Экологическая экспертиза. Виды и основные принципы экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Виды: В Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и

общественная экологическая экспертиза.

Принципы:

§ Презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

§ Обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

§ Комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

§ обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

§ Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

§ Независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

§ Научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

§ Гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

§ Ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Правовая основа Государственной экологической экспертизы.

Правовой основой экологической экспертизы являются Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный Закон «Об эколо­гической экспертизе», Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы.

Существующий в российском законодательстве закон "Об экологической экспертизе" разработан с целью регулирования правовых отношений в области экологии. Такие отношения направлены на поддержание чистоты окружающей среды в нашей с вами стране. Также правовые основы экологической экспертизы базируются на четырех определенных принципах:

1. экологический кризис невозможно предотвратить, если в сфере экологической экспертизы отсутствуют нормы прямого действия;
2. любой вид деятельности, в случае если его последствия связаны с воздействием на окружающую среду, должен проходить проверку на соблюдение экологических норм и требований в процессе работы;
3. разные виды государственной экспертизы не должны зависеть друг от друга;
4. чтобы координировать экологическую деятельность экспертов, на государственном уровне должно быть регулируемо, руководствуясь всеми правовыми основами экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами. Исключитель­ное право на ее проведение и соответствующие функции принадлежат Госу­дарственному комитету РФ по охране окружающей среды и его территориаль­ным органам. Они, наделены правом, назначать экологическую экспертизу и контроли­ровать выполнение ее требований. Государственная экологическая эксперти­за может проводиться на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ.

В России работы по экологической экспертизе основываются на соответствующих положениях Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (с изм. 21.07.2014 г. №11-ФКЗ), Федеральном законе «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01.2002 г. (ред. от 29.12.2015 г.), Федеральном законе «Об экологической экспертизе» №174 от 23.11.1995 г. (в ред. от 29.12.2015 г.), а также ряде законов и иных нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Российской Федерации.

Ч. 2 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» . Данное положение Конституции РФ является одним из элементов основ конституционного строя. Поэтому невыполнение требований законодательства об экологической экспертизе, проявляемое в противоправных действиях, решениях или в бездействии, означает нарушение Конституции РФ и посягательство на основы конституционного строя России.

Правовое регулирование экологической экспертизы может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76). Другими словами, они не должны противоречить федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76).

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 33) прописано, что «экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов или документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды» .

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы . Последнее положение является правомерным применительно к проектам и программам, по которым проводится государственная экологическая экспертиза.

Детальное регулирование организации и проведения экологической экспертизы осуществляется Федеральным законом «Об экологической экспертизе», другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов (постановления, положения, инструкции, СНиПы, ГОСТы и т.д.).

Ниже приведен список основных нормативных правовых актов РФ в области экологической экспертизы.

2. Регламент проведения государственной экологической экспертизы (приказ Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. № 280).

3. Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 539).

4. Положение о порядке определения стоимости проведения экологической экспертизы документации (приказ Госкомэкологии России от 22 апреля 1998 г. № 238).

5. Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (приказ Минприроды России от 18 июля 1994 г. № 222).

6. Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (приказ Минприроды России от 28 марта 1996 г. № 113).

7. Приказ Минприроды России от 06.05.2014 № 204 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня" (Зарегистрировано в Минюсте России 07.10.2014 N 34257).

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экобезопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных акты органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы. При этом нормативная база в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями. Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы составляют, нормы статей 41и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе» и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ «Об охране окружающей природной среды», являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени -- общественную ЭЭ. Закон «Об охране окружающей природной среды» содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст. 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4).

Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе глава IV закона «Об экологической экспертизе» регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19). В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ относятся следующие подзаконные акты:

Постановления Правительства РФ

Указы Президента РФ

Нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ России и территориальных органов этого комитета

Приказы

Нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ

Документы Минздрава России

Документы

Документы Госатомнадзора России

Документы Росгортехнадзора и иных ведомств

Нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ.

Международные документы.

Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС. (Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР)

Технические документы:

Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.).

Таким образом, можно сделать вывод, что правовая основа является ключевой в экологической оценке любой деятельности.

Экологическая экспертиза - правовой институт, исследуемый многими учеными, однако, в настоящее время в действующем законодательстве имеется немало пробелов по данному вопросу, что приводит к необходимости дальнейших научных исследований в этой области. Одной из проблем правовой регламентации экологической экспертизы является отсутствие в законодательстве Республики Беларусь ее комплексного определения.

Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - «опытный». Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства .И прежде чем раскрывать суть государственной экологической экспертизы необходимо рассмотреть более общее понятие «экологическая экспертиза», определение которого в действующем законодательстве отсутствует. Кроме того, суть экологической экспертизы позволяет рассматривать правовое регулирование этих двух ее видов в рамках единого механизма.

В юридической литературе можно встретить различные понятия экологической экспертизы . Например, таковая определяется как обязательная процедура в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможных экологических и других последствиях реализации предлагаемого решения.» (Г.С. Чегасов). Такое понятие не в полной мере отражает властно-распорядительный характер экологической экспертизы, без положительного заключения которой невозможна реализация почти любого хозяйственного проекта .

В словаре В.Н. Беляева и В.С. Рохлова «Экология» предлагается следующее определение экологической экспертизы - «это комлексная оценка проектов хозяйственного строительства и использования природных ресурсов на предмет их соответствия требованиям экологической безопасности и системы рационального природопользования». В данном определении не проводится существенных отличий между оценкой воздействия на окружающую среду и экологической экспертизой .

Следующее определение раскрывается в сборнике «Экоинформатика» под редакцией В.Е. Соколова - «средство изучения негативных последствий хозяйственной деятельности человека для окружающей среды или выявление соответствия проекта требованиям охраны природы путем координации рационального природопользования природоохранных программ с планами экономического развития» .

Во всех вышеперечисленных определениях акцентируется внимание на оценочно-экспертном аспекте экологической экспертизы и отсутствует один важный признак: запретительный или разрешительный характер волеизъявления в механизме подготовки и принятия хозяйственных и управленческих решений. Ю.Р. Храмова, учитывая данный признак предлагает рассматривать экологическую экспертизу как особый вид экспертной деятельности, осуществляемый в рамках управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды как обязательную стадию в процессе принятия компетентными органами экологически значимых решений .

Следует отметить, что в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств «О рекомендательном законодательном акте «Об экологической экспертизе»» предлагается использовать при разработке национального законодательства следующее определение: «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» .

В соответствии с нормами Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» закрепляются лишь цели проведения экологической экспертизы. Так, целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. И в этой же статье предусмотрено, что в Республике Беларусь проводится два вида экологической экспертизы - государственная и общественная . Аналогичным образом цель формулируется и в законодательстве Российской Федерации, но с уточнением о том, что целью является установление соответствия «документов и (или) документации» требованиям в области охраны окружающей среды, а не деятельности .Также, в Российской Федерации в Законе «Об экологической экспертизе» закреплено правовое понятие экологической экспертизы. Оно определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду .

В качестве основного следует отметить легальное закрепление понятия государственной экологической экспертизы, которая определена как установление соответствия или несоответствия проектной или иной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов . На наш взгляд, в данном определении присутствует определенное терминологическое излишество. Из легального определения государственной экологической экспертизы представляется разумным исключить слово «несоответствие». Для сравнения, в утратившем силу Законе «О государственной экологической экспертизе» от 18 июня 1993 г., таковая определялась как проверка соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды . Если целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды, то в процессе ее проведения должно устанавливаться именно соответствие экологическим требованиям. В связи с тем, что хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа презумпции экологической опасности, и она может привести к негативным изменениям окружающей среды, то такая деятельность должна быть запрещена, а вся проектная и иная документация должна строго соответствовать требованиям законодательства. Недопустимость несоответствия и должна быть закреплена понятийно в легальном определении государственной экологической экспертизы. Поэтому представляется излишним употреблять термин «несоответствие». Это усложняет восприятие положения нормативного правового акта, так как и без данного термина вполне понятна суть экологической экспертизы. Тем более в иных нормативных правовых актах в аналогичной ситуации используется только термин соответствие . Также, хотелось бы отметить, что в российском законодательстве отсутствует понятие государственной экологической экспертизы. Кроме того, в Положении о порядке проведения общественной экологической экспертизы дается определение данного вида экспертизы. Этот документ является нормативным правовым актом, который детально определяет порядок проведения такой деятельности. Данный вид экспертизы определяется как установление соответствия или несоответствия проектной документации требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, осуществляемое по заявлению инициатора» . Естественно, основой такой трактовки общественной экологической экспертизы является та формулировка, которая закреплена в Законе «О Государственной экологической экспертизе», но в этом понятии присутствует один важный признак - что данный вид экологической экспертизы осуществляется по заявлению инициатора. Однако отсутствует в понятии общественной экологической экспертизы указание на необходимость установления соответствия иной документации требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, так как в качестве объектов такой экспертизы выделяется только проектная документация, что является пробелом в правовом регулировании данного института.

Таким образом, анализ легальных определений государственной и общественной экологической экспертизы позволяет говорить о том, что они практически идентичны, и отражают сущность экологической экспертизы. Таким образом, исходя из всего вышесказанного, ввиду отсутствия легального закрепления комплексного определения экологической экспертизы целесообразно предложить общее понятие государственной и общественной экспертизы как - установление соответствия проектной или иной документации по планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, исключив при этом термин «несоответствие». Также, представляется более совершенным законодательство Российской Федерации в части регулирования государственной и общественной экологической экспертизы в едином нормативном правовом акте - Законе «Об экологической экспертизе» .

Экологическая экспертиза в природоохранном законодательстве

В отечественном экологическом законодательстве занимает наиболее место и обладает высшей юридической силой в случае противоречий со всеми иными законодательными актами Конституция РФ. Экологическим содержанием наполнена статья 42, рассматривающая право человека на благоприятную окружающую среду, доступ к достоверной информации о ее состоянии, а также право граждан на возмещение ущерба, причиненного состоянию их здоровья или имуществу при экологических правонарушениях. Вопросы регуляции отношений между субъектами в сфере охраны окружающей среды определяются также статьями 9, 17, 36, 58, 67, 72 Конституции.

Замечание 1

Анализ источников экологического права, в частности, факт высшей силы конституции, показывает, что главной задачей экологического права общество считает поддержание юридическими механизмами гигиенически благоприятной для человека абиотической среды, а вовсе не сохранение природы ради нее самой. Экологические проступки также понимаются как нарушение благоприятности среды для человека.

Основной юридический документ в сфере российского экологического законодательства – это Федеральный закон "Об охране окружающей среды", (2002). Этот закон в числе прочего содержит особую главу VI, посвященную оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе, а также главу VII, где рассматриваются требования в плане охраны окружающей среды в процессе осуществления хозяйственной или иной деятельности. В них подробно рассматриваются цели и задачи оценки антропогенного воздействия на окружающую среду, а также цели и задачи проведения экологической экспертизы.

Кроме указанных глав, полностью посвященных экологической экспертизе и оценке воздействия человека на окружающую среду, в данном законе для них имеют значение материалы еще из нескольких глав и статей.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе"

Данный юридический документ подробно регулирует отношения субъектов в области экологической экспертизы, представляя, таким образом, целевой закон.

К Федеральному закону "Об экологической экспертизе" существует специальный комментарий, где очень подробно рассматриваются все детали этой процедуры.

• В первой главе закона (статья 1) впервые приводится определение экологической экспертизы в целом (а не только государственной), подробным образом раскрываются принципы (статья 3) и приводится классификация экологической экспертизы с выделением основных ее видов (статья 4).
• В главе II определяются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении экологической экспертизы (статьи 5-9), здесь также указано, каким образом полномочия, права и обязанности субъектов экологической экспертизы распределяются между федеральным и региональным уровнями (статьи 7-8).
• В главе III данного закона рассматриваются вопросы государственной экологической экспертизы, конкретизируются ее объекты федерального уровня (статья 11) и уровня субъектов Федерации (статья 12), приводится общий порядок осуществления государственной экологической экспертизы (статья 14), определяется статус и описываются обязанности экспертных комиссий, ее экспертов и председателя (статьи 15- 17), указываются различия юридической силы заключений непосредственно экспертной комиссии и в целом государственной экологической экспертизы (статья 18).
• Законом определяется также регламент и условия проведения, объекты, порядок, правила, статус заключения и т.д. общественной экологической экспертизы (статьи 20-25), а также права граждан и общественных организаций в данной предметной области (статья 19).
• В главе V данного закона закрепляются права и обязанности (статьи 26-27) заказчиков документации для экологической экспертизы.
• Глава VI определяет порядок финансирования государственной и общественной экологической экспертизы, возможные виды нарушений законодательства РФ в области экологической экспертизы и виды ответственности за данные нарушения, распределяя их на уголовную, административную, материальную и гражданско-правовую ответственность.