события, происходящие в Ливии, Сирии, Ираке и других регионах. В 2015 г. более 1 миллиона беженцев приехало в Европу из стран, охваченных конфликтами. Хотя сейчас наблюдается небольшой спад количества мигрантов, о прекращении потока беженцев говорить пока не приходится. События на Ближнем Востоке и в СевернойАфрике еще не прекратились, при том в 2015 г. в Европу приехала лишь часть беженцев, поэтому ожидается еще одна миграционная волна, согласно экономическому прогнозу Еврокомиссии на 2015-17 годы .

Мигрантов больше всего в Германии, Франции, Швейцарии, Великобритании. В этих странах самая большая доля иностранцев в структуре населения. На 2015г. самый высокий уровень одобрения заявок на получение статуса беженца наблюдается в Нидерландах, Дании, Болгарии, Германии. Европа привлекает мигрантов высоким уровнем жизни, оплаты труда, социальными гарантиями и т.д. Еще одним стимулом для беженцев является действие внутри ЕС Шенгенского соглашения, благодаря которому имеется возможность свободно перемещаться по Евросоюзу. Миграция в страны Западной Европы позволяет мигрантам из менее развитых стран достичь более высокого уровня жизни, чем в своих странах.

Европа проводила толерантную политику, основанную на предоставлении статуса беженца практически всем, кто обратится с таким заявлением. В итоге подобная политика, конфликты на Ближнем Востоке и в Северной Африке, экономическая неготовность стран Западной Европы к такому наплыву беженцев, отсутствие солидарности в принятии решений привели к миграционному кризису. В связи с этим миграционные процессы в мире начали меняться и само отношение Западной Европы к беженцам изменилось.

Европа разделилась во мнении относительно путей решения возникших вопросов. Ряд стран выступают за прием мигрантов, другие настроены против. Большинство европейских стран обвиняют Германию в возникших проблемах. Страны Европейского Союза уже начали вводить определенные ограничения на прием беженцев, менять свое законодательство.

Миграционный кризис в Европе может повлечь за собой ослабление ЕС в результате противоречий между его участниками, и ухудшения общественной безопасности и экономической ситуации. Страны Европы опасаются террористической угрозы со стороны беженцев, особенно после событий 13 ноября 2015 г., когда во Франции произошел теракт, виновниками которого стали беженцы, находящиеся на территории страны. После этого в декабре в городах Германии, Швеции, Австрии, Финляндии беженцы стали участниками беспорядков, они были уличены в совершении ряда преступлений. Все это привело к тому, что во многих странах возникли определенные движения, направленные на защиту своих граждан и противодействие мигрантам. Кроме этого в Германии и Финляндии предпринимались попытки поджога зданий, предназначенных для размещения беженцев. Также европейцы обеспокоены перспективой исламизации Европы, так как большинство мигрантов - выходцы из арабских государств. В частности, в Германии активизировалась радикальная антиисламская социальная группа Пегида. Канцлер Ангела Меркель еще в 2010 году на одном из своих выступлений заявила о безуспешности идеи превращения Германии в страну с мультикультурным обществом, в котором различные народы проживали бы рядом в гармонии и уважении друг к другу . Позже такие же заявления сделали представители Франции и Великобритании.

Еврокомиссией в 2015 году были приняты 2 плана действий. Первый из них предусматривает усиленный контроль морских границ, а второй - усиление контроля на границах между государствами, не являющимися участниками ЕС и Шенгенского соглашения, также строительство лагерей для беженцев и миграционные квоты. Также одним из негативных последствий миграционного кризиса стала возможность выхода Великобритании из Европейского Союза. На данный момент 43 % жителей страны готовы проголосовать за выход Великобритании из состава ЕС из-за большого количества беженцев. В случае выхода Великобритании из ЕС, ожидается перспектива раскола Европы, что станет одним из самых негативных последствий миграционного кризиса. Кроме этого, это дистабилизирует обстановку в самой Великобритании, так как в случае выхода ее из ЕС, Шотландия может потребовать проведение референдума о независимости.

Проанализировав эти процессы, становится очевидным, что миграционная политика Западной Европы меняется. Страны ЕС не готовы безотказно принимать мигрантов, как это было в предыдущие годы. Но так как волнения на Ближнем Востоке и в Северной Африке еще не прекратились, беженцы продолжают ехать в Европу, и открытым остается вопрос, что будет с этими беженцами и где они будут размещены.

До сих пор миграция в основном затрагивала страны Западной Европы, а страны Центральной и Восточной Европы оставались в стороне от этих процессов. Поэтому, можно предположить, исходя из всей совокупности сложившейся ситуации, что следующей миграционной зоной станут страны ЦВЕ. Следует отметить, что не все мигранты едут в экономическом плане сильные государства, а многие из них едут также в развивающиеся страны. По данным УВКБ ООН 86 % беженцев проживает не в европейских странах, а в развивающихся .

Далеко не все мигранты едут в западные страны. Иммиграция и другие формы мобильности набрали ход и внутри границ Центральной и Восточной Европы: эта территория с начала 1990-х годов стала новой миграционной зоной . Миграционная политика стран ЦВЕ в конце XX века в результате изменения экономической и политической жизни этих стран поменялась, и эти государства постепенно начали включаться в мировые миграционные процессы, в результате чего многие из них провозгласили принцип свободы передвижения. В 80-х гг. XX века исчез железный занавес, и движение людей из стран Центральной и Восточной Европы в другие страны возобновилось. В данный период для ЦВЕ была характерна эмиграция населения на запад, но она не имела таких масштабов и последствий как нынешняя миграционная волна. Миграция в западную часть Европы из этих стран еще продолжается, но количество эмигрантов значительно уменьшилось и ситуация стабилизировалась. Кроме этого, важно подчеркнуть, что эмиграция из ЦВЕ носит в основном временный характер, мигранты едут в Западную Европу не на постоянной основе. В большинстве своем эти мигранты едут за границу для трудоустройства и добычи средств к существованию, а живут в государствах, где относительно более низкая стоимость жизни. По словам одного польского демографа, они зарабатывают в одной стране, а тратят в другой .

Также 13 декабря 2002 г. в Компенгагене на саммите было решено принять новых членов в Европейских Союз, что привело к расширению ЕС в сторону востока, и явилось одной из причин изменения миграционных потоков и миграционной зоны в Европе и включения ЦВЕ в эти процессы. В странах ЦВЕ сравнительно невысокая стоимость жизни, процедура получения гражданства, вида на жительство намного проще, чем в других странах. Одним из самых существенных плюсов является то, что большинство восточноевропейских стран - участники Шенгенского соглашения. ЦВЕ является транзитом для выходцев из Азии, Ближнего Востока и Северной Африки, через которые они едут в западные страны. Но в связи с нынешней ситуацией вполне вероятно, что многие мигранты будут просить статус беженца у стран ЦВЕ, не двигаясь дальше на запад, так как большинство этих стран уже решительно настроено против мигрантов. На данный момент миграция в этом регионе носит больше региональный характер, но вероятнее всего она обретет другие масштабы в будущем.

В дополнение к этому МВД ЕС принял план по введению обязательных квот на прием беженцев 22 сентября 2015 г. В соответствии с этим планом много восточноевропейских стран должны будут у себя разместить беженцев.

В результате становится очевидным, что миграционные процессы и миграционная политика в западной части Европы претерпели определенные изменения, в связи с чем можно предположить возможность перемещения миграционных потоков на Восток Европы. Нынешняя ситуация с мигрантами, политика, проводимая Европой в их отношении, прогноз миграционных процессов, а также иные миграционные вопросы были рассмотрены на круглом столе с участием студентов, магистрантов, аспирантов, организованном кафедрой конституционного и административного права КБГУ.

Таким образом, с учетом всех этих обстоятельств можно сделать вывод, что страны Центральной и Восточной Европы постепенно из стран эмигрантов превращаются в страны иммигрантов. Например, в Польше и Венгрии на данный момент насчитывается большее количество беженцев, чем в некоторых западноевропейских государствах. После включения некоторых стран ЦВЕ в Европейский Союз, следствием которого стало также включение этих стран в экономические, политические и иные процессы Западной Европы, повлекли за собой трансформацию миграционных процессов в этом регионе. Такие факторы как экономический рост, политическая стабильность, участие в Шенгенском соглашении, границы с Западной Европой, усиливающиеся ограничения на прием мигрантов в западных странах и, напротив, более либеральное миграционное законодательство стран ЦВЕ, приведут в конечном итоге к возникновению новой миграционной зоны. Эта зона создаст условия для интенсивного транзитного движения, как в пересечении границ с Востока на Запад, массивного циклического миграционного движения рабочей силы внутри данной зоны, так и для приезда в эти страны на постоянной основе мигрантов.

Библиографическая ссылка

Гукова Д.М., Богатырев А.З. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ И ПОТОКИ В ЕВРОПЕ: ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2016. – № 8-3. – С. 456-459;
URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=10057 (дата обращения: 19.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

миграция социальный регулирование политика

Современный мир переживает небывалый рост международной миграции населения. По данным ООН, в 2000 г. общее число международных мигрантов достигло 175 млн., более чем удвоившись по сравнению с 1970 г., и равнялось примерно 3% населения планеты. Около 60% их проживают в Европе (включая страны Восточной Европы и Россию), Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и Японии". Высокая миграционная мобильность населения связана с усилением интернационализации хозяйственных связей. В последнее время к пере мещениям людей все чаще вынуждают экономическая и социальная нестабильность, войны, насилие, нарушение прав человека, стихийные бедствия и экологические катастрофы. В конце XX в. международная миграция населения стала глобальным процессом, охватившим практически все страны мира. За пределами стран происхождения, по разным оценкам, проживает от 80 до 130 млн. человек.См.: Цапенко В. Н. Роль иммиграции в экономике развитых стран // МЭМО. Журнал. 2004. №5. С. 27.

Значение и характер последствий иммиграции в конкретных странах обусловлены в первую очередь ее масштабом, структурой, соответствием экономическим потребностям и возможностям принимающих обществ, особенностями использования в них иностранной рабочей силы и т.д. Современную миграционную ситуацию в мире определяют страны ярко выраженной иммиграции -- США, Канада, Австралия, страны Западной и Северной Европы, аравийские монархии на Ближнем Востоке, Венесуэла, Аргентина, Бразилия в Южной Америке, ЮАР, Заир и Кот-д"Ивуар в Африке, Сингапур, Япония, Гонконг в Азии. Присутствие больших групп иностранцев существенно изменило ландшафт европейской и американской политики. Изменения, привносимые иммиграцией в жизнь принимающих обществ, стали для них испытанием на демократичность и политическую стабильность. Практически во всех странах массовый приток мигрантов инициирует накопление конфликтного потенциала. В последние десятилетия миграционная политика западных стран все больше характеризуется ориентацией на использование комплексного подхода, на тесную координацию различных ее направлений. В частности, иммиграционный контроль и прием мигрантов увязываются с обеспечением их обустройства, адаптации или интеграции и поддержанием нормальных межэтнических отношений в обществе, а также с принятием внешних мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов (внешняя помощь, зарубежные инвестиции и т.д.). При этом в свете угрозы международного терроризма в начале нынешнего тысячелетия приоритетное значение стало придаваться иммиграционному контролю, усилению фильтрации принимаемых мигрантов с учетом требований национальной безопасности и резкому ужесточению борьбы с нелегальной иммиграцией. См.: Зайончковская Ж.А. Иммиграция - альтернативы нет // Демоскоп. 2008. № 1. С.31.

Миграционная политика активно выполняет и свои экономические функции, связанные с ресурсным обеспечением производства. Миграционное законодательство благоприятствует въезду высокообразованных специалистов, а также некоторых групп квалифицированных рабочих, пользующихся повышенным спросом, отдавая все большее предпочтение их временной работе перед постоянным жительством. При этом оно оставляет ниши и для временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников. Приток коммерческих иммигрантов, обладающих капиталом и ориентированных на предпринимательство и инвестирование, даже поощряется.

Западноевропейские страны активно используют Европейскую службу занятости для найма иностранных работников из других стран региона. Однако с сокращением трудовой миграции из Португалии, Испании и Италии возобновилась практика заключения соглашений о найме иностранных работников- не граждан ЕС на принципах ротации, в первую очередь выходцев из бывшей Югославии и других восточноевропейских государств, а также Турции и стран Магриба.

Так, в соответствии с двусторонними программами приграничной работы чехам, словакам и полякам, живущим на расстоянии не более 50 км от границы с ФРГ, разрешается работать в этой стране при условии, что они ежедневно возвращаются домой. Кроме того, в целях привлечения специалистов в области информационных технологий, главным образом из Индии, ФРГ ежегодно выделяет 20 тысяч виз.

На данный момент тенденция к повышению доли высококвалифицированных работников в общей структуре иммиграции приняла четкие очертания. Во Франции и Великобритании для высококвалифицированных специалистов введена ускоренная процедура выдачи разрешений на работу. При этом западноевропейские страны проявляют большую избирательность с точки зрения географии рекрутирования иностранных работников. Так, швейцарские власти в соответствии с законодательством 1992 года благоприятствуют притоку экономических мигрантов из ЕС, сохраняя «нейтралитет» в отношении выходцев из США, Канады и Восточной Европы и создавая барьеры на пути мигрантов из стран «третьего мира».

Межгосударственная миграция рабочих и специалистов, осуществляемая в рамках мирового рынка труда, стала неотъемлемым элементом функционирования развитых экономик. Современная политика западных стран обеспечивает селективное расширение приема востребованных рынком категорий экономически активного населения, содействуя смягчению диспропорций в сложившейся структуре иммиграции, а также иностранного населения и заполнению ниш в составе национальной рабочей силы.

Особо перспективным представляется расширение приема иностранных работников на принципах ротации. Это объясняется растущим недовольством коренных жителей, связанным с увеличивающимися объемами незаконной миграции и притоком иноэтнических поселенцев, прибывающих на законных основаниях на постоянное местожительство.

В практике проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах выделяют три типа:

1. Германская модель характеризуется сочетанием политики приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев. Германский опыт решения миграционных проблем особенно интересен для России, поскольку миграционные процессы в ФРГ схожи с российскими. С 1988 по 1995 гг. в ФРГ прибыло около 4 млн. вынужденных мигрантов. Подавляющая их часть была обустроена или временно принята в стране.

В иммиграционном законодательстве и статистике Германии выделяется 11 категорий иммигрантов, в том числе: вынужденных переселенцев из числа этнических немцев; лиц, ищущих убежище (т.е. лиц, ожидающих получения официального статуса); беженцев де-юре (получивших официальный статус беженца); конвенционных беженцев; беженцев де-факто (иммигрантов, которым разрешено остаться в стране по гуманитарным соображениям), в отношении которых подходы иммиграционной и социальной политики государства существенно различаются. Особенность Германии состоит в том, что правовое положение основных категорий вынужденных мигрантов основывается на нормах конституции страны.

В основе государственной политики в отношении переселяющихся в ФРГ немцев из других стран лежат конституционное положение об уравнивании их во всех правах с немецкими гражданами и законодательное закрепление для них широкого набора льгот, способствующих их скорейшей интеграции.

2. Модель стран Центральной и Северной Европы -- характеризуется наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран.

До начала 90-х годов Франция относилась к странам с относительно либеральным иммиграционным законодательством и высокой численностью официально признанных беженцев. После ужесточения иммиграционного законодательства заметно активизировалось использование нелегальных каналов иммиграции, что потребовало принятия специальных мер. В 1994 г. была введена выездная виза, суть которой в том, что иностранцы, легально проживающие во Франции (включая беженцев и апатридов), могут выехать из страны только при наличии в их документах соответствующей отметки. Ужесточая иммиграционный контроль, правительство сосредоточивает средства на обустройстве и интеграции лиц, действительно нуждающихся в защите и приюте со стороны французских властей. Правительственные мероприятия в отношении беженцев, получивших официальный статус и возобновляемый вид на жительство (на 10 лет), включают их обучение французскому языку, профессиональную подготовку, трудоустройство, предоставление жилья, защиту гражданских и социальных прав.

3 Американская модель отличается нацеленностью на переселение беженцев из стран первого временного убежища на территорию Соединенных Штатов Америки и содействие их интеграции в американское общество.

Для США иммиграция является сильной стороной национального сознания. Несмотря на то, что пропорция иммигрантов по отношению к общей численности населения США в конце XIX века (около 11 иммигрантов на 1000 человек) значительно превышала нынешнюю (около 5 иммигрантов на 1000 человек), фактическое число их очень велико. Если сравнить 1900-1910 гг. и 1990-2000 гг., можно увидеть, что в первое десятилетие в Америку приехало 8,7 миллионов иммигрантов, в последнее десятилетие эта цифра составила на миллион больше. С конца 1990-х годов более 900 тысяч человек ежегодно получают в США право на законное проживание - так называемую «грин кард».

Необходимо отметить существенное отличие Европы от США в отношении к проблемам миграции. США сформировались как союз свободных людей, объединенных определенной целью; напротив, европейские нации-государства сложились на базе исторической традиции, общности происхождения и территории. Американская культура открыта для интеграции в нее новых элементов; европейцы же стремятся к сохранению ее оригинальности. Радикальное ограничение иммиграции, как бы рационально ни выглядело его обоснование, противоречит универсалистской американской идеологии; европейцы же никогда не считали себя принадлежащими к иммигрантским странам, как это свойственно американцам.

По типу государственного регулирования история американской иммиграции подразделяется на четыре периода: 1) свободное заселение страны, завершившееся образованием США в 1781 г.; 2) 1781-1830 гг. - иммиграция не ограничивается и не регулируется; 3) 1830-1875 гг. - иммиграционный въезд регулируется правовыми актами отдельных штатов; 4) с 1875 г. иммиграция становится предметом строгого контроля со стороны федеральных властей, регулирования ее количественного и качественного состава.

В настоящее время выделяют четыре важнейших направления легальной иммиграции в США: воссоединение семей, трудовая и гуманитарная иммиграция, иммиграция с целью повышения этнокультурного разнообразия.

В США защита и помощь иммигрантам и беженцам традиционно декларировались в числе гуманитарных приоритетов внешней и внутренней политики. Функции оказания помощи беженцам выполняет сложная и разветвленная структура органов, входящих в состав различных министерств и ведомств (Госдепартамента, министерства юстиции, министерства здравоохранения и социальных услуг и др.). Говоря о соотношении федерального иммиграционного законодательства США и его реализации на локальном уровне, особый интерес представляет тот факт, что штаты пользуются большой самостоятельностью в разработке и реализации миграционных программ. В штатах и непосредственно на местах важную роль в обустройстве и интеграции беженцев играют негосударственные организации, работа которых согласовывается государственными координаторами по делам беженцев, которые координируют деятельность по переселению и интеграции беженцев частных организаций, таких как местные общественные группы, организации взаимопомощи и частные добровольные агентства. См.: Рубцова Л.Н. Иммиграционная система США // Миграция. Журнал. 1998. №3. С. 57

Европейский и американский опыт решения миграционных проблем представляют огромный интерес для России. Многочисленные аналогии в миграционных процессах и миграционной ситуации подтверждают необходимость изучения опыта миграционной политики принимающих стран мира.

Вместе с тем, анализируя зарубежный опыт миграционной политики на предмет его использования в нашей стране, нельзя не отметить негативные стороны этого опыт, ошибки, которые нельзя повторять при формировании миграционной политики в нашей стране.

Процесс согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело. Большинство мер, осуществлявшихся в 90-е годы ХХ века, были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.

Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда радикальных предложений, таких как в документе о «миграционной стратегии», подготовленном в 1998 г. под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в Европейском союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести поправки в Конвенцию 1950 года или разработать новую. Хотя документ подвергся дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз раздавались в Европе и за ее пределами.

Параллельно с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число европейских государств, а не только страны-члены Европейского союза, работал над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 г. Европейский суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В целом, работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте.

В конце 90-х годов прошлого столетия Европа оказалась на перепутье. В предстоящие годы меняющиеся демографические тенденции могут заставить правительства более позитивно относиться к иммиграции. Некоторые аналитики утверждают, что в ближайшие полвека потребуется значительное число иммигрантов, чтобы соотношение пенсионеров и работающих осталось хотя бы на нынешнем уровне. По оценкам доклада Отдела народонаселения ООН, при нынешних уровнях рождаемости и смертности Европейскому союзу в период до 2050 года потребуется в среднем 1,4 миллиона иммигрантов в год, чтобы соотношение работающего и неработающего населения сохранилось на уровне 1995г.

Впрочем, уже сейчас многие страны Европы начинают пересматривать свою иммиграционную политику в сторону ее смягчения. Так, в ФРГ, где суммарный коэффициент рождаемости равен 1,4, большинство родителей все же проявляют желание иметь в семье не больше одного ребенка. Это объясняется их стремлением заработать, сделать карьеру, жить более удобно. Но, тем не менее, ФРГ является одним из самых населенных государств, так как давно проводит продуманную и дальновидную миграционную политику. За счет иммиграции, помимо простого увеличения численности населения, увеличивается и рождаемость в стране, поскольку уровень рождаемости среди мигрантов значительно выше, чем у коренных жителей. Миграционная политика ФРГ дает еще одно преимущество - омоложение населения, так как среди рабочих эмигрантов преобладает молодежь.

Скорее всего, в будущем подобный пересмотр взглядов на иммиграцию ожидает большинство наиболее развитых стран Европы, поскольку именно их поражает бич старения нации. Эту точку зрения поддерживают большинство демографов и специалистов в области миграции.

Уже сейчас наметились необходимость и тенденция к межгосударственной интеграции в управлении миграционными процессами. Правительства развитых стран Европы в скором времени придут к координации усилий в отношении различных аспектов:

• - необходимость разработки общей международной политики по предоставлению убежища, согласования национальных законодательств в этом вопросе уже не подвергаются сомнению;
• - серьезные опасения вызывают масштабы незаконной миграции, уменьшить и поставить под контроль которую можно также только совместными усилиями, плодотворным взаимодействием как стран исхода незаконных мигрантов, так и стран-реципиентов;
• - единый европейский рынок предполагает свободную циркуляцию рабочей силы, что в свою очередь предполагает наличие законодательной базы по вопросам межгосударственного кадрового обмена.

И это только наиболее значимые проблемы современной Европы в области миграции. При этом нельзя забывать о демографических, социальных, культурных, даже криминальных последствиях миграции.

Усиление геоэкономических связей и миграционных процессов, новые задачи экономического развития, негативные демографические тенденции и проблемы безопасности заставляют правительства разных стран мира разрабатывать новую миграционную политику, принимать новые законы об иммиграции и поправки к существующим законам.

Исторически сложилось разделение развитых стран мира по месту миграционных процессов в экономической жизни государства. Существуют страны классической иммиграции (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), созданные в результате миграции и ставшие после Второй мировой войны одними из мировых лидеров по приему беженцев и вынужденных переселенцев. Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран.

Особую политику в отношении иммигрантов проводили Франция и Швейцария. Во Франции миграционная политика была ориентирована на быструю интеграцию и ассимиляцию иностранного населения, а Швейцария не вводила запрета на импорт рабочей силы.

Несмотря на ограничительные меры против миграции и длительность процесса адаптации мигрантов в местах вселения, численность иностранного населения развитых западных стран продолжала расти в силу следующих причин:

• большая часть иностранных рабочих не вернулась обратно на родину;
• у иммигрантов наблюдались высокие показатели рождаемости;
• продолжались процессы воссоединения семей;
• не прекращался приток в эти страны беженцев, статус которых поддерживается мировым законодательством.

К тому же в результате ориентации на временные трудовые перемещения, ограничительной иммиграционной политики и активной борьбы с нелегальной миграцией Европа начала проигрывать странам классической иммиграции в темпах развития новых технологий, в том гут служить основой их неравенства в обществе. Более того, стало ясно, что с биологической точки зрения между мужчинами и женщинами гораздо больше сходства, чем различий. Единственное значимое биологическое различие между женщинами и мужчинами заключается в их роли в производстве потомства, а все остальные различия не так уж важны для человеческого существа.

Сегодня ясно, что биологический пол не может быть объяснением различий социальных ролей мужчин и женщин. Именно поэтому и возникла необходимость в обществоведческой науке различить два понятия - «пол» и «гендер». Если понятие «пол» относится только к анатомо-биологическому различию мужчин и женщин, то «гендер» - к социально-экономическому положению мужчин и женщин.

Хотя «гендер» в переводе с английского «gender» и означает пол, род, однако это принципиально иное понятие, чем пол.

Общеизвестно, что в обществе все люди по половому признаку делятся на мужчин и женщин. Такое деление является чисто биологическим, оно предопределено генетическими и физиологическими особенностями организмов, одни из которых мы называем мужскими, другие женскими. При этом половое или биологическое различие лежит в основе выполнения мужчинами и женщинами разных функций в воспроизводстве жизни. В соответствии с этим в человеческом обществе за мужчинами и женщинами закрепляются определенные роли. Например, поскольку женщина рожает и воспитывает детей, она занимается домашним хозяйством. Мужчина при этом охотится, добывает еду, защищает дом от врагов. Это уже не чисто биологическое распределение ролей. Это социальное распределение ролей в обществе, но такое распределение, которое возникает на основе биологического. Именно такие социальные роли в обществе и называют «гендерными».

То есть «гендер» - это социально закрепленное разделение ролей в обществе на мужские и женские, которое опирается на половые различия. Социально закрепленное распределение ролей - это признанное в обществе, устоявшееся восприятие этих ролей, которое передается из поколения в поколение. Оно закреплено в традициях, обычаях, культуре и даже языке. Оно отражается в сознании человека в идее гендерных схем. Гендерные роли не являются раз и навсегда данными, они могут меняться под влиянием моды, меняющихся представлений и даже установок, интеллектуального развития человека, вида религий.

Поэтому понятие «гендер» имеет отношение не только к женщинам, но и к мужчинам. Осознание того, что явления, происходящие в обществе, по-разному влияют на мужское и женское население, вызывая неодинаковые их реакции, - и есть гендерный подход. Гендерный подход основан на идее о том, что важны не биологические или физические различия между мужчинами и женщинами, а то культурное и социальное значение, которое придает общество этим различиям.

Таким образом, гендерный анализ - это инструмент для понимания социальных процессов. Он позволяет увидеть и сравнить: каким образом и почему политические, экономические, социальные и иные факторы влияют на женщин и мужчин.

Гендер - это не только социально закрепленное разделение ролей на мужские и женские, но и система взаимоотношений, возникающая между полами в процессе выполнения ими этих ролей. Именно социально закрепленное разделение ролей на мужские и женские очень часто является основой неравного положения мужчин и женщин .

Гендерное неравенство - характеристика социального устройства, в соответствии с которым социальные группы (в данном случае - мужчины и женщины) обладают устойчивыми различиями и вытекающими из них неравными возможностями в общественной жизни в целом и социально-трудовой сфере в частности. На этой основе формируются различные формы гендерной дискриминации, которые представляют собой всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку пола и которые приводят к уничтожению или нарушению равенства возможностей в области труда и занятости.

Большинство существующих современных форм дискриминации женщин в обществе имеют в качестве своей основы гендерное неравенство, которое проявляется в большинстве случаев в социальнотрудовой сфере. Социально-трудовая сфера представляет собой такую сферу экономических отношений, где в первую очередь проявляется гендерное неравенство, поскольку существующие в обществе традиционные представления о так называемых преимущественно женских и преимущественно мужских социальных ролях находят свое непосредственное проявление в социально-трудовой сфере.

Система социально-трудовых отношений представляет собой сложную систему отношений занятости, распределения и формирования доходов, формирования системы социальной защиты и социального обеспечения. Однако в самой системе социально-трудовых отношений главное и определяющее значение имеют отношения занятости. Именно они определяют возможности получения определенного уровня дохода, продвижения по служебной лестнице и приобретения того или иного социального статуса в обществе, наличие гарантированной системы социальной защиты.

Существенное воздействие на женскую занятость оказывает репродуктивная функция, которую выполняют исключительно женщины. Рождение и воспитание детей негативно сказываются на конкурентоспособности женщин на рынке труда.

Снижение экономической активности женщин особенно велико было на начальном этапе экономических реформ. Период экономических реформ в России в 90-е гг. охарактеризовался ослаблением традиционно устойчивых позиций женщин на российском рынке труда, а значит и в сфере социально-трудовых отношений. Еще недавно женщины составляли более половины занятого населения, при этом в подавляющем большинстве работали в режиме полного рабочего времени, реально пользовались рядом законодательно закрепленных льгот в отношении режима труда и не подвергались сколько-нибудь явной дискриминации в оплате. Однако с начала 1990-х гг. общее ухудшение ситуации на рынке труда стало все в большей степени затрагивать женщин.

Наиболее существенное сокращение занятости и снижение экономической активности женщин наблюдалось именно на старте реформ. Так, в период с 1990 по 1992 г. общее сокращение занятости практически полностью происходило за счет женщин, занятость которых упала на 8,2% при сохранении занятости мужчин практически на прежнем уровне. В результате доля женщин в совокупной занятости снизилась до 47,7% и держалась примерно на этом уровне до начала экономического подъема, затем начался некоторый рост, достигнув в 2002 г. 48,5%.

В середине 1990-х гг. процесс сокращения занятости усиливается и почти в равной степени затрагивает мужчин и женщин. В дальнейшем позиции женщин на рынке труда стабилизируются, а с началом экономического подъема их занятость восстанавливается относительно более быстрыми темпами, чем занятость мужчин .

Уровень занятости, как и уровень экономической активности женщин, сегодня значительно отстает от уровня экономической активности мужчин, оставаясь, однако, по международным стандартам достаточно высоким. Несмотря на то, что женщины выбывают из сферы занятости чаще, чем мужчины, лишь относительно небольшая их часть пополняет ряды безработных, в то время как другие покидают рынок труда. Среди мужчин, наоборот, выход из сферы занятости в большинстве случаев означает пополнение рядов безработных (табл. 1).

Уровень занятости женщин с 1992 г. в целом за десять лет упал на 3,6%. Для мужчин за этот же период падение составило 7,1%. Однако к 2005 г. по сравнению с 2002 г. уровень занятости женщин составил 68,8% (увеличился на 8,7%), а уровень занятости мужчин составил 73,3% (увеличился на 2,8%). С позиций гендерных категорий все сказанное выглядит следующим образом. Следует отметить, что по уровню экономической активности гендерный разброс несколько меньше: для женщин его сокращение за период в целом составило 4,9%, для мужчин - 8,9%. К 2005 г. уровень экономической активности женщин составил 74,0% (увеличился на 18,5%), а уровень экономической активности мужчин составил 79% (увеличился на 14,3%).

Динамика уровня экономической активности и уровня занятости в процентах

Таблица 1

			ровень занятости
Уровень экономической активности

Примечание: При составлении таблицы были использованы данные: Экономическая активность населения России (по результатам выборочных обследований), 2002. С. 19, 42; Обследование по проблемам занятости населения. Ноябрь 2002 г. М: Госкомстат России, 2002. С. 26, 62; Экономическая активность населения России (по результатам выборочных обследований). 2002. М.: Госкомстат России, 2002. С. 19; Обследование по проблемам занятости населения. Май 2005 г. М.: Федеральная служба гос. стат. 2005. С. 31-32.

Гендерный профиль занятости существенно различается по возрастным группам. Пик экономической активности приходится на возрастную группу 25-54 года, для которой гендерные различия в уровне занятости на протяжении последнего десятилетия не превышали 5- 6%, а для возрастной группы 40-44 года уровень занятости мужчин и женщин практически одинаков. Существенные различия в уровне занятости мужчин и женщин наблюдаются среди лиц младших и старших возрастов. Для возрастных групп 55-59 лет и 60-72 года уровень занятости мужчин вдвое превышает уровень занятости женщин .

В целом следует отметить, что к 2005 г. увеличился средний возраст занятых в экономике, он составил 39,6 лет, что выше показателя 1997 г. Данный показатель вырос, в основном, за счет увеличения среднего возраста женщин (табл. 2).

Таблица 2

Распределение численности занятых в экономике по возрастным группам в процентах

Распределение населения но полу и возрасту
в том числе в возрасте, лет:
60 и старше
Средний возраст, лет
в том числе в возрасте, лет:
60 и старше
Средний возраст, лет
в том числе в возрасте, лет:
60 и старше
Средний возраст, лет

Примечание". Социальное положение и уровень жизни населения России. 2003. М.: Госкомстат России, 2003; Обследование по проблемам занятости населения. Май 2005 г. М.: Федеральная служба гос. стат, 2005. С. 48.

Более половины занятых в экономике приходится на возрастную группу 30-49 лет, это характерно как для мужчин, так и для женщин. Но необходимо отметить, что именно в этой возрастной категории произошло существенное изменение численности занятых в экономике женщин по сравнению с 1997 г. А в таких возрастных группах, как 25-29 лет и 50-54 года, численность занятых в экономике женщин увеличилась, при этом почти в два раза в возрасте от 50 до 54 лет. Значительно выросла и занятость женщин в возрасте 60 лет и старше. Последнее возможно объяснить низким уровнем материального обеспечения большинства лиц пенсионного возраста.

Экономика России характеризуется отраслевым аспектом развития, поэтому для нас важно рассмотреть, какие изменения произошли в отраслях экономики с позиции гендера.

За годы социально-экономических реформ произошли существенные сдвиги в отраслевой структуре занятости населения России. При общем сокращении занятости в промышленности на 38% следует отметить устойчивый рост занятости в отраслях топливно-энергетического комплекса. Произошло расширение занятости в непроизводственной сфере, в основном за счет притока работников в торговлю, государственное управление и финансово-кредитный сектор. Занятость в социальных отраслях - образовании, здравоохранении и культуре - претерпела за рассматриваемый период времени незначительные изменения. При этом модификация отраслевого профиля спроса на труд оказала существенное влияние на занятость женщин.

В начале 90-х гг. прошлого столетия лидерство по доле занятых обоих полов прочно удерживала промышленность, к концу 1998 г. в структуре женской занятости лидирующее положение заняла сфера торговли и общепита (18,8% против 11,7 в 1992 г.), обогнав промышленность на 0,9 процентных пункта (17,9% по сравнению с 28,4% в 1992 г.); увеличилась доля таких отраслей, как образование, здравоохранение. В то же время основная часть мужчин была занята в промышленности (26,1%), сельском хозяйстве (17,9%) и строительстве (11,6%). Новым явлением в структуре мужской занятости стало существенное увеличение доли занятых в торговле и общепите (с 3,4% в 1992 г. до 10,7% в 1998). В последующий период восстановительного роста доля мужчин, занятых в промышленности, вновь приблизилась к уровню 1992 г. В случае женщин эта зависимость выражена значительно слабее (табл. 3). За рассматриваемый период численность занятых в строительстве существенно снизилась, но данное уменьшение доли работающих в данной отрасли коснулось одинаково как женщин, так и мужчин.

Структура занятости населения по отраслям экономики за 1992-2005 гг. в процентах

Таблица 3

Отрасли экономики
Промышленность
Сельское и лесное хозяйство
Строительство
Транспорт
Торговля и общепит, МТС
ЖКХ, бытовое обслуживание
Здравоохранение, спорт, соц- обеспечение
Образование
Культура и искусство
Финансы и кредит

* Культура, искусство и наука.

Примечание: При составлении таблицы были использованы данные: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России, 1999. С. 117; Экономическая активность населения России (по результатам выборочных обследований). М., 2002. С. 61; Обследование по проблемам занятости населения. Ноябрь 2002 г. С. 106-107; Обследование по проблемам занятости населения. Февраль 2003 г. С. 100-101; Обследование по проблемам занятости населения. Май 2005 г. М.: Федеральная служба гос. стат., 2005. С. 116.

С сожалением можно констатировать, что чаще всего женский труд используется в наименее оплачиваемых сферах экономики: здравоохранении, образовании, культуре. Отмечается устойчивый процент занятых в бюджетном секторе экономики женщин: с 1991 по 2002 г. доля женщин в здравоохранении лишь немного снизилась (с 83 до 80%), а в образовании возросла на два пункта.

За период реформ несколько расширились возможности занятости в так называемых традиционно «женских» отраслях. В то же время усиление межотраслевой дифференциации оплаты труда поставило женщин в относительно неблагоприятное положение. Если в 1990 г. 54,4% женщин было занято в отраслях с заработной платой ниже среднего размера зарплаты в экономике в целом, то в 2001 г. их было 60,9% (для мужчин эта доля составляла, соответственно, 33,8 и 34,8%). Эти данные можно рассматривать как свидетельство существенной и углубляющейся профессиональной сегрегации женщин и вытеснения их в отрасли с низкими заработками.

При общем снижении доли занятых женщин в экономике наибольшее сокращение отмечалось в высокооплачиваемых отраслях - связи (с 71 до 61%), финансово-кредитной сфере (с 86 до 71%), органах управления (с 68 до 35%). В традиционно низкооплачиваемых бюджетных отраслях (образование, культура и здравоохранение) доля женщин в совокупной занятости испытала незначительные колебания, в сельском хозяйстве налицо ее некоторый рост.

Если принять во внимание, что практически во всех перечисленных отраслях, за исключением сельского хозяйства, численность занятых возрастала (так, например, в финансово-кредитной сфере и органах управления - почти в два раза по сравнению с 1992 г.), то можно говорить о том, что сегрегация женщин в низкооплачиваемых секторах экономики увеличивалась. Это происходило как в результате усиления концентрации женской рабочей силы в отраслях с традиционно низкой заработной платой, так и за счет перераспределения в пользу мужчин рабочих мест в быстроразвивающихся высокооплачиваемых отраслях, как, например, в финансово-кредитной сфере.

Так, самая низкая оплата труда наблюдалась в легкой промышленности с максимальной долей женщин среди занятых (73,2% в 2002 г.), а максимальная - в пищевой промышленности, занимающей второе место по доле женской занятости (58,7%). Низкие заработки в наиболее «феминизированной» легкой промышленности отчасти компенсируются относительно высокими заработками в пищевой промышленности (также относящейся к преимущественно «женской»). На втором месте по уровню оплаты труда идет машиностроение с преобладанием мужского труда (35,4% женщин) и химическая промышленность (50,8% женщин). Таким образом, в среднем, различия заработков в «женских» и «мужских» отраслях промышленности оказываются статистически сглаженными.

Существенные различия тенденций изменения гендерной структуры занятости наблюдаются и в традиционно «женских» отраслях. Так, легкая и пищевая промышленность различаются не только разнонаправленными тенденциями по динамике численности занятых (в легкой промышленности - падение, а в пищевой - рост), но и различными темпами изменения как совокупной занятости, так и доли занятых женщин. Если в пищевой промышленности на фоне общего роста занятости доля занятых женщин сокращалась, то в легкой промышленности темпы падения общей занятости были выше темпов сокращения занятости женщин.

Можно сделать вывод о том, что постепенно происходит переток женской рабочей силы в низкооплачиваемые отрасли экономики, находящиеся в кризисном (или близком к тому) состоянии.

Снижение доли женщин, занятых в относительно новых и быст- роразвивающихся секторах экономики, происходит не столько из-за сокращения их численности и замещения их работниками-мужчинами, сколько вследствие образования новых частных предприятий, условия работы на которых, включая оплату труда, предпочтительнее по сравнению со старыми предприятиями и организациями, которые в большей степени ориентированы на женский труд.

Существенным моментом с позиции гендера является образовательная составляющая, влияющая на занятость женщин и мужчин в отраслях экономики.

На протяжении периода реформ значительно вырос уровень образования занятой части рабочей силы. При этом уровень образования женщин был выше, чем у мужчин, а по доле лиц с высшим образованием гендерный разрыв даже несколько увеличился. Это обстоятельство стало существенным преимуществом российских женщин, позволившим им в период обострившейся конкуренции в значительной мере удержать свои позиции на рынке труда.

Существенное уменьшение доли занятых в зависимости от образования произошло в группе населения, не имеющего основного общего образования (табл. 4). При этом доля занятых мужчин, не имеющих образования, снизилась более чем в два раза с 1992 по 2005 г. Доля женщин, занятых в общественном производстве и не имеющих основного общего образования, в 1992 г. составляла 14,3%, что на 23,1% ниже, чем доля занятых мужчин с аналогичным уровнем образования.

Показательным для гендерного анализа является также различие должностных статусов женщин и мужчин.

Женщины относительно реже, чем мужчины, занимают руководящие посты. Доля самостоятельных работодателей среди занятых женщин не превышает одного процента, в то время как среди мужчин она примерно вдвое выше. В то же время женщины преобладают среди специалистов высшей и средней квалификации. Более половины мужской занятости стабильно приходится на квалифицированные рабочие профессии. Среди неквалифицированных рабочих более половины составляют женщины.

Уровень занятости мужчин и женщин в зависимости от уровня образования в процентах

Таблица 4

Годы
	С высшим проф	ессиональным образованием
Со средним профессиональным образованием
Со средним (полным) общим образованием
С основным общим образованием
Не имеют основного общего образования

Примечание: При составлении таблицы были использованы данные: Экономическая активность населения России (по результатам выборочных обследований). М., 2002. С. 48; Обследование по проблемам занятости населения. Ноябрь 2002 г. С. 80; Обследование по проблемам занятости населения. Февраль 2003 г. С. 63- 64; Обследование по проблемам занятости населения. Май 2005 г. М.: Федеральная служба гос. стат., 2005. С. 60.

Важнейшим источником средств к существованию становится работа на приусадебных и дачных участках. Занятость этим наиболее примитивным видом деятельности среди женщин распространена несколько шире, чем среди мужчин.

При изучении вопросов занятости в домашнем хозяйстве (производство товаров и услуг) выясняется, что, судя по официальным статистическим данным, численность занятых производством товаров, услуг в домашнем хозяйстве к 2003 г. по сравнению с 1999 г. возросла на 4 млн человек, при этом занятость мужчин в этом секторе экономики увеличилась на 2,7 млн. Однако к 2005 г. численность занятых производством товаров и услуг в домашнем хозяйстве по сравнению с 2003 г.

уменьшилась на 4,8 млн человек, при этом численность женщин, занятых только этой деятельностью, возросла на 1,7 млн человек по сравнению с 1999 г., численность женщин и мужчин, занятых только этой деятельностью, увеличилась соответственно на 2,8 и 2 млн человек.

Динамика занятости производством товаров и услуг в домашнем хозяйстве, млн человек

Таблица 5

Примечание". При составлении таблицы были использованы данные: Обследование по проблемам занятости населения. Ноябрь 2002 г. С. 161; Обследование по проблемам занятости населения. Февраль 2003 г. С. 144.

Еще один аспект, с которым сегодня мы непосредственно столкнулись в социально-трудовых отношениях, - это безработица.

На сегодня одна из острейших российских проблем регулирования занятости населения и минимизации безработицы на рынке труда - это женская безработица.

Следует отметить, что если в общей численности безработных доля мужчин (53,5%) превышает долю женщин (46,5%), то среди безработных, зарегистрированных в органах службы занятости, противоположная картина - численность женщин (68%) существенно превышает численность мужчин (32%). При этом средний возраст безработного составляет 35-36 лет.

Далее необходимо остановиться на существенных различиях между безработными мужчинами и женщинами по причинам увольнения с предприятий и организаций. Женщины чаще, чем мужчины, попадают под увольнение по инициативе работодателя. Так, в 2005 г. свыше 25% из общей численности безработных женщин лишились работы в связи с высвобождением, в то время как среди безработных мужчин таких только 22%. В то же время среди уволившихся по собственному желанию доля мужчин выше, чем доля женщин. Среди оставивших работу мужчин таких около 26%, а среди женщин - 20%. Отличительной чертой женской безработицы является нахождение женщины без работы более длительный период, чем мужчина. Средняя продолжительность общей безработицы в 2005 г. составила у женщин 9,1 месяца, у мужчин - 8,1 месяца, а с учетом официально зарегистрированной безработицы - 5,5 месяца и 5,1 месяца соответственно. Среди длительно безработных, т.е. состоящих на учете в службе занятости более одного года, в общем числе безработных женщины составляют 41,2%, мужчины - 35,2%

Достаточно высокая доля женщин в общей численности безработных среди родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей и детей-инвалидов (75%), среди одиноких (94%) и многодетных (73%) родителей. Кроме того, на данную категорию безработных приходится 69% официально зарегистрированных лиц в службе занятости в качестве безработных и имеющих длительный, более одного года, перерыв в работе. Еще больше доля лиц, не приступавших к трудовой деятельности, - это 72,5% безработных граждан, а также доля безработных граждан, не имеющих профессии, специальности, составляет 69%.

В целом прослеживается зависимость уровня безработицы от степени образования. Как правило, женщины, имеющие более высокую степень образования, быстрее находят работу, у них самый низкий уровень безработицы (4,1%), а самый высокий - у женщин, имеющих основное общее образование (14,8%). Исключение составляют женщины, имеющие начальное общее образование и не имеющие образования вообще, у которых уровень безработицы составляет 7,1%, поскольку они менее требовательны к предлагаемой работе в связи с их низкой конкурентоспособностью на рынке труда.

Российское законодательство всегда содержало нормы, устанавливающие принцип равной оплаты за равный труд. Однако на практике существуют значительные различия в оплате труда мужчин и женщин. Анализ статистических данных показывает, что среднемесячная заработная плата женщин составляет лишь 63% среднемесячной заработной платы мужчин. По официальным статистическим данным, почти

во всех отраслях экономики среднемесячная заработная плата женщин ниже заработной платы мужчин и колеблется от 49% в геологии и метеорологической службе до 80% в сельском хозяйстве. Лишь в лесном хозяйстве заработная плата женщин чуть выше, чем у мужчин, и равна 104% от заработной платы мужчин .

Заработная плата мужчин и женщин различается не только по отраслям, но и в рамках одной отрасли, профессии или должности. Обследования показывают, что и по большинству профессий заработная плата мужчин выше, чем у женщин. Так, заработная плата операторов технических установок в нефтеперерабатывающей промышленности составляет 79% от заработной платы мужчин; у аппаратчиков нефтехимических производств - 76%; у врачей - 83%; у среднего медицинского персонала и маляров - 88%; у штукатуров - 91%; у бортпроводников - 90%; у электромонтеров - 98%.

Сопоставление заработной платы по регионам показывает, что заработная плата мужчин превышает заработную плату женщин во всех регионах Российской Федерации.

Разница в оплате труда также связана с отраслевой занятостью мужчин и женщин. В 2005 г., впрочем, как и в предыдущие годы, наивысший уровень заработной платы по отношению к средней по экономике наблюдался в отраслях с преимущественно мужской занятостью: в газовой - 4,85 к средней заработной плате, в топливной - 2,6, а также в цветной металлургии - 1,93.

Наименьший уровень в отраслях с преимущественно женской занятостью: в пищевой промышленности - 0,93 средней заработной платы, легкой промышленности - 0,47, в общественном питании - 0,72, в здравоохранении - 0,68, образовании - 0,62, культуре - 0,63 (табл. 6).

Такая межотраслевая разница в оплате труда возникла в связи с проводимой государством политикой поддержки тех или иных отраслей. Тарифные ставки и оклады всегда различались по отраслям - при этом более высокие ставки при одинаковой сложности и интенсивности труда устанавливались в отраслях, имеющих для страны приоритетное значение. К ним относились, в первую очередь, отрасли, работающие на оборону страны и добывающие. Указанные отрасли, имевшие, как правило, вредные и тяжелые условия труда, были заняты мужчинами, а рабочие места в отраслях, с точки зрения государства, менее приоритетных, хотя и с не менее интенсивным трудом (легкая промышленность), занимались женщинами.

Среднемесячная начисленная заработная плата промышленно-производственного персонала по отраслям промышленности в 2005 г.

Отрасли	Начисленная заработная плата, руб. в месяц	К средней заработной плате по промышленности,
Отрасли с преимущественно мужской занятостью
Электроэнергетика
Топливная
В том числе газовая
Угольная
Черная металлургия
Цветная металлургия
Отрасли с преимущественно женской занятостью
Легкая промышленность
Текстильная
Кожевенная, меховая и обувная
Мясная и молочная

Примечание". При составлении таблицы были использованы данные: Российский статистический ежегодник, 2004. Статистический сборник / Федеральная служба государственной статистики (Росстат). М.: Статистика России, 2004. С. 180-181.

В сфере финансов, кредитования и страхования соотношение заработной платы по отрасли относительно среднего уровня по экономике увеличилось с 97 до 270%, а в организациях связи - с 83 до 133%. Однако рост заработной платы в этих отраслях сопровождался вытеснением женщин из этих ставших высокооплачиваемыми сфер деятельности. В случае роста заработной платы в той или иной сфере деятельности женщины всегда вытесняются мужчинами. Об этом свидетельствуют и данные распределения работников на малых предприятиях по полу. Так, в отраслях с традиционно женской рабочей силой, как образование и искусство, на малых предприятиях, где заработная плата жестко не регламентируется, работают преимущественно мужчины. Их удельный вес составляет, соответственно, 52 и 60%.

Предыдущий материал наглядно показывает, что в Российской Федерации на практике существует дискриминация женщин как в оплате труда, так и в общих затратах на рабочую силу, что прежде всего связано с проводимой государством бюджетной политикой.

Учитывая низкий уровень доходов женщин, а также то, что неполные семьи или семьи, имеющие детей-инвалидов, как правило, возглавляются женщинами, можно было бы предположить, что бюджетные средства преимущественно должны быть направлены именно на поддержку этих групп населения, в том числе на поддержку их оплачиваемой занятости. Вместе с тем приоритетами бюджетного финансирования являются отрасли или виды деятельности, обеспечивающие занятость преимущественно мужчин, на которые из бюджета выделяется около 3/4 средств федерального бюджета.

Кроме того, финансирование «мужских» и «женских» интересов производится из бюджетов различного уровня, а следовательно, с различной степенью гарантий. Исключительно из федерального бюджета финансируются такие расходы, как обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, осуществление международной деятельности, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности, исследование и использование космического пространства, в то время как содержание учреждений здравоохранения, образования, культуры и спорта (т.е. отрасли, в которых преимущественно работают женщины) финансируется из бюджетов низшего уровня (субъектов РФ и местных бюджетов). При этом в федеральный бюджет поступает около 70% всех доходов.

Для того чтобы устранить имеющееся в обществе неравенство между женщиной и мужчиной, нужна воля не только государства, но и работодателей, общественных организаций, профсоюзов, политических партий.

В настоящее время ведется работа по достижению гендерного равенства, для чего необходимо разработать комплекс мер по государственной поддержке отраслей с преимущественно женской рабочей силой. Одним из эффективных путей предоставления женщинам высокодоходной занятости является также вовлечение их в сферу среднего и малого бизнеса. В настоящее время доля женщин в общем числе предпринимателей составляет, по официальным данным, около 30%.

В связи с выполнением женщинами репродуктивной функции и связанной с этим необходимостью создания для них особых условий и режимов труда женская рабочая сила в условиях рыночной экономики стала наиболее часто подвергаться дискриминационным ограничениям со стороны работодателей. Однако из-за низкого уровня жизни, особенно семей с детьми, в целях получения хоть какого-то источника существования женщины часто вынуждены соглашаться буквально на любые условия труда.

По-прежнему неблагополучна ситуация в сфере охраны труда. Последние пять лет остается на одном уровне (14, 9%) доля женщин, работающих в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам в промышленности и на транспорте. Однако это не связано с совершенствованием производства . В организациях промышленности, строительства, транспорта и связи на рабочих местах, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, трудится около 1,1 млн женщин, что составляет почти 30% от общей численности работающих в этих условиях. Треть всех работающих в опасных и вредных условиях на промышленных предприятиях - женщины, в строительных организациях и на транспорте доля женщин составляет 15%, а в организациях связи - более 50%.

Тяжелым физическим трудом сегодня заняты около 100 тыс. женщин, или 17% от числа всех рабочих, выполняющих тяжелую физическую работу.

Прямым следствием воздействия неблагоприятных условий труда является неснижающийся уровень профессиональной заболеваемости среди женщин, который составил 22,7% от общего числа подобных случаев. Анализ показывает, что в 1995 г. наибольший удельный вес профессиональных заболеваний имели женщины, занятые в таких отраслях промышленности, как легкая - 80,4%, текстильная - 61,9%, электротехническая - 50,0%, химическая и нефтехимическая - 41,1% .

Возрастающие нагрузки, снижение уровня жизни, неудовлетворительное состояние охраны труда приводят к ухудшению репродуктивного здоровья женщин. Женщинам, не имеющим возможности воспользоваться платными медицинскими и социальными услугами, становится все труднее сочетать профессиональную занятость и материнство. Для малообеспеченных женщин резко сократились возможности получения высшего и среднего специального образования. Государственная система начального профессионального образования недостаточно отвечает потребностям девушек в приобретении конкурентоспособных специальностей.

Таким образом, в Российской Федерации сложилась уникальная ситуация в отношении гендерных проблем. Экономические реформы в России сопровождались серьезными изменениями в области занятости на рынке труда, которые вызвали еще большую гендерную асимметрию.

Прошедшие 15 лет социально-экономических реформ показали, что все изменения, происходящие в нашем обществе, оказывают различное и временами противоречивое воздействие на мужчин и женщин, формируя разные зоны мужских и женских гендерных проблем, что препятствует практическому достижению гендерного равенства.

Анализ гендерной ситуации в России с позиций достижения ЦРТ позволяет выделить наиболее острые проблемы достижения гендерного равенства в России и наметить приоритетные задачи, реализация которых обеспечит расширение возможностей человеческого развития для мужчин и женщин в контексте ЦРТ. Реализация продуманной гендерной политики государства - пока еще дело будущего. Тем не менее, уже сегодня можно перечислить перспективные направления, обеспечивающие движение в направлении гендерного равенства и тем самым - реализацию задач ЦРТ

Для реализации государственной политики гендерного равенства на федеральном и региональном уровнях необходимо выделение соответствующих целевых бюджетных ресурсов, направленных на выполнение Национального плана действий (на федеральном уровне), а на уровне субъектов Федерации - на реализацию приоритетов гендерной политики с учетом специфики регионов.

Стоящие перед Российской Федерацией проблемы настоятельно требуют от представителей государственной власти и широкой общественности пересмотра многих вопросов и поиска новых решений с гендерной позиции.

Литература

• 1. Вопросы социально-экономической политики России в гендерном аспекте. М.: ПРООН, 2000.
• 2. Гендерное равенство: поиски решения старых проблем. М.: Международная организация труда, 2003.
• 3. Гендерные проблемы и развитие. М.: Весь мир, 2002.
• 4. Григорьева Н.С. Социальная политика: гендерный подход. М.: Оолита, 2003.
Следует иметь в виду, что на динамику статистических показателей последних летповлияло изменение методики подсчета занятости в рамках обследования Госкомстата. С 1999 г. в числе занятых учитываются лица, занятые производством товаров иуслуг для реализации (полностью или частично) в рамках домашних хозяйств, значительную часть которых могут составлять женщины.
• По материалам Информационного бюллетеня «О состоянии и мерах по обеспечению условий и охраны труда женщин в Российской Федерации». М.: Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте РФ, 1997; Женщины и мужчины России: Стат. сборник. 1997. М: Госкомстат, 1998.

Миграционные службы рассматриваемых стран либо являются составной частью различных министерств и ведомств (в США - Министерства внутренней безопасности, в ФРГ - Министерства внутренних дел, в Швеции - Министерства иностранных дел), либо являются самостоятельными органами исполнительной власти (в Канаде - Министерство по делам гражданства и иммиграции).
Деятельность миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами (табл.2), при этом, автором установлено, что наиболее эффективная, обладающая самой широкой компетенцией миграционная служба создана в США.
Так, в 2002 г. в связи с событиями 11 сентября 2001 г. президент США Дж. Буш 25 ноября 2002 г. подписал Закон о внутренней безопасности, реформировавший государственный аппарат США в целом и систему органов иммиграционного контроля в частности. Закон о внутренней безопасности 2002 г. предусматривает реорганизацию Службы иммиграции и натурализации Министерства юстиции США. В соответствии с данным законом было создано Министерство внутренней безопасности (прил.1).
Таблица 2
Основные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность
миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции Страна Нормативный правовой акт США Закон об иммиграции и натурализации, принятый в ноябре 1990 года, в редакции закона 1997 года Закон о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г. Закон о внутренней безопасности 25 ноября 2002 г. Закон о Министерстве внутренней безопасности, 29 ноября 2002 г.
Продолжение табл.2 Канада Акт об иммиграции и защите беженцев 28 июля 2002 г., содержащий отдельный раздел о полномочиях Министра по делам иммиграции и миграционных чиновников Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте по защите беженцев» SOR/2002-228 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «Об имми-грационном департаменте» SOR/2002-29 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте по вопросам иммиграционных апелляций» SOR72002-220 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте профессионального развития» SOR/2002-227 ФРГ Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 года с последующими изменениями Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не яв-ляющимся гражданами ФРГ» от 2 марта 1971 года с последующими изменениями Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 18 декабря 1990 года Постановление Правительства «Об утверждении Положения о Федеральном Министерстве внутренних дел» в редакции 2002 г. Швеция Закон об иностранцах 1989 года с последующими изменениями и дополнениями (1997 г., 2000 г., 2002 г.) Положение о Шведском иммиграционном департаменте, утвержденное Прави-тельством в 2000 г. В структуре этого министерства функционируют четыре управления:
Управление по анализу информации и охране объектов инфраструктуры;
Управление по противодействию актам химического, биологического и ядерного терроризма;
Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте;
Управление по чрезвычайным ситуациям и ответным мерам1.
В Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте вошли Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции, Таможенная служба, Береговая охрана, Администрация транспортной безопасности Министерства транспорта, Инспекционная служба здоровья животных и растений, входившая в Министерство сельского хозяйства. В сферу служебной ответственности этого управления входят: обеспечение охраны и безопасности
границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей, контроль над границами США, визовый таможенный контроль, предотвращение проникновения на территорию страны террористов и орудий терроризма, управление законодательством по иммиграции и натурализации.
По Закону о внутренней безопасности в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте предусмотрено учреждение двух бюро: Бюро гражданства и иммиграционной службы и Бюро по обеспечению безопасности границы.
Бюро гражданства и иммиграционной службы включает около 15 тыс. служащих и возглавляется Директором, непосредственно подчиненным заместителю секретаря Министерства внутренней безопасности.
С 1 марта 2003 г. от Службы иммиграции и натурализации к Бюро гражданства и иммиграционной службы перешли следующие функции: принятие решений по иммиграционным петициям всех категорий, по ходатайствам о натурализации, по заявлениям о предоставлении статуса беженца, а также по дру-гим вопросам, связанным с процессами иммиграции и натурализации.
Для Бюро гражданства и иммиграционной службы при разработке долгосрочной стратегии предполагаются следующие объемы работы (прогноз основан на данных за 2002 г.): обработка и принятие решений более чем по 7 млн, различных заявлений; обслуживание более 13 млн. клиентов через Национальные центры обслуживания; обслуживание более 6 млн. клиентов через информационные местные офисы; обслуживание более 6 млн. клиентов по телефону через сервис-центры; рассмотрение около 70 тыс. дел о предоставлении убежища; осуществление интервьюирования приблизительно 100 тыс. лиц, заявляющих ходатайство о получении статуса беженца1.
30 января 2003 г. глава Министерства внутренней безопасности объявил о создании двух новых бюро в Управлении по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте. Бюро иммиграции и таможенного оформления
(ранее Бюро по обеспечению безопасности границ) включает в себя часть подразделений таможенной службы и Службы иммиграции и натурализации, которые были призваны обеспечивать реализацию иммиграционного и таможенного законодательства в пределах территории США и защиту воздушного и морского пространства США. Бюро иммиграции и таможенного оформления насчитывает около 14 тыс. служащих, его руководитель непосредственно подчинен главе Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте1. На должность руководителя Бюро был назначен бывший исполняющий обязанности Комиссара СИН.
К ведению Бюро иммиграции и таможенного оформления относятся: иммиграционные расследования (по делам о нарушении иммиграционного законодательства: выявляют преступления, совершаемые иностранцами, в том числе совместно с агентствами по борьбе с наркобизнесом, подделкой документов, насилием, традиционной и нестандартной организованной преступностью; осуществляют розыск иностранцев, подлежащих депортации за преступления, совершенные в своей стране; выявляют правонарушения со стороны работодателей и налагают на них штрафные санкции);
таможенные расследования (по делам о финансировании терроризма, отмывании денег, контрабанде, мошенничестве, включая нарушения прав интеллектуальной собственности и компьютерные преступления);
обеспечение защиты воздушных и морских границ с целью предотвращения контрабанды наркотиков, других видов контрабанды, пресечения террористической деятельности;
обеспечение безопасности окружающей среды;
операции по задержанию, транспортировке и наблюдению за нелегальными иностранцами, в отношении которых проходят слушания дел о депортации (в ведении Бюро находятся девять депортационных центров - Центры об-
работки, а в случае необходимости задержанные содержатся в тюремных заве-дениях штатов);
сбор, анализ и распространение сведений по вопросам иммиграции и таможни для более эффективного планирования деятельности.
Бюро таможни и защиты границы были переданы функции по контролю над границами от Таможенной службы, СИН (вместе со Службой пограничного патрулирования), Инспекционной службой здоровья животных и растений.
Численность данного Бюро составляет около 35 тыс. федеральных служащих. Основная цель Бюро - обеспечение безопасности американцев и облегчение процесса пересечения границ США законопослушными гражданами и разрешенными к транспортировке товарами. Вместе с тем первоочередной задачей Бюро таможни и защиты границы является предотвращение проникновения на территорию США террористов и орудий терроризма".
На наш взгляд, подход США по объединению всех правоохранительных функций в одном ведомстве имеет как положительные, так и отрицательные моменты. В первую очередь, создание подобного органа ведет к выводу на первых план силовых функций и преобладание правоохранительных задач. Вместе с тем в основе миграции лежат экономические факторы, которые при данном подходе могут нивелироваться и не учитываться. С другой стороны, создание Министерства внутренней безопасности позволило США акцентировать внимание и повысить эффективность мероприятий, направленных на противодействие незаконной миграции.
В Канаде ответственным за реализацию иммиграционной политики в соответствии с Иммиграционным актом 2002 г. является Министерство по делам гражданства и иммиграции (прил.2), которое занимается вопросами приема иммигрантов, разработкой нормативной базы по регулированию иммиграции.
1 Министерство состоит из четырех департаментов: Департамента по защите беженцев; Департамента по вопросам иммиграционных апелляций; Иммиграционный департамента; Департамента профессионального развития.
Возглавляет Министерство Председатель, который напрямую курирует вопросы деятельности Департаментов по защите беженцев и по вопросам иммиграционных апелляций. Заместитель Председателя - Исполнительный Директор курирует Иммиграционный департамент и Департамент профессионального развития. Также он возглавляет иммиграционную полицию, корпоративную службу и секретариат. Департаменты делятся по территориальному принципу на управления: Квебек, Онтарио, Оттава, Атлантическое побережье, Тихоокеанское побережье, Торонто, Ванкувер, Монреаль.
Интерес представляет канадская программа иммиграционного контроля за рубежом. На сегодняшний день открыто 43 представительства за рубежом. Их основными направлениями являются: деятельность по сбору информации и налаживанию связей; задержание нелегальных иммигрантов; обучение и оказание помощи транспортным компаниям и властям страны исхода; борьба с мошенничеством. Офицеры иммиграционного контроля за рубежом проводят консультирование авиакомпаний и экспертизу документов; проводят обучающие семинары для авиакомпаний и местных властей на тему документирования иностранцев и пресечения нелегальной миграции; осуществляют международное сотрудничество.
Канадская иммиграционная служба выработала ряд предложений на уровне международного сотрудничества. В частности, ею предложено создать рабочую группу иммиграционных экспертов стран «Большой Восьмерки»; в Международной ассоциации авиаперевозчиков - рабочую группу из представителей контролирующих органов; региональную консультативную группу стран Центральной Америки по вопросам миграции.
В ФРГ за реализацию иммиграционной политики отвечает Федеральное министерство внутренних дел (прил.З), которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, убежища, статуса беженца, реализуя программу добровольного возвращения в ФРГ, принимая решения о депортации. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и Федеральная служба по делам беженцев, а также Управления (бюро) по делам иностранцев и Центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании беженцами. Система органов исполнительной власти ФРГ, регулирующих вопросы миграции, больше всего схожа с российской системой.
Так, в функции Федеральной службы миграции и проблем беженцев входят прием и рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища. Штаб-квартира центрального аппарата находится в г. Нюрнберге. Задачами службы являются: координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительства ФРГ за рубежом в области иммиграции и беженцев; внедрение и реализация процедур отбора мигрантов; аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев; обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода1.
Федеральная служба миграции и проблем беженцев имеет в своем составе центральный аппарат (примерно 2,5 тыс. человек) и 32 филиала (территориальные органы и пункты иммиграционного контроля), расположенные по всем Землям ФРГ. Количество филиалов зависит от численности населения в Федеральных Землях.
См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Указ. работа. - С. 134.
Федеративная Республика Германия состоит из 16 Федеральных земель с общей численно-стью населения 78 млн. человек (прим. - Е.Н.).
Работу по приему беженцев осуществляют филиалы, которые проводят компьютерное анкетирование лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища в ФРГ, с участием переводчика. После собе-седования проводится процедура дактилоскопии, фотографирования, определения роста. На лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, оформляется заказ на «заместитель документов» для депортации. Управлением по делам иностранных граждан разработана и направлена во все филиалы поисковая система, которая включает в себя краткие идентификационные сведения об иностранных гражданах, прибывающих на территорию Германии на основании въездной визы.
По итогам собеседования формируется личное дело лица, ходатайствующего о признании беженцем. Может быть принято одно из трех решений по ходатайству иностранного гражданина о предоставлении политического убежища: 1) заявитель признается политическим беженцем; 2) заявление о признании политическим беженцем отклоняется; 3) заявление о признании политическим беженцем отклоняется как очевидно необоснованное1.
Федеральная пограничная охрана (ФПО) осуществляет полицейскую охрану государственной границу, полицейский контроль за передвижением через границы, преследование на границе. Сюда входит в частности пресечение нелегального въезда иностранцев, депортация, доставка лиц, ищущих убежище, в регистрационные центры.
ФПО состоит из Дирекции с местонахождением в г, Кобленц и подразделений, реализующих основные функции службы: по борьбе с незаконным въездом и незаконным ввозом иммигрантов; по борьбе с преступностью в области изготовления и использования подложных и фальшивых документов; по обеспечению национальными документами (документами для лиц, претендовавших на политическое убежище, чье заявление было отклонено, и
которые подлежат выдворению из страны); по вопросам высылки и выдворения, в компетенцию которого входит возвращение иностранных граждан.
Одним из основных направлений деятельности ФПО является международное сотрудничество в рамках развивающегося процесса общеевропейской интеграции, ведущего к интернационализации деятельности пограничных служб, разработке и применению общих стратегий противодействия нарушениям, постоянному обмену информацией и проведению согласованных оперативных мероприятий.
В функции Управлений (бюро) по делам иностранцев входят выдача раз-решений на жительство, оказание временной защиты, участие совместно с посольствами в процессе объединения семей, регистрация иностранцев, в том числе трудовых мигрантов, осуществление мероприятий по борьбе с нелегальной миграцией. Управления являются органами внутренних дел земель и подчиняются бургомистрам городов. Управления осуществляют работу по следующим направлениям: предоставление вида на жительство; разрешение на въезд студентов в страну; регистрация лиц, въехавших с целью трудоустройства; оформление документов (наклеивание визы в новый паспорт); борьба с нелегальной миграцией; организация депортации иностранных граждан; оценка возможности предоставления иностранцам гражданства; оформле-ние приглашений иностранным гражданам. На каждого иностранного гражданина (ИГ) оформляется личное дело, в которое включаются следующие материалы: анкета; информация полиции о предполагаемом факте совершения правонарушения; информация о последнем адресе на родине ИГ, заполняемая ИГ на родном языке; решение Федерального ведомства по делам иностранных беженцев; информация о регистрации ИГ, включаемая в компьютерный банк данных; письмо в прокуратуру о разрешении депортировать ИГ; информация филиала Федерального ведомства о закрытии дела; ответ прокурора о согласии депортации ИГ; заявление о
депортации в Министерство внутренних дел Земли и прокурору, письменный ответ о дате депортации; информация о письме МВД Земли; сведения о депортации, включаемые в компьютерную систему; информация для полиции о депортации и запрете въезда ИГ в ФРГ. Могут быть включены дополнительные материалы. В Управлении имеется компьютерный банк данных на разыскиваемых лиц.
Подготовка иностранцев к депортации осуществляется в течение 3-х месяцев. Лицо задерживается. Есть возможность продлить задержание, но не дольше 18 месяцев. Если заранее известно, что задержание продлится более 3 месяцев по причине, не зависящей от иностранного гражданина, то о задер-жании не заявляется. Иностранцу предоставляется статус «терпение». Существуют финансовые трудности с депортацией. Если получен заместитель паспорта, иностранца депортируют. Оплату заместителя осуществляет Министерство внутренних дел Земли".
Центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании беженцем, являются государственными учреждениями, находящимися в ведении правительства земли ФРГ, на территории которой он расположен, деятельность которых регулируется Министерством внутренних дел и правительством Земли. Численность лиц, пребывающих в центре, зависит от квоты, ус-танавливаемой федеральным правительством.
Размещаемым в центре иностранным гражданам, подавшим заявление о признании беженцем, оказывается ежемесячная материальная помощь, они обеспечиваются питанием, жильем, необходимыми гигиеническими средствами, им гарантировано минимальное медицинское обеспечение. Срок пребывания в ЦБР составляет 3 месяца. Если срок пребывания истекает, иностранный гражданин может быть направлен в другой Центр временного со-
держания. Это касается и иностранцев, ожидающих судебные решения по жалобам. Лица, признанные беженцами, не имеют право на проживание в ЦВР1.
Вопросы миграции в Швеции традиционно координирует Министерство иностранных дел (прил.4), в чьем подчинении находится Миграционный департамент, центральное правительственное учреждение, деятельность которого связана с практической реализацией миграционной политики, определяемой
л
Парламентом страны (рис. 1).

Рис. 1 Принципиальная схема организации Миграционного департамента
В компетенцию Миграционного департамента входят вопросы: принятия беженцев; выдачи разрешений на въезд и пребывание в стране; предоставления гражданства Швеции; оказания помощи мигрантам в их возвращении в страны выхода; международного сотрудничества в области миграции и помощи бежен-
цам; координации деятельности других структур, вовлеченных в процесс реализации миграционной политики1.
В 1998 г. полномочия Иммиграционного департамента в проведении политики интеграции были переданы специально образованному в структуре Министерства культуры Департаменту интеграции.
Главой Миграционного департамента является генеральный директор, опирающийся на консультативный Совет менеджеров (заместитель генерально-
л
го директора, пять окружных директоров и два старших процесс-менеджера) .
Функцией исполнительного комитета, назначаемого правительством, является мониторинг деятельности Миграционного департамента. Кроме того, исполнительный комитет утверждает ежегодный аудиторский план и представляет правительству ежегодный отчет и предварительные параметры бюджета.
*
Текущей деятельностью, организацией приема лиц, ищущих убежище, рассмотрением заявлений на пребывание и содействием в выезде из страны ми-грантам, которым было отказано в пребывании, занимаются локальные организации в пяти округах. Их работу координирует головной офис, в задачи которого входит обеспечение функционирования департамента как системы.
При реализации своих функций Миграционный департамент взаимодействует с другими структурами, а именно: а) консульствами и посольствами Швеции за границей, которые вовлечены в процесс рассмотрения заявлений на получение въездных виз и разрешений на работу и пребывание; б) полицией, отвечающей за пограничный контроль и депортацию; в) Советом по рассмотрению апелляций иностранцев, функций которого является пересмотр решений Миграционного департамента (обжалованы могут быть решения о предоставлении разрешения на пребывание и гражданство, но не случаи отказа во въездных визах); г) Департаментом интеграции, уполномоченным содействовать ин-
теграции иностранцев; д) общественными организациями, оказывающими помощь беженцам.
На наш взгляд, для России наиболее приемлем опыт деятельности миграционной службы ФРГ, который наиболее близок к существующей в настоящее время у нас системе органов, регулирующих миграционные процессы. Близки по своей структуре и сами миграционные процессы: большой объем вынужденной и незаконной миграции.
Наряду с миграционными службами функции по реализации иммиграционной политики выполняют другие органы исполнительной власти зарубежных стран. Так, вопросами трудоустройства иностранных граждан в рассматриваемых странах занимаются органы исполнительной власти, ведающие вопросами занятости и трудоустройства (в США - Министерство труда, в Канаде - Служба иммиграции и трудоустройства, в ФРГ - Федеральная служба занятости и Федеральное министерство труда и социальных дел).
Компетенцию Министерства труда США составляют вопросы (прил.1): проведения трудовой сертификации - выдана потенциальным работодателям сертификатов, удостоверяющих целесообразность привлечения и исполь-зования трудовых мигрантов на данные рабочие места. Министерство принимает решение о том, не лишит ли въезжающий в США иностранец рабочего места постоянных жителей или граждан страны;
проведения процедуры трудовой аттестации - рассмотрение заявления потенциальных работодателей об условиях труда на их предприятиях, в которых оговариваются определенные обстоятельства, связанные с наймом иностранного работника;
информирования населения о ситуации на рынке труда - публикация перечня профессий, в которых США испытывают недостаток и на который ориентируются работодатели при подаче заявлений;
установление официального уровня бедности, на основании которого принимается решение о том, не станет ли потенциальный иммигрант обузой для общества.
Кроме того, на департаменты труда штатов возложена обязанность официального определения уровня безработицы для установления необходимого объема инвестиций, связанного с созданием новых рабочих мест.
В Канаде Служба иммиграции и трудоустройства (прил. 2) занимается вопросами приема иммигрантов, их трудоустройством, оказывает консультационные услуги работодателям, ежегодно составляет списки дефицитных специальностей, обозначая степень их «дефицитности» соответствующим количеством баллов.
Местные центры занятости рассматривают заявления работодателей о найме на работу иностранцев, выдают согласие на предоставление рабочего места иностранцам.
В ФРГ Федеральная служба занятости (прил.З) занимается вопросами по-литики допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда и выдачи разрешений на трудоустройство, а Федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев, в том числе их трудоустройство. Важным звеном в реализации иммиграционной политики рассматриваемых стран являются органы, ведающие вопросами иностранных дел, посольства и консульства за рубежом. В Швеции, как было отмечено ранее, вся иммиграционная политика относится к компетенции Министерства иностранных дел, в том числе и вопросы выдачи разрешений на работу. В остальных странах эта функция возложена на органы, ведающие вопросами иностранных дел (в США - Государственный департамент, в Канаде - Министерство ино-странных дел и международной торговли, в ФРГ - Федеральное министерство иностранных дел). В компетенцию этих органов входит выдача иммиграционных и неиммиграционных виз, международное сотрудничество по вопросам
беженцев и предоставления убежища, рассмотрение заявлений о воссоедине-нии семей и др.
Так, Государственный департамент США (прил. 1) осуществляет иммиграционную политику государства через посольства и консульства, в которых выдаются иммиграционные и неиммиграционные визы, на основании которых происходит въезд иностранцев в страну.
Обычно визы выдаются по месту основного жительства заявителя. Достаточно жестко этого порядка придерживаются посольства и консульства при выдаче иммиграционных виз. Желающие получить неиммиграционную визу могут обращаться и в посольства США в других странах. Однако всегда есть вероятность того, что в рассмотрении вопроса будет отказано и заявителю для подачи заявки будет предложено выехать в свою родную страну. Американские консулы на местах наделены правом принятия окончательного решения о выдаче визы или об отказе в этом. Данное решение не может быть пересмотрено другими должностными лицами Государственного департамента.
В 1991 г. Государственным департаментом США был открыт Центр по обработке иммиграционных виз (с 1994 г. - Национальный визовый центр), в задачу которого входит рассмотрение заявок на иммиграционные визы, подаваемые иностранцами за пределами США и подлежащие рассмотрению в американских консульствах.
Важное место в регулировании миграционных процессов в рассматриваемых странах занимает судебная власть. Так, в США в Министерство юстиции входит Бюро по пересмотру вопросов миграции, иммиграционными судья-
ми которого рассматриваются вопросы, касающиеся пересмотра решений иммиграционных чиновников и решений о депортации иностранных граждан.
Интересна и судебная система ФРГ. Жалобы иностранных граждан, получивших решения об отказе в убежище, могут быть обжалованы в административных судах Федеральных Земель.
Ежегодно в суд поступает около 3 тыс. жалоб (1/3 - жалобы иностранных граждан, подавших ходатайство о предоставлении убежища). Суд состоит из 6 палат, каждая из которых имеет свою юридическую специализацию, но кроме этого каждая из них занимается рассмотрением жалоб об отказе в предоставлении убежища. Рассмотрение жалоб об убежище в суде распределяется по палатам с разделением по странам: например, в первой палате - Индия, Пакистан, Непал, Российская Федерация, председателем палаты является президент суда; в шестой палате - Армения, Азербайджан, Афганистан, Казахстан.
Решение административного суда может быть обжаловано в Верховном суде Земли в течение 2-х недель. При рассмотрении жалобы в Верховном суде Земли заявитель обязан нанять адвоката. Основанием для оставления иска без рассмотрения может быть только нарушение формы искового заявления. В случае вынесения решения в пользу истца решение суда направляется для сведения в Федеральную службу миграции и проблем беженцев, и в Управление по делам иностранцев - для выдачи документов иностранным гражданам.
Чаще всего дело рассматривается без ответчика. При наличии уважительных причин неявки истца и его желания участвовать в рассмотрении дела лично, суд удовлетворяет его просьбу. Дело может рассматриваться до 1,5 лет. Сроки рассмотрения судебного дела не регламентированы. Правом обжалования решений об отказе в предоставлении статуса беженца обладает также Уполномоченный по делам беженцев Правительства ФРГ.
Суд принимает одно из следующих решений: о предоставлении статуса беженца, установлении предпосылок для невысылки, о прекращении судопроизводства в случае заявления, прекращении дела в случае неявки лица, решение об удовлетворении жалобы.
Рассмотрим более детально основные направления деятельности мигра-ционных служб рассматриваемых стран.
Одним из главных направлений деятельности является применение норм права, регулирующих правила привлечения иностранной рабочей силы. Трудовые мигранты образуют важную составляющую иммиграции, реально влияющую на состояние экономики. В С1ПА и Канада трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть рабочей силы в экономике страны.
Правоприменительная практика, в первую очередь, построена в целях строгого отбора необходимых на рынке труда высококвалифицированных специалистов, которые не могут быть набраны за счет внутренних резервов. В связи с этим различаются и процедуры получения разрешения для различных категорий трудовых мигрантов: постоянных и временных (высококвалифицированных и неквалифицированных - сезонных и временных).
Основными схемами, регулирующими приток трудовых мигрантов в США являются:
при получении статуса трудового мигранта, то есть лица, въезжающего в страну по приглашению американской компании-работодателя на постоянную работу (ежегодно в соответствии со статьей 201 Закона об иммиграции и натурализации американским правительством выдается 140 тыс. разрешений на трудовую иммиграцию). Если в 1996 г. в рамках данной квоты в страну въехали 117,5 тыс. трудовых мигрантов, то уже в 2000 г. годовая квота была выполнена полностью. В 2000 г. доля трудовых иммигрантов составила 12,8% иммигран-
тов, получивших легальное разрешение на постоянное проживание. Основной удельный вес иммиграции приходится на программу воссоединения семей (примерно две трети от общего потока иммиграции) ;
при получении неиммиграционного статуса в качестве временного работника, срок пребывания которого в США органичен и заранее оговаривается американскими властями (для въезжающих иностранных граждан на временную работу количественные ограничения не установлены). Количество времен-ных работников имеет тенденцию к росту: в период с 1981 по 1996 г.г. их число возросло с 44,8 тыс. человек до 227,4 тыс., или более чем в 5 раз. Вместе с тем удельный вес въехавших для временной работы составляет 0,9% от общего количества въезжающих в страну.
Иммиграционная политика США в отношении временных трудовых мигрантов направлена на сдерживание потока въезжающих по категории неква-лифицированного труда (Н-2) и на предоставление преимуществ высококвалифицированным специалистам (категория Н-1):
для иностранных специалистов не требуется получения сертификатов Министерства труда США;
въезжающие из категорий Н-1 (медицинский персонал, профессионалы и специалисты высокой квалификации) имеют право выполнять работу как временного характера (например, чтение лекций), так и постоянного (например, работа в исследовательской фирме), а пребывающие по визе Н-2 (сельскохозяй-ственные работники) могут выполнять только временную по своей сути работу;
визы категории Н-1 могут продлеваться на месте, в то время как визы Н-2 даются на срок до 1 года, после чего иностранный работник должен покинуть США, а для повторного въезда в страну, он должен полностью пройти процедуру оформления, включая сертификацию Министерства труда США. В среднем более
двух третей от общего числа временных работников, ежегодно въезжающих в США, являются высококвалифицированными специалистами со статусом Н-1 .
В Канаде трудовые мигранты делятся на иммигрантов в собственном смысле слова, то есть иностранцев, планирующих переселение в Канаду на постоянное место жительства, и временных мигрантов. Несмотря на приоритетность первой категории лиц, закрепленной в Иммиграционном акте 2002 г., в последнее время уделяется внимание привлечению высококвалифицированных специалистов из среды временных мигрантов.
Так, численность временных иностранных рабочих с 1995 г. в Канаде увеличилась на 25%, а иностранных студентов - более чем в два раза. Трудовые иммигранты входят в экономический класс, который подразделяется на: квалифицированных работников, бизнес-иммигрантов (предпринимателей, инвесторов и самозанятых). В 2001 г. на долю первой группы приходилось 54,8%, на долю второй группы - 5,8% из 250 тыс. переселенцев в Канаду.
Помимо необходимости набрать определенное количество баллов на основе ряда личных параметров иммигранта (уровень образования, профессиональный статус, возраст, опыт работы, уровень знания английского или французского языка, способность к адаптации и др.) для трудовых иммигрантов выдвигаются дополнительные требования: наличие стажа работы в течение 1 года из 10 последних лет в области, требующей высшего или профессионального образования; обладание достаточной для проживания в стране суммой денег.
Бизнес-иммигранты должны обладать определенными финансовыми ресурсами и опытом предпринимательской деятельности. Инвесторы должны вложить в канадскую экономику 800 тыс. канадских долларов.
Для получения статуса бизнес-иммигранта необходимо набрать 35 баллов из 100 возможных. Предприниматели же должны инвестировать в нее около 300 тыс. канадских долларов и вести дела созданного ими предприятия/компании. Самозанятые должны доказать, что они имеют опыт и возможность организовать в Канаде свое дело.
В ФРГ все иностранные работники въезжают в страну на основании разрешения на работу, всегда ограниченного определенным периодом времени. Среди них выделяются сезонные работники.
Помимо разрешения на работу в ФРГ существует такое понятие, как «свидетельство о праве на работу», которое выдается иностранцам, если:
у них имеется вид на жительство или право на проживание для вынужденных мигрантов и они в течение 5 лет до этого работали на законных основаниях и вносили взносы социального страхования и в течение 6 лет непрерывно проживали на территории Германии;
условия их труда будут не хуже условий труда немцев.
Свидетельство о праве на работу действительно без ограничений на определенное предприятие, профессию, отрасль экономики или регион, выдается иностранцу вне зависимости от ситуации на рынке труда и не ограничено сроком.
В законодательстве рассматриваемых стран закреплен приоритет занятости своих граждан и иных лиц, постоянно проживающих в стране. Исходя из этого принципа построена система получения разрешений на работу для иностранных трудовых мигрантов, как на постоянной, так и на временной основе. Процедура выдачи разрешений основана на принципе индивидуального рассмотрения каждого заявления (иногда делаются исключения для сезонных и временных работников).
В США для трудоустройства иностранных работников работодатель должен подать заявку в Бюро гражданства и иммиграционной службы Мини-
стерства внутренней безопасности на каждого претендента в отдельности. Однако в том случае, если въезжающие предполагают заниматься сходным видом деятельности, получать визу в одном и том же американском консульстве за границей и работать в США на территории одного района, допускается включение в заявку нескольких лиц.
В заявке должны содержаться сведения о работодателе, числе наемных работников, общем годовом доходе, адресе предприятия, а также сведения о характере будущей деятельности трудового мигранта: период найма, величина недельной заработной платы, количество рабочих часов в неделю, размер оплаты за сверхурочную работу и другие данные о предстоящей деятельности работника.
В соответствии с Законом об иммиграции и натурализации США для найма временных неквалифицированных работников по категории Н-2 (сель-скохозяйственные работники и несельскохозяйственные работники других специальностей) работодатель должен дополнительно обосновать причины найма и их характер (временные, сезонные, постоянные)1.
Для получения сертификата работодатель должен доказать невозможность привлечения на данное рабочее место и данную заработную плату американского гражданина или лица, постоянно проживающего в США. В этих целях он должен подать заявку на привлечение дополнительной рабочей силы в местное отделение Службы занятости с точным описанием имеющихся у него рабочих мест или опубликовать объявление о наличии у него свободных рабочих мест в местной печати и в течение определенного времени ждать предложений от американских претендентов и провести с каждым из них собеседование.
Если таким образом подтверждается невозможность найма местных работников или работников на межрегиональном уровне, Министерство труда рассматривает заявку работодателя с точки зрения общего уровня занятости и
1 United States Immigration Law. General information.- INS, 2002.
заработной платы в данной отрасли экономики, а также целесообразности привлечения иностранной рабочей силы.
В случае выдачи работодателю сертификата окончательное решение о въезде иностранного работника принимает Бюро гражданства и иммиграционной службы Министерства внутренней безопасности, В случае одобрения заявки работодателя Бюро направляет документы в Государственный департамент, который оформляет въездные визы.
Для въезда в Канаду иностранный работник должен получить предложение от работодателя и разрешение на работу от Министерства иммиграции и гражданства. Перед тем как выдать подобное разрешение, сотрудник министерства должен решить, в какой степени квалификация и состояние здоровья бу-дущего работника соответствуют предлагаемой ему работе, а также установить, не будет ли он угрожать безопасности страны. Работодатель, для того чтобы нанять на работу иностранца, должен получить разрешение в Министерстве развития человеческих ресурсов. Если на это рабочее место с заданным уровнем зарплаты не претендуют канадцы соответствующей квалификации, то такое разрешение выдается. Разрешение выдается только под определенное рабочее место, конкретного работодателя и на ограниченный период времени. Для некоторых специальностей (выдающиеся ученые, артисты, спортсмены, бизнесмены, дипломанты и др.) разрешение на работу не требуется. Каждому временному рабочему присваивается номер социального страхования. В ФРГ для получения разрешения на работу необходимо согласование местной службы занятости, которая дает разрешение исходя из конкретной ситуации на внутреннем рынке труда. После получения разрешения работодатель должен заключить контракт с иностранным работником, в котором обязательным условием оговаривается недопущение въезда в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в ФРГ составляло
около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс. В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г,
В соответствии с п. 1 Положения о разрешении на работу иностранцев, разрешение на работу выдается с ограничением рода деятельности и предприятия либо без такового. Не требуется разрешение на работу лицам, являющимся гражданами стран, входящих в ЕС; иностранцам, имеющим бессрочный вид на жительство или право на проживание; иностранцам, пребывание которых пре-дусмотрено двусторонними межгосударственными соглашениями.
С введением в 2000 г. программы «грин кард» с целью привлечения квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий установлена квота в размере 10 тыс. человек в год, а также упрощенная административная процедура получения разрешения и виза на въезд для работы (документы оформляются в течение недели после подачи заявления). Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехниче-ский диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. евро. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в ФРГ членов семьи специалиста. Условия отбора закреплены в специально разработанной балльной системе оценок характеристик мигрантов2.
Во всех рассматриваемых странах существуют перечни профессий и специальностей, в которых испытывает недостаток внутренний рынок труда и которым отдается приоритет при отборе иммигрантов. Так, в США Министерство труда публикует выше упомянутые - «список А» (перечень профессий, в которых США испытывают особую нужду) и «список Б» (перечень профессий, представленных на американском рынке труда в избытке), на которые ориентируются работодатели при подаче иммиграционных петиций по вопросам, связанным с трудоустройством.
По мнению автора, в российском законодательстве, регламентирующим организацию деятельности миграционной службы по привлечению иностранной рабочей силы, необходимо учесть опыт исследуемых в работе миграционных служб зарубежных стран. Ввести дифференцированный подход к различным категориям трудовых мигрантов, на основе постоянно проводимого мониторинга состояния внутреннего рынка труда и определения перечня приоритетных специальностей. Также должен быть введен эффективный механизм защи-ты приоритетности права российских граждан на трудоустройство пред иностранными работниками.
Также в миграционном законодательстве и правоприменительной практике рассматриваемых стран детализированы процедуры предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. Это, во-первых, продиктовано закреплением базовых принципов и норм в международном праве. Во-вторых, ни одна из рассматриваемых стран не может принять всех лиц, желающих въехать по гуманитарной программе. Жесткость процедур обусловлена и желанием воспользоваться статусом беженца лицами, не имеющими на это оснований, так как подача лицом ходатайства о предоставлении статуса беженца или убежища дает время законно находиться в стране на период рассмотрения заявления.
Массовый приток беженцев заставил существенно пересмотреть процедуры предоставления статуса. В ФРГ в 1993 г. были приняты существенные поправки в Конституцию и законодательство о беженцах. В США в 1996 г. указанная процедура также была изменена Законом о реформе в области борьбы с незаконной миграцией. В Канаде новые нормы включены в Закон об иммиграции в Канаду и предоставлении статуса беженца 2002 г.
ФРГ в период с 1988 г. по 1995 г. приняла около 4 млн. вынужденных мигрантов, из них более половины - этнические немцы из стран Восточной Европы и бывшего СССР. Остальная часть состояла из беженцев, покинувших зоны военных конфликтов. Законодательство страны и правоприменительная
практика детально проработаны, эффективность действия подзаконных актов обусловлена быстрым реагированием на изменение ситуации, дифференцированным подходом к различным категориям вынужденных мигрантов. Среди вынужденных мигрантов приоритет в финансировании отдан этническим немцам, которым предоставлены все условия для скорейшей интеграции в жизнь общества, начиная с упрощенного порядка получения гражданства. Иммиграционная политика в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище, направлена на финансирование возвращения данных мигрантов на родину.
Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в ФРГ. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей. За период с 1990 г. по 2000 г. ФРГ столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. В связи с этим в проекте нового иммиграционного закона одной из целей является «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища»1.
Процедура предоставления политического убежища начинается с пунктов прибытия в страну, где чиновники иммиграционной службы проводят детальное анкетирование въехавшего для решения вопроса о наличии оснований для предоставления убежища, В случае отсутствия подобных оснований или въезда иностранцев через третье «безопасное государство» (к которым относятся страны ЕС, Чехия, Польша, Норвегия и Швейцария) принимается решение о высылке в страну выезда или страну происхождения. В отношении лиц, которые имеют доказательства преследования по политическим мотивам в стране происхождения, проводится специальное расследование, по результатам которого принимается решение о предоставлении статуса политического беженца, либо о предоставлении временного разрешения на пребывание в ФРГ, либо о высылке. До решения вопроса по существу лица, ходатайствующие о предоставлении
статуса, размещаются в пунктах приема беженцев, где могут получить социальную помощь (выдаются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и прочих предметов, необходимых в повседневной жизни).
В 1997 г. внесены изменения в закон «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», снизившие на 80% расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев, а также запрещающие выдачу разрешений на работу в течение двух лет лицам, претендующим на политическое убежище.
Лица, получившие статус политических или конвенционных беженцев, в течение двух лет получают пособие, равное среднему пособию по безработице частично из бюджета земель, на которых они проживают, и частично из федерального бюджета. Беженцы и средства на их содержание распределяются по согласованию федерального правительства и правительства земель. Средства, высвобожденные после внесения изменения в законодательство, направляются в страны исхода беженцев для ускорения процесса возвращения1.
В США в соответствии с Законом 1996 г. вводятся новые ограничения на предоставление убежища лицам, которые могут быть возвращены в «безопасную третью страну».
Иностранец не вправе обращаться с ходатайством о предоставлении убежища в случаях: если может быть выслан в третью безопасную страну в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями; если он докажет, что ходатайство было подано в пределах 1 года с момента его прибытия в США; если он ранее подавал ходатайство, в котором ему было отказано и не может доказать существенное изменение обстоя-тельств.
Если иностранец подлежит депортации или не имеет права на въезд, то миграционный чиновник либо предоставляет убежище, либо передает ходатай-
1 См.: Дитц Б. Категории иностранных беженцев в Германии. - М., 1996. - С. 13,
сгво миграционному судье, который может одновременно вынести решение как о возобновлении дела о предоставлении убежища, так и о приостановке депортации.
Дополнены основания отказа в предоставлении убежища в случаях, если иностранец: подстрекал, содействовал или участвовал в преследовании другого лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к социальной группе или политических убеждений; имеются основания полагать о совершении опасного неполитического преступления на территории США; в случае вовлечения в террористическую деятельность.
Важным этапом миграционной политики является успешная адаптация законно находящихся на территории страны иммигрантов. Правоприменительная практика рассматриваемых стран детально регламентирует проведение программ интеграции мигрантов в жизнь общества. Это позволяет в первую очередь снизить напряженность в отношении к иммигрантам со стороны коренного населения, сократить процент вовлечения вновь прибывших иммигрантов в этнические криминальные группировки, уменьшить сроки экономической адаптации в стране, в том числе и поиска роботы.
В ФРГ интеграционные программы рассчитаны на этнических немцев. В среднем в год правительство затрачивает на эти цели около 3,3 млрд. марок, включая расходы на их переезд, первичное размещение в специальных обще-житиях, пособия по социальной поддержке, оплату языковых курсов, дотации различным госучреждениям, занимающимся проблемами переселенцев. К другой категории, подпадающей под программы интеграции, относятся иностранцы, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранные рабочие из стран, с которыми ФРГ имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывшие контрактные рабочие ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также члены семей вышеназванных групп иммигрантов. Для них
организуются курсы немецкого языка и программы для профессиональной подготовки.
Также для скорейшей адаптации иностранцев в ФРГ проводятся мероприятия, направленные на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. Представители полиции, судебной власти и местной администрации ведут мониторинг и консолидируют информацию о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии для разработки мер противодей-ствия на федеральном уровне. Каждый год Федеральное министерство внутренних дел публикует отчет о защите конституционных прав, который нацелен на информирование общества о противодействии экстремизму в ФРГ1.
В Швеции вопросы интеграции мигрантов, а также борьба с ксенофобией и расизмом являются приоритетными направлениями миграционной политики, что находит отражение в специальных законодательных актах с конкретными механизмами реализации. В Швеции действуют следующие законы в этой области: Закон о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте 1999 г.; Закон о мерах против расизма и этнической дискриминации 1994 г.; Закон об обучении иммигрантов шведскому языку 1993 г.
Признавая этническую разнообразность своего общества и уважая права национальных меньшинств, Швеция реализует следующие программы: трехгодичную программу интеграции для беженцев, включающую обучение шведскому языку и помощь в трудоустройстве; субсидирование публикаций на языках этнических меньшинств и финансирование закупок иностранной литературы публичными библиотеками; программу преподавания на родном языке в школах для детей иммигрантов; программу поддержки общественных органи-заций иммигрантов. В 1998 г. была сформирована новая государственная структура, отвечающая за реализацию политики интеграции, - Департамент интеграции. Основными функциями департамента являются: мониторинг и оценка тенденций
развития интеграционных процессов в шведском обществе; обеспечение равных прав и возможностей для каждого независимо от этнической принадлежности; борьба с проявлениями ксенофобии, расизма и дискриминации.
На наш взгляд, введение в России интеграционных программ является перспективной задачей деятельности миграционной службы, поскольку доминирование этнической миграции в Российскую Федерацию создает повышенную напряженность внутри российского общества.
Таким образом, структура миграционных служб рассмотренных зарубежных стран отвечает основным целям и задачам иммиграционной политики. В рассмотренных государствах функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомством по вопросам труда и занятости и ведомством по вопросам иностранных дел.
Наиболее развитым государственным аппаратом, управляющим миграци-онной сферой, обладают США, где в одном ведомстве - Министерстве внутренней безопасности - объединены как функции по контролю и надзору за всеми прибывающими на территорию страны иностранными гражданами, так и функции по противодействию нелегальной миграции, в том числе выявлению, пресечению и ведению расследований по делам о правонарушениях в миграционной сфере.
Вместе с тем наиболее близка для России система миграционной службы ФРГ, где функции по реализации миграционной политики возложены на Федеральное министерство внутренних дел.
Можно выделить основные направления деятельности миграционных служб рассмотренных зарубежных стран. Наибольшее внимание уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, так как трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь, стоит отметить наличие четкой системы мониторинга за состоянием внутреннего
рынка рабочей силы, что позволяет правильно определить количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей силе. Закреплено обязательство работодателей в первую очередь трудоустраивать граждан своей стра-ны. Существенно различаются процедуры получения разрешения для постоянных и временных трудовых мигрантов. Общим является принцип индивидуального подхода к выдаче каждого разрешения.
Детально регламентированы и процедуры предоставления статуса беженца и убежища. Тенденция развития правоприменительной практики в рассматриваемых странах сводится к ужесточению правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны. В связи с процессами глобализации все более отчетливо проявляется направленность к формированию мультикультурных и мультиэтнических обществ. Поэтому для России актуален опыт интеграционных программ тех зарубежных стран, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, что позволяет им быстрее адаптироваться и делает их более независимыми от этнических общин, в том числе и от их криминальной составляющей.