Законотворчество, как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам, правилам, требованиям. Исходя из понимания законотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ее главных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуют сущность и определяют общие направления данной деятельности. Поскольку законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в Российской Федерации, то основные принципы законотворческой деятельности можно считать вместе с тем и основными принципами законотворческого процесса в целом, в том числе и законотворчества субъектов РФ.
Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в РФ, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие факторы и обстоятельства.
Несмотря на некоторое несовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее, солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, а следовательно, и законотворческого процесса. Так, например, выделяют следующие принципы законотворчества: законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм. Другие ученые дополняют перечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости, т.е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов права независимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии.
В законотворческой (нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенных общих принципах --основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает качество и эффективность всей системы права. Основными принципами законотворческого процесса выступают следующие исходные положения.
Во-первых, это научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти при разработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развития социальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правового регулирования существующих общественных отношений. Только в этом случае юридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования. Научная обоснованность законотворческой деятельности -- необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов.
Во-вторых, это принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.
Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции Российской Федерации. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности.
В-третьих, принцип демократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов представительными органами государственной власти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности. При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д.
Однако, говоря о демократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципа демократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении на той или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческого процесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участник законотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению в законотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма. Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологический характер. Ведь при осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, в законотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства, законодательного органа, закона.
Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования --референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.
В-четвертых, в процессе законотворчества должен соблюдаться принцип системности, который предусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системы юридических норм, в том числе отраслей и институтов права. Принцип системности также предполагает соответствие региональных законов федеральным законам, их согласованность и непротиворечивость, т.е. единство всей системы законодательства страны. Принцип системности также относят к числу основных принципов законотворчества, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли права и т.д.
А также принципами законотворчества предлагают считать: принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип достаточной мотивированности норм права; принцип логической сбалансированности норм права; принцип обеспечения действенности норм права.
Кроме перечисленных в основной классификации принципов выделяют следующие законотворческие принципы: принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы; принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения. Указанные принципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строго обязательно для всех участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.
Принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.
Если говорить об общности законотворческой деятельность различных государств, которая, безусловно, имеет место, следует обратить внимание на общность организационно- технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодательства каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а так же на сходство средств и основополагающих принципов. Оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах осуществления законотворческой деятельности.
Итак, процесс создания нормативно-правовых актов в современном демократическом государстве строится на принципах законности, справедливости, научности, демократизма, гласности.
Законность законотворческого процесса . При рассмотрении этого принципа следует иметь в виду два момента. Во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами процедурном порядке. Во-вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативно-правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой, прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдения регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов.
Справедливость . Это принцип относится, прежде всего, к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когда-то вполне справедливым считались и кровная месть, и сословное неравенство. Сейчас справедливость конкретизируется, как правило, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом и т.д."
Научность законотворчества. Законопроект готовится при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования. Так же правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать с целью наиболее эффективного регулирования общественных отношений профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков.
Принцип демократизма позволяет эффективно выявить истинные стремления и волю народа, т.е. провозглашает необходимость участия народа в принятии нормативных актов. К основным формам непосредственной демократии относится принятие нормативных актов на референдуме, а также обсуждение нормативных актов в средствах массовой информации. Референдум является одним из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Здесь следует отметить, что Конституция РФ была принята именно на референдуме. Однако всенародное голосование - достаточно дорогая процедура, в силу чего она наиболее часто применяется в небольших государствах, где не требует больших сил и средств. Конечно, демократизм должен воплощаться и в процессе деятельности высшего представительного органа государства-парламента, принимающего законы.
Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт этого или других государств. Здесь большое значение обмен информацией. На пороге XXI века, когда практически весь мир перешел на компьютеры, когда есть замечательные информационные программы, сети и т.д., века всемирной информатизации этот принцип играет, на мой взгляд, не маловажное значение.
Принцип связи с практикой. Этот принцип выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.
Гласность законотворчества. Результат законотворческой деятельности -нормативные акты, в которых содержатся права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения последних. В этом плане государство, для того чтобы иметь моральное право привлечения к юридической ответственности, должно обеспечить гражданам возможность ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо опубликование важных нормативных документов. Также распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Это позволяет взглянуть на законопроект с разных позиций.
Для повышения качества и эффективности нормативно-правовых актов законодательная техника порою имеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в нем или отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология - от всего этого в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно - правового акта, но и эффективность его применения.
Особое значение при этом имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.
В современной юридической литературе встречаются новые принципы законотворческой деятельности:
- - Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
- - Принцип понятийной определенности.
- - Принцип модальной сбалансированности.
- - Принцип ретребутивной обеспеченности.
Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.
Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.
В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества».
Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.
Принцип понятийной определенности
Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.
Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению Спасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:
- 1. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.
- 2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм».
Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.
Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.
Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.
Е.Лукьянова справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».
Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.
Принцип модальной сбалансированности
Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принцип приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.
К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.
Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних». Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.
Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности».
Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.
Принцип ретрибутивной обеспеченности
Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.
Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.
Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.
Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений».
Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.
Законотворчество в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.
Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.
В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.
Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще - вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное.
При этом, характеризуя принципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитывать следующие обстоятельства:
- 1) требования к законотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Требования к законотворчеству - это правила, условия, которыми ограничена законодательная деятельность соответствующих государственных органов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можно использовать только в отношении законотворческих мероприятий;
- 2) любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) - в конституциях, преамбулах законов;
- 3) строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;
- 4) принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;
- 5) принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права.
Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.
Являясь идеологической категорией, принципы законотворчества представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы законотворчества - результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Таким образом, в заключение данного вопроса укажем, что понятие законотворчества призвано:
во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов;
во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования;
в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.
А так же необходимо уяснить, что принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании так как:
во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;
во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.
Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.
Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменителя, от уровня их правосознания и правовой культуры.
Прежде всего, в теоретическом осмыслении нуждается само понятие законодательного процесса. В юридической литературе сложилось два взгляда по этому вопросу. Одни авторы ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Другие склоняются к более широкому пониманию этого явления, включая в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Не умаляя значения процедурных правил разработки законопроекта, нельзя, однако, не видеть, что они служат лишь основой для последующей деятельности по принятию закона, предшествуют законодательному процессу, создают предпосылки для его начала.
Российское законодательство страдает проблемами, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях и в разных формах. Основные причины такого положения заключаются в непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивности законодательства, бессистемности законотворческих работ.
С качеством законотворчества, подготовкой нормативных актов связан принцип профессионализма законотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании законопроектов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроля правотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, а также становится причиной принятия законов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза, указание размеров и источников финансирования разработки законопроекта, сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществлении правотворческой деятельности.
Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Законотворческим органам следовало бы прежде всего вести наблюдение за действием существующих законов. Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей - значит, во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место или, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением.
При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.
Наиболее охватывающие исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права.
При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально технологическим, социально-психологическим и государственно-организационным факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона.
В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для «нормальных» инстинктов, для «естественного эгоизма». Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем её не компенсируя.
Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. В некоторых случаях группа адресатов установленного запрета может стихийно развивать «антинормы», обязательность которых в соответствующей ситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно.
Есть еще одна совершенно нерешенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества.
Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.
Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.
Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. «Текущим образом» приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют законотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения анализа и учета критики, та само правотворчество становится излишним.
Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто не задумываясь принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само законотворчество.
В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и её конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства.
Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью законотворческой деятельности. Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии её эффективности.
Установив процедуру раздельных заседаний палат, Конституция закрепила принцип последовательности в осуществлении палатами процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. По схеме, заложенной в Конституции, Федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются в Совет Федерации для последующего их рассмотрения. Роль Совета Федерации состоит в одобрении или неодобрении готовых решений. Правда, следует подчеркнуть, что в регламенте Государственной Думы предусмотрена необходимость согласования с Советом Федерации законопроекта после его принятия Государственной Думой в первом чтении. Целесообразность такого подхода не вызывает сомнений. Скоординированность мнений палат на стадии одобрения основных концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его рассмотрении.
Нуждается, однако, в уточнении сама процедура взаимодействия палат на этой стадии законодательного процесса. Регламент ограничился лишь общим указанием на то, что законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, направляется в Совет Федерации. Необходимо определить варианты возможного реагирования со стороны Совета Федерации на предоставленный законопроект. Если он одобряется Советом Федерации в том виде, в каком был представлен Государственной Думой, следует, видимо, составлять об этом письменное уведомление. В случае, когда по проекту делаются письменные замечания, дополнения, изменения, они должны быть оформлены в виде поправок и в общем порядке внесены на рассмотрение соответствующего комитета Государственной Думы. Целесообразно участие представителей Совета Федерации по тому либо иному вопросу.
Процедуру предварительного согласования законопроекта с Советом Федерации следует распространить и на следующую стадию законодательного процесса, определив механизм одобрения им решения, принятого по законопроекту во втором чтении. Это позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов палат еще на этапе рассмотрения законопроекта, что будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.
Настоятельно требует решения вопрос об изменении срока, в течение которого Совет федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы. Сегодня уже очевидно, что установленный Конституцией Российской федерации (ст.105) 14-ти дневной срок недостаточен для вдумчивой и серьезной работы членов Совета федерации по рассмотрению федеральных законов, тем более что Совет Федерации работает на постоянной основе. Как представляется, этот срок должен быть увеличен до одного месяца.
Заслуживает внимания мнение о необходимости создания научно-координационного органа, который обеспечивал бы согласованную законотворческую деятельность палат Федерального Собрания.
В качестве правового механизма, обеспечивающего преодоление возникших между палатами разногласий, конституция предусматривает возможность создания на паритетных началах согласительной комиссии, уполномоченной выработать единый текст соответствующего федерального закона. В случае если в комиссии согласия достичь не удалось, решение верхней палаты об отклонении закона - «внутреннее вето» - преодолевается Государственной Думой большинством в 2/3 голосов. Она выносит окончательное решение. Таким образом, Государственная Дума имеет определенное преимущество перед Советом Федерации, пользуясь правом отклонять возражения последнего при принятии законов.
В мировой парламентской практике наблюдаются различные подходы к решению проблемы согласительных процедур. Большое распространение получили случаи, когда процесс по урегулированию разногласий между палатами переносится на их совместное заседание, где голосованием принимается общее решение.
В рамках проблемы взаимодействия палат Федерального собрания весьма актуальным представляется вопрос о рассмотрении и принятии палатами федеральных конституционных законов. Одно из предназначений этого вида законов- обеспечить стабильность Конституции как основного закона государства, закрепляющего устои конституционного строя. Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем другим правовым актам, особое место, которое они занимают в российском законодательстве, обусловливают и особый, более сложный порядок их принятия. Так федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее ѕ от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент Российской федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому конституционному закону, в соответствии со ст. 108 Конституции Российской Федерации обязан подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать.
При анализе установленной процедуры принятия федеральных конституционных законов возникает ряд вопросов. Недостаточно четко определена в этом процессе роль Федерального Собрания. Остается неясным, например, должен ли Совет Федерации согласиться или не согласиться с текстом федерального закона, уже одобренного Государственной Думой, или Совет Федерации и рассматривает, и одобряет законы независимо от Государственной Думы, параллельно с ней. Это достаточно важный юридический вопрос. От его решения зависит дальнейшая судьба федерального конституционного закона, а именно: должен ли закон, в случае неодобрения его Советом федерации вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы и если да, то каким количеством голосов депутатов Государственной Думы закон должен быть одобрен повторно? Очевидно, что порядок рассмотрения и принятия федеральных законов требует уточнения и конкретизации, и, прежде всего - путем внесения соответствующих изменений и дополнений в конституционные приложения. В зависимости от решения этого вопроса на конституционном уровне определенные изменения (с целью более конкретной регламентации) необходимо будет внести в регламенты палат Федерального Собрания.
При выработке механизма рассмотрения федеральных конституционных законов весьма полезным может оказаться зарубежный опыт законотворчества. В частности, заслуживает внимания практика тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного рассмотрения и обсуждения конституционных законов. Так, согласно Конституции Италии, законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы применяются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании (ст. 138 Конституции).
Характерной особенностью законотворчества последних лет является то, что значительное место в нем по праву отведено комитетам палат, которые осуществляют свою предварительную работу по созданию законов. Одна из основных функций комитетов в области законодательной деятельности состоит в рассмотрении ими поправок к законопроектам. Необходим хорошо отлаженный механизм, который обеспечивал бы эту важную часть законодательного процесса.
Рассмотрение поправок в комитетах во многом предопределяет ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его. Это связано с той особой ролью, которая отводится комитетам в данной работе. Именно здесь должны осуществляться полный учет предложений, поступающих по законопроекту, взвешенная их оценка и тщательный, глубокий анализ.
Прежде всего, необходимы такие преобразования процедуры принятия поправок комитетами, которые бы обеспечивали активное участие в них депутатов. Важное значение имеет осведомленность депутатов обо всех поступивших поправках. С этой целью отпечатанный текст поправок необходимо распространять среди депутатов до начала заседания. Информированность депутатов о поступивших по проекту поправках является гарантией их делового настроя на предстоящие дебаты, который во многом зависит от подготовленности депутатов.
Чтобы составить определенное суждение по интересующему вопросу, в ходе работы над поправками надлежит запрашивать мнение соответствующих учреждений, ведомств, отдельных специалистов, компетентных в данной области. Возможно их заслушивание на заседании комитетов. Следует согласиться с высказыванием в юридической литературе мнением, что право комитетов обращаться к государственным и общественным организациям в таких случаях следовало бы зафиксировать в регламенте.
В политической сфере на территории государства действуют законы собственного государства, в частности уголовные законы. Территориальная характеристика действия собственных законов обеспечивает суверенитет государства.
При разрешении вопроса о том, какой закон должен действовать в конкретном случае - отечественный или иностранный, принимается во внимание при рода тех правовых отношений, которые регулируются каждым законом.
В дореволюционной юридической литературе для этих целей выделяли так называемую статусную теорию, которая различала правовые статусы. Утверждалось, что все вопросы, возникающие относительно состояния лица, решаются на основании законов его родины. Законы, которые определяют имущественное положение, имеют двоякое действие. В отношении движимого имущества возникающие споры, столкновения разрешаются на основании законов того государства, где проживает владелец движимого имущества. Во втором случае все споры разрешаются по законам местонахождения вещи. Наконец, может быть и смешанный случай, когда вопросы решаются договорами о том, какие законы будут применяться при решении конкретных споров.
По кругу лиц действие закона распространяется на всех проживающих либо находящихся на территории государства. Правда, существуют исключения в отношении лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом.
Субъектами действия закона с разным объемом правоспособности и дееспособности являются граждане (подданные), иностранные граждане, лицо без гражданства.
Важно подчеркнуть, что действие закона по отношению к лицам базируется на двух началах: принципе суверенитета (территориального верховенства государства), а также ограничивающих этот принцип требованиях международного права. Все граждане (подданные) обязаны быть законопослушными, но из этого вытекает и равенство всех перед законом, в частности распространение действия уголовных законов на правонарушителей -- граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.
В отношении формального равенства также существуют исключения -принцип экстерриториальности, т. е. внеземельности. Он действует в отношении некоторых категорий иностранцев, в частности обладающих дипломатическим иммунитетом. Эти лица в случае совершения правонарушений попадают под действие законов родной страны.
Законотворчество ставит перед теорией права еще несколько проблем. Одна из них - это проблема социальной инженерии - можно ли с помощью права создавать новые общественные отношения, играет ли право творческую роль, может ли оно быть выше экономического строя?
Традиционный ответ на предыдущем этапе отечественной теории права -нет! Право лишь опосредует экономику, оформляет экономические отношения. Оно - «надстройка» над экономическим базисом.
В настоящее время эти догматические представления уходят в прошлое. И хотя - подчеркну - не следует нигилистически отрицать влияние экономического «базиса» на правовую систему того или иного общества, многие другие факторы определяют и форму, и содержание правовых систем. Сюда относятся общепланетные экологические зависимости, информационные процессы, появление глобальных (демографических, сырьевых, ядерных, генетических и иных) проблем.
Меняются взгляды на творческую роль права, становящегося в некоторых областях единственным средством и способом урегулирования, стабилизации общественных отношений, преодоления резко негативных процессов, которые могут вообще составить угрозу человечеству.
Но право может играть и более специализированную роль, например, вы ступать силой, обеспечивающей, подталкивающей экономические рыночные реформы.
Надежда на право, использование права, понимание ценности права - та ков основной вектор современного социального развития. Не случайно все социальное пространство заполняется договорами, конвенциями и иными нынешними юридическими формами общежития государств, народов, коллективов, личностей. Не случайно и то, что юридическое образование, формирование юридически грамотных граждан становится яркой приметой сегодняшней действительности.
Вместе с тем надо предостеречь и от юридического романтизма, представлений, что все социальные проблемы можно решить декретированием, принятием законов.
Не действуют декларативные, без механизма реализации, исполнимости законы. Не действуют и законы, не учитывающие новой реальности.
Так, законы, посвященные экономике, обречены на провал, если они не предусматривают финансовые меры, материально-технические, кадровое обеспечение и т. д.
Большой смысл приобретает в этой связи уже упоминавшееся конституционное правило, закрепленное в части 3 статьи 104 Конституции РФ. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Обречены на провал, как упоминалось, и законы, не учитывающие но вые реальности. Так, статья 6 Закона РФ «О реабилитации репрессированных народов» от 26-апреля 1991 г. устанавливала территориальную реабилитацию репрессированных народов. Речь шла о возвращении народов, выселенных злодействами Сталина и его подручных со своих родных мест в конце Отечественной войны.
Однако при этом было проигнорировано проживание на той же территории на протяжении полувека других переселившихся сюда лиц разных национальностей. Такой неучет новых реальностей породил и новые проблемы с исполнением Закона о реабилитации. Более того, неисполнимость этого закона привела к вспышке межэтнических конфликтов и создает социальное напряжение длительное время. Можно утверждать, что это яркий пример действия в правотворчестве синергетического принципа «наоборот», о котором речь шла выше.
Нужно также хорошее социологическое обоснование закона, учет системности права, о чем шла речь выше.
Законы, как и другие нормативные правовые акты, представляют собой результат правотворчества. Но их разработка и принятие имеют свои особенности, обусловленные местом и ролью закона в правовой системе общества. Создается закон в процессе законотворчества – важнейшей составной части нормотворческой деятельности.
Законодательный процесс - это вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия закона. С формальной точки зрения законодательный процесс есть сложная система организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Конституционный Суд РФ определяет законодательный процесс как «конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей».
Принципы, на которых базируется законодательный процесс:
1.Принцип верховенства прав человека . Нормативные акты должны воплощать приоритет основных прав и свобод человек. Этот принцип закреплен в статье второй Конституции России: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства”.
2.Принцип иерархии актов (законности). Соответствие актов нижестоящего уровня нормативным актам, обладающим большей юридической силой. Lex superior derogat legi interior (перев. с лат.) – акт большей юридической силы имеет приоритет перед актом меньшей юридической силы.
3.Принцип компетентности. Законы должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица.
4.Принцип формализации. Обязательным условием законности является строгое соблюдение правотворческих процедур при принятии закона и введении в действие.
5.Принцип публичности (общедоступности). Законы должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, что обеспечивает реальное получение информации о содержании закона всеми лицами, права и интересы которых ими затрагиваются. Неопубликованный закон не применяется и не порождает правовых последствий.
6.Приоритет международно-правовых источников . Если надлежаще ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем законом, то применяются нормы международного договора.
7.Принцип перспективного действия . Законы обратной силы не имеют, если только самим актом не установлено иное.
Законодательный процесс в РФ имеет особенности.
(1) он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации,
(2) установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы,
(3) в законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.
Выделяют 4 основные стадии законодательного процесса: 1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); 3) принятие закона; 4) опубликование закона.
Законодательная инициатива – это право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа. Выступление с законодательной инициативой влечёт обязательное обсуждение её в парламенте. Согласно Конституции правом законодательной инициативы обладают Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, по вопросам их ведения.
Вносимые в Государственную Думу законопроекты о налогообложении, о выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правительства России, отвечающего за финансово-кредитную политику государства.
Законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы поэтапно в трех чтениях. На этой стадии в текст законопроектов вносятся поправки, изменения, дополнения. Государственная Дума принимает закон большинством голосов от общего числа депутатов и в течение пяти дней передаёт его на рассмотрение в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законопроекты по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного права, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира. Совет Федерации одобряет закон большинством голосов от общего числа членов палаты. Если в течение четырнадцати дней Совет Федерации не рассмотрел закон, он считается одобренным.
Совет Федерации вправе отклонить закон – наложить вето. В этом случае создаётся согласительная комиссия для преодоления разногласий. После работы комиссии закон повторно рассматривается в ГосДуме. Если при повторном голосовании за закон проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, он считается принятым даже без одобрения Советом Федерации.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации законопроект в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. На эту процедуру отводится 14 дней. В течение этого срока Президент может отклонить закон, наложив на него вето, и вернуть обратно в ГосДуму. ГосДума и Совет Федерации вновь рассматривают возвращенный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы – вето считается преодоленным. В этом случае Президент обязан в течение семи дней подписать и обнародовать закон.
Действует Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В течение 7 дней после подписания Президентом РФ закон должен быть опубликован в “Российской газете”, «Парламентской газете» и “Собрании законодательства Российской Федерации”.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Похожая информация.
Процедура рассмотрения и принятия закона о гоеударственном бюджете осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой етадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.
В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.
Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.
Статья 72 Конституции Итальянской Республики 1947 г. указывает, что законы об утверждении и исполнении бюджета обязательно рассматриваются палатами с применением обычной процедуры, т.е. в отношении них не может быть использован порядок принятия законов парламентскими комиссиями, практикуемый в Италии. Также в отношении бюджетных и налоговых законов не допускается использование референдума.
Конституция Французской Республики 1958 г. дает пример еще одной важной нормы, формулы, веками кристаллизовавшейся в борьбе английской палаты Общин с монархами, а сейчас константы законодательного бюджетного процесса. Абзац 2 ст. 39 гласит: «Проекты законов о финансах и закона о финансировании социального обеспечения сначала вносятся в Национальное собрание». Кроме того, Конституция регулирует порядок взаимодействия палат парламента и правительства при принятии финансовых законов, законов о финансировании социального обеспечения, а также в случаях внесения в парламент проекта государственного бюджета в срок, не позволяющий рассмотреть его до начала финансового года.
Интересны положения Конституции Японии 1947 г. Она так же, как и французская конституция, содержит норму о внесении проекта бюджета в нижнюю палату, Палату представителей, причем идет дальше, указывая: «Если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением Парламента». То есть при возникновении разногласий по бюджету за нижней палатой остается последнее слово.
Положением, которое получило большое распространение в конституционных актах, следует считать норму о том, что проекты финансовых законов, в частности государственного бюджета, при двухпалатном устройстве парламента рассматриваются сперва нижней, а потом верхней палатой. При этом в обычном законодательном процессе проект может быть внесен в любую из палат. Помимо конституционного обычая Соединенного
Королевства, данную норму в том или ином варианте содержат конституции Французской Республики (ст. 39 абз. 2), Японии (ст. 60 абз. 1), США (ст. 1 разд. 7 абз. 1). Эта норма имеет историческое и политическое объяснение, она выработалась в Великобритании и закрепилась в период, когда Палата общин, руководимая вигами, стала занимать приоритетное положение среди высших органов государственной власти. Именно общины были основным источником налоговых доходов Короны, и именно поэтому они, видя, что монарх в них нуждается, требовали, чтобы бюджет обсуждался в первую очередь с ними.
Другое отличие обычного процесса принятия законов в ФРГ применительно к бюджетным законам можно увидеть в п. 1 ст. 113 Основного закона: «Законы, увеличивающие предложенные Федеральным правительством бюджетные расходы, которые включают новые расходы или допускают их в будущем, нуждаются в согласии Федерального правительства. Это же относится и к законам, содержащим уменьшение поступлений или допускающим это уменьшение в будущем. Федеральное правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил голосование по таким законам. В этом случае Федеральному правительству предоставляется шестинедельный срок для дачи Бундестагу своего мнения». Более того, в течение четырех недель после принятия такого закона бундестагом правительство может потребовать от нижней палаты нового рассмотрения того же проекта (и. 2 ст. 113 Основного закона ФРГ).
Еще одно ограничение прав законодательной власти в процессе рассмотрения и принятия бюджетного акта: невозможность внесения в проект поправок определенного содержания, например, поправок, увеличивающих государственные расходы или уменьшающих доходы. Помимо уже упомянутых в связи с этим Соединенного Королевства и Французской Республики, подобное ограничение содержится в регламенте Конгресса депутатов Королевства Испания: поправки об увеличении расходов рассматриваются, только если будут уменьшены расходы по другой статье в том же разделе бюджета, а конституция Королевства гласит, что уменьшение доходов или увеличение кредитов может быть предложено только с согласия правительства.
Смысл такого ограничения, возможно, таков. Законодатели в пылу политических баталий способны принимать недостаточно взвешенные решения и совершать поступки, рассчитанные на завоевание популярности среди электората. Бюджетные вопросы как нельзя лучше подходят для этого, поскольку затрагивают интересы почти всех граждан. При этом исполнительная ветвь власти, как правило, более сведуща в практике бюджетного регулирования, поскольку ее обязанностью является составление проекта и непосредственная реализация бюджетного нормативного акта, принятого парламентом. Вероятно, с помощью данной нормы пытаются сократить возможности для политических спекуляций применительно к государственному бюджету.
Пример другого интересного ограничения дает Итальянская Республика. Ее конституция в ст. 72 описывает особую и более простую процедуру рассмотрения и утверждения законопроектов. В соответствии с регламентом в определенных случаях проекты могут передаваться в комиссии, образованные пропорционально составу парламентских фракций. В этом случае проект не рассматривается палатой: решение за нее принимает комиссия. Однако абз. 4 той же статьи содержит перечень вопросов, законопроекты по которым должны рассматривается с применением обычной процедуры, т.е. палатой в целом. В этот перечень включены как законы, утверждающие бюджет, так и законы об исполнении бюджета. Почти такая же норма содержится и в п. 3 ст. 75 Конституции Королевства Испания, где допускается принятие законов комиссиями от имени парламента.
Использование такой оговорки применительно к закону о государственном бюджете, пожалуй, даже не требует комментария. Документ настолько серьезный, что должен рассматриваться всеми депутатами и получить одобрение всей палаты. В один ряд с бюджетными проектами в данном случае поставлены проекты по конституционным, избирательным вопросам, делегирующие законодательную власть, разрешающие ратификацию международных договоров.
Итальянская конституция в абз. 2 ст. 75 указывает, что в отношении законов о налогах и бюджете не допускается использование отменительного референдума, предусмотренного абз. 1 той же статьи. Конституция Королевства Дания также запрещает выносить на референдум в числе прочих финансовые законопроекты, законопроекты о дополнительных ассигнованиях, законопроекты о временных ассигнованиях, законопроекты о налогообложении (прямом и косвенном).
Возможно, такой запрет устанавливается потому, что бюджетный закон - слишком специальный документ, он чрезвычайно сложен для восприятия большинством граждан, как правило, именно для той группы, которая наиболее подвержена вредному воздействию политических спекуляций. Данное ограничение, как и многие другие, касающиеся государственного бюджета, имеет целью стабильность бюджетной сферы, ограждает ее от политики, насколько это возможно, следуя основному принципу: в государстве должен быть утвержденный бюджет.
Правительство обязано представить Конгрессу депутатов (нижней палате Генеральных кортесов) общий бюджет государства не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета на предыдущий год (ч. 3 ст. 134 Конституции Испании).
Статья 60 Конституции Японии предусматривает специальный порядок прохождения бюджета через японский парламент, при том, что в целом законодательный процесс урегулирован японской конституцией достаточно сжато и неполно и фактически регулируется регламентами палат парламента. Бюджет сначала представляется на рассмотрение Палаты представителей, в то время как все иные законопроекты могут быть внесены в любую из палат. При этом мнение Палаты представителей в этом вопросе является определяющим.
Общий порядок законодательного процесса предусматривает принятие закона обеими палатами, при этом, если верхняя палата (Палата советников) отклоняет законопроект или в течение 60 дней не принимает но нему решения, то для принятия закона требуется процедура преодоления вето - одобрение законопроекта квалифицированным большинством в две трети голосов либо его рассмотрение на совместном заседании палат (ст. 59 Конституции). Однако в отношении бюджета полномочия Палаты советников нс столь велики. В соответствии со ст. 60 Конституции, если Палата советников приняла по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не достигнуто даже с помощью предусмотренного законом объединенного заседания обеих палат, или если Палата советников не приняла окончательного решения в течение 30 дней, за исключением времени перерыва в работе парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты представителей становится решением парламента. То есть в данном случае не требуется специальной процедуры преодоления вето.
Обсуждение проекта бюджета происходит, как это и предписано конституцией, сначала в палате представителей, где министр финансов выступает с бюджетной речью, в которой он дает общие оценки проекта бюджета и излагает основные направления бюджетной и денежной политики правительства. В тот же день ту же речь он произносит в палате советников. После этого начинается обсуждение проекта бюджета.
Проект бюджета вначале поступает в бюджетную комиссию нижней палаты парламента. Рассмотрев и одобрив проект, бюджетная комиссия передает его в Палату представителей, которая принимает решение по проекту. После одобрения Палатой представителей проект бюджета в начале марта передается в Палату советников, где проводится та же процедура обсуждения и одобрения сначала бюджетной комиссией, а затем палатой. Бюджет утверждается в виде закона о бюджете и вступает в силу после его одобрения Палатой советников.
Статья 166 Конституции Бразилии распространяет на процедуру парламентского обсуждения законов о публичных финансах общие правила законодательного процесса, но при этом содержит ряд специальных требований. Прежде всего, в § 1 ст. 166 Конституции Бразилии предусмотрено, что постоянная смешанная комиссия сенаторов и депутатов в обязательном порядке рассматривает представленные документы. Роль этой комиссии, как органа предварительного бюджетного контроля достаточно велика, о чем будет сказано в следующей
Темы для обсуждения
- 1. Правовое регулирование рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета Российской империи.
- 2. Правовое регулирование рассмотрения проекта общесоюзного бюджета и утверждения бюджета в СССР.
- 3. Зарубежная практика правового регулирования рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета государства.
4.2 Основные принципы законотворческого процесса.
Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными принципами, которые представляют собой проявление его функционального назначения в общественных отношениях. Соблюдение этих принципов – залог эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, полноты, точности и ясности издаваемых нормативно – правовых актов и, как результат, их исполняемости, реальности в качестве механизма регулирования общественных отношений. Эти принципы лежат в основе методологии законотворчества, являются базовыми для законодательной техники.
Можно выделить следующие основные принципы:
1. Правовой характер законотворческого процесса.
Цель законотворческого процесса – воплощение в статьях нормативно – правовых актов норм права, внешнее выражение и формальное закрепление нормативно – правовых предписаний. Только нормы права должны отражаться в законодательстве, только объективные интересы жизни и развития общества должны определять его содержание. Недопустимо воздействие на процесс законотворчества факторов неправового характера. В высшей степени негативные для правового процесса последствия влечет за собой влияние на деятельность участников законотворческого процесса их личных амбиций, интересов, эмоций и т. д. В результате снижается эффективность издаваемых нормативно – правовых актов, они теряют свою регулятивную действенность. И совсем губительным является издание неправового законодательства, противоречащего нормам права, идущего вразрез с требованиями объективной социальной необходимости, с основополагающими интересами жизни и развития общества. Такое законодательство не просто теряет популярность среди людей – оно из инструмента обеспечения интересов жизни и развития общества, способствованию социальному прогрессу превращается в орудие насилия над обществом, фактор, препятствующий развитию общества в угоду сиюминутным интересам узкого круга стоящих у власти лиц. Неправовое законодательство из формы выражения и закрепления норм права превращается в фактор, препятствующий истинному правовому регулированию общественных отношений.
Именно поэтому законотворческий процесс должен определяться факторами исключительно правового характера, являющимися проявлением воли общества, основанной на истинных его интересах, выражением объективной социальной необходимости. И одной из важнейших задач законодательной техники является разработка методики определения истинного смысла нормы права, определяемой общественным интересом.
2. Научная обоснованность законотворческого процесса.
Правовой характер законотворческого процесса предполагает глубокое и всестороннее познание существующих и назревающих интересов общества, факторов, определяющих его жизнь и развитие. Поэтому эффективность законотворческого процесса предполагает осуществление его в соответствии с достижениями правовых и других наук (как гуманитарных, так и естественных), позволяющих выявить, определить и сформулировать основные потребности прогрессивного общественного развития.
Научная обоснованность законотворческого процесса предполагает тщательный учет экономических, социально – политических, исторических, национальных и других факторов развития определенных определенной сферы жизнедеятельности общества, регулируемой создаваемыми нормативными правовыми актами. При разработке проектов этих актов следует базироваться на научных разработках, заключениях и выводах. Это означает необходимость исследования в ходе законотворчества самой разнообразной литературы (причем, не только юридической), посвященной регулируемым отношениям.
В основе деятельности законодателей должны лежать основополагающие принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, разработанные и используемые правовой наукой (вне зависимости от того, закреплены или нет эти принципы нормативно). Ибо именно эти принципы являются концентрированным выражением особенностей этих отношений, потому то они и являются столь важным объектом научно – правовых разработок. Кроме того, участники законотворчества должны использовать юридические термины только при условии их научной проработки и обоснованности, выбрать те из них, которые с научной точки зрения подходят для обозначения используемых в законодательстве понятий. Одним из важнейших условий эффективности законодательного регулирования является единообразие используемой в законотворчестве терминологии, что предполагает доктринальную разработку юридических понятий и их систем и конструкций.
Кроме того, как уже отмечалось, эффективность законотворчества зависит от организации этого процесса, от того, насколько научно обоснована техника законотворческой работы, насколько она соответствует научно разработанным правилам и принципам законодательной техники. Научно должна быть обоснована не только суть правовых предписаний, но и форма их изложения. Доктринальная разработка основ законодательной техники является необходимым условием научной обоснованности законотворческого процесса в целом.
При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимы исследование и учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых. Безусловно, полное копирование законотворческих институтов, приемов и способов, используемых в других правовых системах, нецелесообразно, может иметь весьма негативные последствия, десистематизировать и запутать как законотворческий процесс, так и его результаты, вызвать коллизии, пробелы и неясности в законодательстве. Однако, научно обоснованный, базирующийся на сравнении и исследовании сущности явлений анализ законотворческого опыта других государств и законотворческих концепций зарубежных авторов необходимы. Научные исследования и проработка зарубежной законодательной техники не только может помочь найти решение сложных задач и проблем, возникающих перед законодателем, но и позволяет сближать системы законодательного регулирования различных государств, унифицировать наиболее схожие (по целям правового регулирования) правовые институты, способствует международной правовой интеграции.
3. Системность.
Системность законодательства, его полнота и структурированность являются результатом единства, комплексного и системного характера законотворческого процесса. Законотворчество представляет собой сложный набор действий, операций и процессов. От их взаимосвязи, от правильной их последовательности, упорядоченности во – многом зависит результат законотворческой работы. Системность законотворчества обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативно – правовых актов, а так же реальность и исполнимость содержащихся в законодательстве требований и предписаний.
Системность законотворческого процесса означает единый, комплексный характер процесса формирования законодательства, объединенный единством целей законодателей, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативно – правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость. Все это обеспечивает единый комплексный характер правового воздействия законодательства как важнейшее условие его эффективности.
Системность законотворчества предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе законотворчества наличие (или отсутствие) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения). Создание закона должно предопределять (а лучше – закреплять нормативно) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающие порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами государственной власти (Указов Президента и Постановлений Правительства) так же может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации. В противном случае, принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение. Изменение или отмена нормативного правового акта с необходимостью предполагает внесение необходимых изменений в ссылающиеся на него акты, иначе возможна путаница, возникновение «мертвых» ссылок – на несуществующие или кардинально измененные положения.
Законодательная техника содержит целый комплекс приемов обеспечения системности законотворческого процесса и гарантирующих единый комплексный характер законодательства, логическое единство содержащихся в нормативных правовых актах предписаний, смысловую связь между ними. Это и планирование создания нормативных правовых актов, и предварительное создание концепций законопроектов, и разработка законопроектов в соответствии с основополагающими правовыми принципами, и координация готовящихся нормативных правовых актов с уже имеющейся системой законодательства и определение актов, необходимых для реализации предписаний акта создаваемого (для их последующей разработки) и многое другое.
4. Демократизм
Единственным носителем государственного суверенитета, в современных демократических государствах (в том числе и в России) выступает их народ. Только народ является источником власти, только от народа (или от его имени) должны исходить все властные предписания. В связи с этим, обязательной характеристикой законотворческого процесса будет его обусловленность волей народа. Население, чье поведение и регламентируется законодательством, должно иметь возможность воздействовать на создание законодательства, определять этот процесс. Ибо право, воплощаемое в содержании нормативных правовых актов, есть воплощение воли общества, средство ее закрепления. Демократизм законотворческого процесса есть важнейшее средство обеспечения правового его характера.
Конечно, демократизм законотворчества вовсе не означает, что на него свободно может оказывать влияние любой член общества, любой индивид или общественная группа. Только воля общества как единого организма, обусловленная истинными его интересами может определять правовое регулирование.
Демократизм законотворчества обеспечивает органическую связь между законодателями и их деятельностью с одной стороны и народом и его интересами с другой. Придерживаясь этого принципа, законодатели гарантируют себя от разрыва с реальностью, от возможности увлечься не связанными с общественной жизнью, с истинными интересами народа законотворческими экспериментами. Исключение народа, широких масс населения из числа субъектов, оказывающих влияние на законотворчество, чревато волюнтаризмом, отрывом от реальных социальных процессов и, как результат, - недостижением целей законотворчества.
Существует множество способов влияния воли общества на законотворчество и все они должны активно комплексно применяться. Никто не вправе отказать населению в возможности воздействовать тем или иным легальным способом на определение содержание нормативных правовых актов. В противном случае, если все же издание законов будет изолировано от воздействия воли народа, источник государственного суверенитета может пойти на крайнюю форму защиты своих полномочий в этой области – на революцию, и это право как форма сопротивления тирании признается за людьми нормами и принципами международного права.
5. Гласность
Принцип гласности является важнейшим гарантом обеспечения реализации принципа демократизма законотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе этого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.
Гласность законотворческого процесса означает, что обо всех его стадиях общество должно быть своевременно информировано. При этом, необходимо освещать не только процесс работы над законопроектами в парламенте, весьма целесообразно делать это и в отношении разработки законопроектов и анализа результатов процесса создания законов. Это не только даст возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволит интеллектуальной верхушке общества оказать содействие этому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законотворческих проблем. Кроме того, гласность законотворчества дает возможность народу как носителю государственного суверенитета контролировать работу своих представителей, а при необходимости – оказать на нее влияние в определенной законом форме.
Гласность законотворчества означает необходимость освещения этого процесса разнообразными способами. Это и публикации в средствах массовой информации, и размещение законопроектов в разного рода электронных справочных системах 43 и на сайтах в Интернете, и публичные обсуждения таких законопроектов и иные способы информирования. Не допустима тайная разработка проектов нормативных правовых актов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность не объяснялась. Неопубликованный закон не может иметь юридической силы. Большинство подзаконных актов так же подлежат обязательному опубликованию. Секретными могут быть только такие подзаконные акты, как Постановления правительства России и акты министерств и ведомств, издаваемые по вопросам, отнесенным действующим законодательством к государственной тайне (как правило, такие акты регламентируют специфическую деятельность отдельных категорий сотрудников этих министерств и ведомств). Однако, такие акты должны быть доведены до сведения тех, кому адресованы их предписания (под расписку).
6. Законность. Для каждого вида нормативных правовых актов существует своя закрепленная в правовых предписаниях процедура принятия. И законотворческий процесс должен осуществляться в строгом соответствии с этими требованиями, это условие действительности акта. Ибо смысл этих требований – обеспечение правового характера нормативного правового акта.
Особенно важно строго и неуклонно придерживаться формальной процедуры законотворчества в ходе разработки законов – основы системы законодательства. Нарушение хотя бы одной из таких процедур не только влечет незаконность и недействительность акта, но и может вызвать серьезные технические нарушения, которые сведут на нет его регулятивные возможности, даже если он все же сохранит силу. Кроме того, нарушение нормативно закрепленного порядка нормотворчества весьма негативно сказывается на отношении людей к законодательству и к праву вообще, на общественном правосознании и общественной правовой культуре, что так же создаст еще больше проблем правовому регулированию.
Несоблюдение в ходе законотворчества вышеуказанных принципов может иметь самые тяжкие последствия как для эффективности создаваемых нормативных правовых актов, так и для правового регулирования в целом. Система законодательства, в результате пренебрежения указанными принципами, теряет возможность реально выполнить свою главную функцию – официально выразить и формально закрепить в качестве общеобязательных объективно существующие нормы права.
