В соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. 18 к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Вопросы местного значения муниципального района включают в себя организацию мероприятий межпоселенческого характера но охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Вопросы местного значения городского округа - организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Организацией охраны окружающей среды в рамках отдельно взятого района или городского округа (с большим успехом, чем муниципалитеты) могли бы заниматься инициативные группы граждан, знающие и понимающие местные экологические проблемы, живущие на конкретной территории и прямо заинтересованные в улучшении экологии их места проживания.

Полномочия органов местного самоуправления в области.жилищных отношений

Согласно ст. 14 Жилищного кодекса РФ 2004 г. к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

2) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

3) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

4) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

5) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и др.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) перечни вопросов, отнесенных ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления, определяются законами данных субъектов РФ. Другие вопросы, отнесенные Кодексом к полномочиям органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ(ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 157, ч. 4 ст. 158 и др.).

На уровне нормативно-правового регулирования системы местного самоуправления можно проследить определения местного самоуправления и их развитие за последние 22 года (табл.).

Вернемся к зарубежному опыту в сфере организации местного самоуправления. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств 19 (со смешанными системами местного самоуправления) были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в. Следовательно, муниципальные реформы того периода основывались на фундаменте, который закладывался для них еще в Средние века. Идеи местного самоуправления становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX в.

В первой половине XIX в. во Франции были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. А. Токвиль в 1835 г. писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" 20 .

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию "свободной общины" (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория "свободной общины" возникла в XIX в. как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами; она доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории к трем признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной и судебной) предлагали присоединить еще и четвертую - общинную (коммунальную) власть. Но эта теория оказалась очень абстрактной и утопической.

К концу XIX в. на смену теории "свободной общины" приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая гак же, как и прежняя теория, исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную, природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно этой теории есть заведование делами не государственного управления, а собственными, более близкими делами общины.

В работах отечественных ученых в качестве основного признака классификации чаще всего выступает тип правовой системы, к которому принадлежит государство. На основании данного подхода, например, В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и др.), романо-германскую, или континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.) 22 . Н.А. Емельянов, используя тот же подход, приводит несколько иную классификацию, выделяя англосаксонскую, континентальную, или французскую, смешанную, или гибридную (Германия, Австрия, Япония) и "советскую" (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоуправления 23 .

Из вышеназванных классификаций выделяются две классические макросистемы (семьи) местного управления: англосаксонская и романо-гер-манская (континентальная).

Англосаксонская система является результатом развития английской правовой системы. К странам с англосаксонской системой управления можно отнести Великобританию, Ирландию, США, бывшие британские колонии от Канады до Индии. В рамках этой системы представительные органы местного самоуправления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Статья 1 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г.	"Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы".
	"Местное самоуправление... - что система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов республик в составе Российской Федерации".
Статья 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. 21	"Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.	"Местное самоуправление в Российской Федерации -- форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Романо-германская семья сформировалась на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Эта модель получила широкое распространение в большинстве странах мира. Основные принципы этой правовой системы оказали большое влияние на российское право на разных этапах его развития. Континентальная модель местного управления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления.

Различия между двумя большими системами местного самоуправления носят принципиальный характер, так как основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако в некоторых случаях можно наблюдать сближение этих систем 24 . Помимо этого выделяется масса разновидностей основных моделей местного самоуправления (например, Австрия, Германия, Япония). Существуют страны с так называемыми смешанными системами местного самоуправления. Местное самоуправление в таких странах имеет сходство с моделью как англосаксонской, так и континентальной, но при этом обладает некоторыми своеобразными чертами.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Олефиренко Наталия Петровна. Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Олефиренко Наталия Петровна; [Место защиты: Гос. ун-т - Высш. шк. экономики].- Москва, 2009.- 174 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-12/1239

Введение

Глава I. Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений 11

1 Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления 11

2 Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений 35

3 Субъекты права муниципальной собственности 48

Глава II. Правовое регулирование системы управления муниципальным имуществом 62

1 Правовые основы формирования муниципального имущества 62

2 Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом 90

3 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества 119

Заключение 149

Список используемой литературы 155

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования (т.е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг.

Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Практика местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальные образования не обладают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме.

Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое урегулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Для формирования муниципальной собственности необходимо установить критерии и механизмы разграничения имущественных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований детерминируют потребность в совершенствовании нормативного регулирования порядка осуществления органа-

4 ми местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Недостаточный уровень методологического и общетеоретического исследования проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений препятствует совершенствованию правовой регламентации этих отношений. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов управления муниципальной собственностью в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования определяется необходимостью теоретического анализа проблем осуществления органами местного самоуправления: полномочий в сфере имущественных отношений и разработки предложений, направленных на- совершенствование форм и методов правового регулирования формирования и управления муниципальной собственностью.

Состояние научной разработанности темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений, особенно- в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного самоуправления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности, привлекает внимание многих авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву. Кроме того, значительный, интерес к разработке проблем управления муниципальным имуществом проявляют представители экономической науки.

Предпринятое в настоящей диссертации исследование вопросов осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущест-

5 венных отношений не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам конституционного, муниципального, гражданского и финансового права. Среди авторов таких трудов следует назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Бараба-шева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и др. Важную роль в исследовании проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения сыграли труды ученых-государствоведов дореволюционного периода А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Корку-нова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.

Предмет исследования составляют правовые нормы конституционного, муниципального и смежных отраслей права, регулирующие деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях решения вопросов местного значения.

Цели настоящего диссертационного исследования: комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в РФ на современном этапе; разработка рекомендаций для совершенствования законодательства об управлении муниципальным имуществом и практики его применения.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи: 1) проанализировать имеющиеся теоретические концепции о субъекте права муниципальной собственности и правовой природе полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, а

также статус органов местного самоуправления в имущественных отношениях; 2) системно исследовать федеральное и региональное законодательство в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;3) выявить имеющиеся несоответствия нормативных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, и предложить варианты устранения имеющихся противоречий; 4) исследовать полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления; 5) сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации действующего законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований; 6) разработать предложения по совершенствованию правового механизма в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.

Методологические и теоретические основы исследования. При выполнении работы использовались методологические принципы и подходы современной науки. Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений. В частности, в работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования. Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.

Теоретической базой диссертации послужили фундаментальные положения современной науки конституционного и муниципального права, содержащиеся в трудах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И.

7 Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева и др.

На формирование авторской концепции большое влияние оказали научные труды в области конституционного и муниципального права А.С. Ав-тономова, И.Ю. Аккуратова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Боброва Н.А., Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, Е.К. Замотаевой, Н.А. Игнатюк, А.И. Коваленко, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В. Пылина, О. Савранской, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, В.А. Щепачева др.

В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых правовых наук: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, Л.А. Новоселовой, В.П. Мозолина, К.И. Скловского и др.

Научная новизна исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением органами муниципальной власти полномочий в сфере имущественных отношений в условиях реформирования системы местного самоуправления. В диссертации определены направления совершенствования системы управления муниципальным имуществом, в частности, обоснованы предложения по усилению контроля со стороны населения муниципальных образований за осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий в сфере муниципальной собственности. Уточнен понятийный аппарат, сложившийся в науке муниципального права, с учетом результатов проведенного анализа действующего законодательства и практики местного самоуправления. Особое внимание уделяется исследованию практики реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию и разграничению муниципальной собственности.

Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позво-

8 лили сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:

определено, что управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления" и контроля за их исполнением;

обоснована позиция диссертанта в отношении п.2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.. № 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений. Статья 41 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ противоречит "положениям Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части правового статуса учреждений. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом учреждения является ограничение полномочий органов местного самоуправления в имущественной сфере. В рамках проведенного анализа статуса органов местного самоуправления сделан вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления участвуют в имущественно-правовых отношениях в качестве органов публичной власти, наделенных правами юридического лица;

обосновано предложение о правовом закреплении на федеральном уровне критериев,определения (расчета) уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями-вопросов местного значения;

Установлена и раскрыта взаимосвязь самоуправленческой природы местной
власти и понятия субъекта права муниципальной собственности. Приведена
авторская аргументация вывода о том, что законодательные положения, ис-

9 ключающие возможность непосредственного осуществления населением муниципального образования права муниципальной собственности, противоречат ст. 130 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ положением о том, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или уставами муниципальных образований население муниципального образования вправе самостоятельно в предусмотренных законом формах владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом;

обосновано предложение об уточнении содержания понятия муниципального образования как собственника муниципального имущества. Муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая указанная в законе территориальная единица. Это территория, в пределах которой население осуществляет самоуправление и, следовательно, население, а не территория, должно наделяться правом собственника муниципального имущества;

аргументированы предложения по повышению роли представительных органов местного самоуправления, усилению их контрольных функций в решении вопросов муниципальной собственности. Предложено законодательно закрепить: порядок получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по приобретению и отчуждению муниципального имущества; порядок согласования с представительными органами решений администрации муниципального образования по использованию, отчуждению, сдаче в аренду муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной с участием депутатов представительного органа комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью;

Сделан вывод, что предусмотренное в ст. 50 Федерального закона 2003
г. № 131-ФЗ императивное требование об отчуждении муниципального
имущества в случае его несоответствия законодательно закрепленным кри-

10 териям, нарушает конституционный принцип признания и защиты муниципальной собственности, наравне с частной и государственной формами собственности. Обоснована позиция автора о том, что жесткая привязка перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований является формальным установлением без определения и закрепления в правовых актах методики оценки стоимости вопросов местного значения и на этой основе определения необходимых объектов муниципальной собственности.

Теоретическая значимость исследования. В диссертации развит ряд положений теории местного самоуправления, выявлены некоторые противоречия федерального законодательства, проанализированы и уточнены основные понятия и термины в области имущественных отношений на муниципальном уровне.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением комплекса апробированных исследовательских методов, адекватных цели, предмету и задачам, развитием и теоретическим обоснованием понятийного аппарата исследования, определением критериев оценки деятельности муниципальных образований в сфере имущественных отношений, сопоставлением теоретических положений с практикой.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях в журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ, отдельные вопросы местного самоуправления докладывались на научно-практической конференции.

Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового федерального и регионального законодательств, в работе органов местного самоуправления при разработке нормативных актов в сфере имущественных отношений, в преподавании учебного курса «Муниципальное право» для студентов юридических специальностей, для слушателей курсов повышения квалификации.

Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций1.

В отличие от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ)" местное самоуправление определяется не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Таким образом, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет сочетание форм непосредственной и представительной демократий при решении вопросов местного значения.

Определение местного самоуправления в российском законодательстве отличается от определения, используемого в Европейской хартии местно-го самоуправления (далее - Европейская хартия) . В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Европейской хартии под местным самоуправлением в первую очередь рассматривается деятельность органов местного самоуправления, в то время как Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ подчеркивает участие населения. При этом Европейская хартия содержит указание не только на право, но и на реальную способность органов местного самоуправления решать местные вопросы. Но именно необеспеченность реальной способности, прежде всего экономической и финансовой, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.

По мнению И.И. Овчинникова «понятие местного самоуправления можно рассматривать, как минимум в двух аспектах: как права граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»4. Осуществление власти на местном уровне, «понимаемое как решение местных вопросов»5, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Кроме того, население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством ме-стное самоуправление может осуществляться населением непосредственно или опосредованно через создание органов местного самоуправления, которые несут основную ответственность за повседневное решение местных дел путем исполнения возложенных на них полномочий.

Анализ показывает, что на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Это порождает различное толкование понятия «полномочия органов местного самоуправления» при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти.

На неоднозначность многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованность их с рядом базовых законов неоднократно обращалось внимание в литературе6. Данные обстоятельства указывались в качестве одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами государственной власти и муниципальных образований.

Рассматривая вопрос о природе полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, следует, прежде всего, остановиться на характеристике общественных отношений, в рамках которых эти полномочия реализуются, и на которые направлена деятельность органов местного самоуправления.

В юридической науке под общественными отношениями, являющимися сферами деятельности органов публичной власти в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер, принято считать предметы ведения соответствующих органов публичной власти. В частности К. Ф. Шеремет под «предметами ведения» подразумевает те общественные отношения, в которых орган публичной власти юридически компетентен.7 Б.М. Лазарев полагает, что «предметами ведения» можно называть подлежащие ведению органа публичной власти отдельные вопросы, в которых проявляется функция этого органа.8 Однако необходимо отметить, что существуют и другие точки зрения по поводу применения понятия «предметы ведения» в отношении органов государственно власти.

Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают «двойным статусом»46. С одной стороны, они являются органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В связи с этим в науч-ной литературе обращается внимание на наличие противоречия в правовой регламентации статуса органов местного самоуправления.

Прежде всего, необходимо отметить, что статус юридического лица по гражданскому законодательству характеризуется самостоятельностью участия в правоотношениях. Юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей. Для органов публичной власти такое положение не соответствует их правовой природе. Для них главное - публично-властные отношения, а не участие в гражданском обороте. Поэтому самостоятельность органов публичной власти ограничена. «Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в граж-данско-правовые отношения» . Как отмечает Н.С. Тимофеев, «муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм ГК РФ и других федеральных законов» .

Гражданская правоспособность публичной власти связана непосредственно с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом её принципиальное отличие от потенциально «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота - юридических и физических лиц. При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать всеми правами и обязанностями может только непосредственно муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, «должна осуществляться только в интересах и от имени данного муниципального образования» . Таким образом, интересы населения являются «пределом правосубъектности муниципального образования»51. Правовая конструкция органов местного самоуправления как юридических лиц критикуется многими авторами. Безусловно, изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местно 37 го самоуправления. По мнению И.Ю. Аккуратова ", даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, создавая благоприятные условия для злоупотребления властью. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом самостоятельного участника гражданских правоотношений является наличие противоречия между статусом органов местного самоуправления, прописанном в ГК РФ и в Федеральном законе 2003 г. №131-Ф3.

ГК РФ определяет следующие субъекты гражданских правоотношений: физические и юридические лица, а также «особые» субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях - РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные особые субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, при этом они реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГКРФ). При этом необходимо отметить, что ГК РФ с учетом особенностей органов власти вводит нормы, «позволяющие данным органам участвовать в гражданских правоотношениях от имени государства или муниципальных образований, а не от себя лично» . Пределы и объем такого участия определяются актами, устанавливающими статус данных органов (п.1 ст. 125 ГК РФ). Такими актами для органов местного самоуправления являются устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Как отмечено выше - субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

В целом правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т.е. интересы населения муниципального образования. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом

Муниципальное имущество составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы создания эффективной системы управления муниципальной имуществом являются, поэтому приоритетными для муниципальных образований.

В настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия «управления имуществом». Одни авторы, в частности Е.А. Суханов, считают управление только одной из форм осуществления права собственности. Управление имуществом в.таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Другие, в частности Дозорцев В.А., подразумевают под понятием «управления» комплекс гражданско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (имуществом) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий.

В советской правовой науке исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий «государственная собственность» и «управление». Так, Д.М. Генкин прямо отождествлял собственность и управление, содержание права государственной собственности и управление. Считая, что триада правомочий владения, пользования и распоряжения относится не только к гражданскому, но и к государственному и административному праву, он писал, что нельзя «управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер» .

Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Поэтому ряд авторов сделали попытки разграничить эти категории. В частности, В.П. Грибанов отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет165. Таких форм три: нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы «в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности», третья -к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами166.

Разграничить отношения принадлежности имущества и управления предложили А. А. Пушкин и Д. Б. Якуб. По их мнению, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйст 92 венного организма. По этой причине управленческие отношения являются не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами админист-ративного права.

Идея выделения управления была поддержана и цивилистами. По мне-нию Р. О. Халфиной в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и по непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М. И. Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. «Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен, осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства»169.

Специфика объекта собственности, в частности сложность состава, взаимодействие его частей, может стать, по мнению А. И. Бибикова фактором, определяющим способы осуществления, но не содержания права собственности. Разделение функций по присвоению и управлению вовсе не получает адекватную реакцию в изменении содержания права собственности в виде выделения из него правомочия распоряжения. В правовом оформлении функции управления речь может идти не об отделении права распоряжения от других правомочий собственника, а об отделении осуществления этого права от имени собственника другим лицом, о выделении особой правовой формы реализации распорядительных полномочий собственника - права на управление. Таким образом, не было сформировано единого мнения по поводу управления.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества

Взаимное перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями должно было завершиться до 1 января 2008 г. (ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). При этом муниципальное имущество, не переданное федеральным или региональным органам власти, после этой даты и до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию или приватизации (п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Т.е. даже в том случае, «если имущество в принципе может находиться в государственной собственности, оно больше не подлежит передаче в таковую, а должно перепрофилироваться или приватизироваться» . Для местного самоуправления это, конечно, выгодно тем, что в отличие от передачи РФ и субъектам РФ, которая является безвозмездной, приватизация приносит доходы в местный бюджет, а перепрофилирование позволяет остаться имуществу в муниципальной собственности. При этом надо иметь в виду, что передача является обязанностью органов местного самоуправления и, соответственно, сокрытие имущества, подлежащего передаче, неправомерно. Впоследствии, даже после 1 января 2008 г., в случае обнаружения такого имущества РФ или субъект РФ вполне могут обратиться в суд и требовать признания сделки недействительной.

Однако вышеуказанное правило не предусмотрено для обратного процесса - для передачи имущества от РФ и субъектов РФ в муниципальную собственность. Закреплена лишь их обязанность до 1 января 2008 г. передать в муниципальную собственность имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Соответственно, если они этого не успеют сделать, то и после 1 января 2008 г. на основании Федерального закона № 122-ФЗ передача может происходить.

Муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух случаях:

1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности);

2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Федеральный закон № 122-ФЗ закрепляет следующий порядок передачи как муниципального имущества в собственность РФ или субъектов РФ, так и государственной собственности в собственность муниципальных образований. Перечень имущества, которое предлагается передать из муниципальной собственности или в муниципальную собственность из любой другой формы собственности, составляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (у которых находится имущество или которые хотят его получить). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 , включение в этот перечень объектов для передачи в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется на основе: а) предложений соответственно федеральных или региональных органов исполнительной власти о передаче имущества с обоснованием необходимости осуществления передачи такого имущества и с указанием организации, за которой предлагается закрепление имущества; б) обращений самих предприятий и учреждений, за которыми предлагается закрепить это имущество в дальнейшем, о передаче имущества. Предложение по передаче вносится соответственно Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (далее - Росимущество) или региональному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества; перечень документов, которые должны быть представлены вместе с предложением, утвержден Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374. Федеральный или региональный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, принимает решение о передаче имущества из или в муниципальную собственность; такое решение содержит перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений; в решении о передаче из муниципальной собственности может быть указано лишь имущество, содержавшееся в предложениях органов местного самоуправления, - иное имущество, даже соответствующее критериям и подлежащее или возможное к передаче, не может быть принудительно изъято у органов местного самоуправления - решение этих вопросов осуществляется в согласительном порядке (путем корректировки предложений органов местного самоуправления или внесения новых, дополнительных предложений либо в судебной порядке). В то же время при передаче имущества в муниципальную собственность нет запрета на дополнение предложенного органами местного самоуправления перечня другими объектами, однако такое дополнение возможно либо с согласия соответствующих органов местного самоуправления, либо независимо от их согласия в случаях, когда данное имущество в силу закона должно быть передано в муниципальную собственность. Составляется передаточной акт, вносятся изменения в реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества передающего публичного субъекта, регистрируются права собственности при передаче недвижимого имущества.

Земельный Кодекс Российской Федерации является основным нормативно-правовым актом, регулирующим земельные отношения. Земельный Кодекс, в свою очередь, разграничил полномочия РФ и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определил виды прав на землю, основания их возникновения и прекращения, установил особенности оборота земельных участков, зафиксировал правовой режим каждой из категорий земель. Так, например, в соответствии со ст. 7 Земельного Кодекса РФ, к землям, входящих в состав Российской Федерации, относятся:

1. земли сельскохозяйственного назначения;

2.земли населенных пунктов;

3.земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4.земли особо охраняемых территорий и объектов;

5.земли лесного фонда;

6.земли водного фонда;

7.земли запаса.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:

1.изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

2.установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

3.разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

4.управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

5.иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В земельном кодексе Российской Федерации представлены такие понятие, как: мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд (ст. 67,68,70,70.1), земельный контроль (контроль за соблюдением земельного законодательства, охрана и использование земель) (ст.71,72,73).

Главы XIV – XVIII Земельного Кодекса Российской Федерации посвящены особенностям правового регулирования семи категорий земель. Целевое назначение каждой категории земель определено в соответствующих статьях, т.к. для каждой категории земли полномочия местного самоуправления специфические.

Наибольший по количеству перечень полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений закреплен в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Данный кодекс регулирует земельные отношения в связи с градостроительным планированием, застройкой, благоустройством городских и сельских поселений, развитием их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач, в Кодексе закреплены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

В соответствии п.1 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:

1.подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

2.утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

3. утверждение правил землепользования и застройки поселений;

4.утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5.выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;

6.принятие решений о развитии застроенных территорий.

Согласно п.2. ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1.подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;

2.утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;

3.утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;

4.утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5.выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6.ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности определены п.3 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

1.подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2.утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3.утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4.утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5.выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6.ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7.принятие решений о развитии застроенных территорий.

Лесной кодекс Российской Федерации также является источником земельного права, т.к. в нем урегулированы вопросы использования и охраны земель лесного фонда, поэтому к полномочиям органов местного самоуправления можно отнести полномочия в области лесных отношений. Так, в соответствии со ст. 84 настоящего Кодекса, к таким полномочиям относятся владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а так же проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.

От имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований органы местного самоуправления могут участвовать в пределах своих полномочий в лесных отношениях, затрагивающих земельную сферу. Например, осуществлять использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления являются продавцами права на заключение договора аренды лесного участка, согласно ст. 81-84 Лесного кодекса. Федеральный закон от 04.12.2006 г. № 201 – ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" является дополнительным источником полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Данный закон связывает полномочия органов местного самоуправления в сфере лесного законодательства с земельным. В соответствии со ст.10 данного закона, распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. Данное положение не совсем точно, т.к. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью гарантируется Конституцией РФ и закреплено в Федеральном законе № 131 – ФЗ. На лицо противоречие нормативно-правовых актов, когда к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в федеральной собственности, а применительно к полномочиям местного самоуправления такие нормы не включены (за исключением Водного кодекса).

В Водном кодексе Российской Федерации содержится довольно большое число норм, регулирующих земельные отношения. Например, органы местного самоуправления вправе устанавливать места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определять иные условия общего водопользования на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Органы местного самоуправления могут устанавливать условия общего водопользования на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, разрешать использовать водные объекты для любительского и спортивного рыболовства, контролировать и регулировать использование объектов животного мира и среды обитания.

Ст.27 Водного кодекса РФ установлены полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений:

1.владение, пользование и распоряжение такими водными объектами;

2.осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий

3.осуществление мер по охране таких водных объектов;

4.установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

Недра как часть земной коры, расположенные ниже почвенного слоя, находятся также в компетенции органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, поэтому Закон Российской Федерации "О недрах" также регулирует земельные отношения и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.

К таким положениям относятся:

1.участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

2.развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3.предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

4.приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положения законодательства;

5.контроль за использованием и охраной недр при добыче полезных ископаемых.

Определенные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений закреплены и в Федеральном законе от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". К полномочиям органов местного самоуправления в данном случае относится организация сбора и вывоз мусора и бытовых отходов, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Вместе с тем, именно земля, земельные отношения являются первоосновой охраны и использования объектов животного мира. Здесь полномочия органов местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Но перечень полномочий сводится только к управлению и контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает ответственность органов местного самоуправления, как перед население, так и перед государством. Так, например, в соответствии с п.20 ст.14, к вопросам местного значения относится резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использование земель поселения. В соответствии с п.37 ст.14, к вопросам местного значения относится выполнение работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.

Органы местного самоуправления принимают правовые акты по вопросам своего ведения. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", для обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения могут проводиться публичные слушания с участием жителей, представительного органа и главы муниципального образования. На публичные слушания могут выноситься проекты устава муниципального образования, проекты местного бюджета и отчеты о их исполнении, проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки и межевания территории, а также вопросы предоставления разрешений на разрешенный вид использования земель и изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования.

Проанализировав все нормативно-правовые акты, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях, можно сделать вывод, что в настоящем законодательстве установлено несоответствие полномочий местного самоуправления по структуре, объему и содержанию. Недостаточно прописаны полномочия населения в вопросах самостоятельного решения вопросов местного значения, как это установлено, например, в Конституции РФ. Для решения данной проблемы необходимо усовершенствовать законодательство путем установления единообразной структуры полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. Это позволит в будущем осуществлять свои полномочия как органами местного самоуправления так и населением.

Понятие и классификация полномочий органов местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления – это комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования, которые регулируются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляется в ходе их классификации. Существует множество вариантов классификации полномочий органов местного самоуправления. Во всех государствах полномочия местного самоуправления подразделяются на две большие группы:

1. как участника гражданского оборота – собственника земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений);

2. как не участника гражданского оборота – регулятора земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (их акты имеют властный, административный характер).

Гражданский оборот осуществляется вступлением субъектов в гражданские правоотношения. Гражданские правоотношения основываются на свободе и равенстве субъектов и являются определяющими в реализации прав граждан, в отличии от публично-правовых отношений, которые строятся на власти и подчинении. Гражданские правоотношения связаны с приобретением и использованием собственности муниципального образования, с реализацией имущественных и неимущественных прав, защитой этих прав, совершением сделок, заключением договоров.

В гражданских правоотношениях органы местного самоуправления обладают равными правами и обязанностями с физическими и юридическими лицами и не могут навязывать свою волю и осуществлять правовое регулирование поведения субъектов правоотношений, а наоборот, должны учитывать их интересы.

Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо потому, что решение вопросов местного значения невозможно без вступления в гражданско-правовые отношения.

Регулирование гражданских правоотношений осуществляется гражданским законодательством, которое основывается на равенстве субъектов правоотношений, неприкосновенности собственности, недопустимости вмешательства в частные дела, обеспечении восстановления нарушенных прав. Так, в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса РФ, гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные и иные обязательства, а также имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, воле и самостоятельности участников.

Гражданский кодекс вводит нормы, позволяющие органам местного самоуправления участвовать в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования и его населения, а не от себя лично. Согласно ст. 125 Гражданского кодекса пределы и объем участия определяются актами, устанавливающими статус органов. Такими актами являются Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, участвующие в гражданско-правовых отношениях, не являются юридическими лицами, а действуют на основании главы 5 Гражданского кодекса и Уставом муниципального образования, в котором закреплены за соответствующим органом определенные полномочия по участию в гражданско-правовых отношениях, например, совершать от имени муниципального образования сделки.

В настоящее время наряду с предоставлением земельных участков по решению органов местного самоуправления все чаще основаниями возникновения прав на землю становятся сделки. Это связано с тем, что многие граждане и юридические лица уже получили земельные участки на праве собственности.

Согласно ст. 153 Гражданского кодекса РФ под сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Основополагающий признак сделки – правомерность, под которой понимается соответствие условий сделки требованиям закона.

Земельные участки представляют собой разновидность имущества, а поэтому они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о земле и природных ресурсах.

Законодательством предусмотрены следующие виды сделок:

Купля – продажа земельных участков и земельных долей;

Передача органами местного самоуправления за плату земельных участков приватизированным и муниципальным предприятиям, в том числе при расширении и дополнительном строительстве, гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности;

Продажа земельных участков, права аренды земельных участков, права застройки земельных участков с аукциона или конкурса;

Продажа с аукциона земельных участков и прав на земельные доли органами местного самоуправления;

Залог земельных участков и земельных долей;

Наследование земельных участков и земельных долей;

Мена земельных участков и земельных долей;

Дарение (безвозмездная передача) земельных участков, земельных долей;

Передача земельных участков и земельных долей или прав на них в качестве вклада в уставный капитал коммерческих и некоммерческих организаций;

Передача земельных участков, земельных долей по договору ренты или пожизненного содержания;

Иные сделки, не противоречащие законодательству Российской Федерации, законодательству области и законодательству муниципальных образований.

Как и все сделки в общем, сделки с земельными участками должны отвечать четырем требованиям:

Стороны должны обладать необходимым объемом право- и дееспособности;

Воля и волеизъявление сторон сделки должны совпадать;

Форма сделки должна соответствовать требованиям закона.

В качестве участников гражданского оборота следует признавать только муниципальные образования, а не их органы. Муниципальные образования выступают лицом, носителем правосубъектности. Органы, действующие от их имени, пользуются правовым статусом представительства юридического лица. Эффективным субъектом гражданских отношений может быть только "целое" (муниципальное образование), а его "части" (органы муниципального образования) не должны быть самостоятельными участниками гражданских правоотношений и стремиться становиться ими ни при каких условиях.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношениях как властного органа заключаются в организации управления своими земельными участками. В органах местного самоуправления выделяется ответственное за подготовку документов и принятие решения должностное лицо, создаются земельные органы.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений представляют собой совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов и определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования.

Такие полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько подгрупп:

1.Органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей природных условий и хозяйственной деятельности.

2.Органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в частной и муниципальной собственности, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами.

3.Органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения.

4.Органы местного самоуправления вправе принимать решения по консервации земель с изъятием их из оборота для предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.

5.Органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством.

6.Органы местного самоуправления вправе устанавливать правила землепользования и застройки территории городских и сельских поселений в порядке, предусмотренном федеральными законами.

7.Органы местного самоуправления вправе создавать особо охраняемые природные территории местного значения в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Таким образом, полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений представляет собой комплексный публично-правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, выработанных мировым сообществом в целях эффективного использования земельных ресурсов, а также право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в интересах местного населения. При четко определенных и разграниченных полномочий и предметов ведения, появляется возможность установить пределы деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также проанализировать действия таких органов власти, с точки зрений их соответствия нормам закона и права.

Полномочия органов местного самоуправления в области использования земли

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В целях охраны земель предусматриваются местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

В соответствии с Земельным кодексом РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Земельный кодекс устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

а)которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

б)право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности;

в)которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

При этом в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Органы местного самоуправления планируют использование земель, находящихся в их ведении, разрабатывают, утверждают генеральные планы муниципальных образований, документацию по планировке территории, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения, городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, городского округа, межселенных территорий в муниципальном районе.

Такого рода деятельность осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (с последующ, измен, и доп.) с использованием данных государственного земельного кадастра. Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о земельных участках и прочно связанных с ними иных объектах недвижимого имущества, о правовом режиме земель, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В земельный кадастр включается и информация о субъектах прав на земельные участки.

Результаты кадастровой оценки земель могут быть использованы в различных целях:

1.Создание государственной системы кадастра земельных угодий в автоматизированном виде.

2.Использование результатов для формирования налогооблагаемой базы.

3.Конкретизация зонирования территориально-экономического плана.

4.Назначение ставок арендной платы на земли муниципального типа.

5.Установление стартовой стоимости на те земли, которые участвуют в аукционах и продажах, или же для долгосрочной аренды.

6.Определение количества компенсационных выплат по результатам кадастровой оценки земель за те земельные участки, которые изымаются для муниципальных нужд.

7.Рационализация городской застройки.

8.Информирование муниципальных органов в оказании услуг всем субъектам, работающим на земельном рынке.

9.Создание фондового рынка по ипотеке и различной земельной документации.

Расчет кадастровой стоимости земель осуществляется с учетом целевого назначения, статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости. Например, сельскохозяйственные угодья и земли лесного фонда оцениваются методом капитализации расчетного рентного дохода, земли городских и сельских поселений, садоводческих и дачных объединений оцениваются на основании статистического анализа рыночных цен и иных методов оценки недвижимости. Оценка земель иных категорий осуществляется путем расчета затрат, необходимых для воспроизводства и сохранения ценности природного потенциала земель.

Государственная кадастровая оценка проводится Федеральной службой земельного кадастра России (Росземкадастром), являющимся федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами.

Осуществление взаимодействия федеральных органов государственной власти, местного самоуправления, научных организаций области, специально уполномоченных органов, предприятий, учреждений, располагающих необходимой информацией для кадастровой оценки земель;

Осуществление контроля за соблюдением действующего законодательства и нормативных правовых актов по вопросам, связанным с реализацией Постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.99 № 945 "О государственной кадастровой оценке земель";

Обеспечение участия подведомственных структур в подготовке и предоставлении информации, выборе экспертов для анкетирования в соответствии с методикой по оценке земель;

Обеспечение сбора исходной информации для кадастровой оценки земель в подведомственных подразделениях.

Учет налогоплательщиков земельного налога и контроль над правильностью исчисления и своевременностью его уплаты ведут налоговые органы в установленном порядке. Так же государство оставляет за собой право контролировать целевое использование земли. В действующем законодательстве предусмотрено, что за земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливается в двукратном размере.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель – единая система контроля за соблюдением собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков (в дальнейшем – землепользователи) требований земельного законодательства и нормативных правовых актов муниципального района, а также за соблюдением порядка предоставления земельных участков должностными лицами.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Легальная возможность осуществления подобного контроля имелась и ранее. Так, согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контроль за использованием земель на территории муниципального образования отнесен к вопросам местного значения и, следовательно, находится в ведении муниципальных образований

Муниципальный земельный контроль – осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель.

Муниципальный земельный контроль осуществляется за:

1.соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

2.соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

3.соблюдением порядка переуступки права пользования земель;

4.предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

5.своевременным выполнением обязанностей по привидению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

6.использованием земель по целевому назначению;

7.своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

8.выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

9.исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

10.наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

11.выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством; порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления:

1)уставом муниципального образования;

2)правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), нормативными и иными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

3)правовыми актами главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В пределах своей компетенции отдел муниципального контроля выполняют следующие задачи:

1.Выявление и предупреждение земельных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена действующим законодательством.

2.Осуществление контроля за исполнением правовых актов органов местного самоуправления и иных правовых актов, регулирующих земельные отношения.

3.Осуществление контроля за исполнением условий договоров: купли-продажи земельных участков; о предоставлении земельных участков в собственность на безвозмездной основе; аренды земельных участков; безвозмездного срочного пользования земельными участками;

4.Осуществление контроля за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием;

5.Осуществление контроля за законностью оснований пользования земельными участками.

За 2013 год Отдел провел 59 плановых документарных выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, цель которых – проверка соблюдения требований земельного законодательства. В 2014 году должно быть проведено 75 таких проверок (35 из которых уже были проведены по состоянию на 02.06.2014)

Органы местного самоуправления организуют проведение работ по землеустройству, дают заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на их территории. Землеустроительные проекты составляются землеустроительными организациями и представляются соответствующим органам местного самоуправления в качестве материалов, обосновывающих их решения в области регулирования земельных отношений.

Землеустройство – это система мероприятий по организации использования и охраны земель, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

В целях установления на местности границ муниципального образования, границ земельных участков проводится межевание объектов землеустройства. Так определяются границы объекта землеустройства на местности и их согласование, границы закрепляются межевыми знаками, определяются их координаты и изготавливается карта.

Правомочия органов местного самоуправления как участника гражданских правоотношений

Правомочиями по предоставлению земельных участков из муниципальной собственности обладают органы местного самоуправления в пределах их компетенции.

В этих случаях органы местного самоуправления выступают в качестве собственника земельных участков, имеют равные права с гражданами, физическими лицами и юридическими лицами и могу заключать с ними сделки. Так же земельно-правовая сделка может заключаться и между двумя органами управления по поводу спорного земельного участка.

Под сделкой понимается действие, направленное на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Для признания действия сделкой важно, чтобы действие опиралось на определенную правовую норму, то есть чтобы оно было законным. В практике известны случаи, когда под видом сделки совершаются противоправные действия, поэтому каждая сделка должна отвечать требованиям, установленным законодательством. Так, каждый участник сделки должен быть правоспособен и дееспособен для совершения сделки с землей. Такое требование распространяется как на граждан, так и на юридических лиц. В отношении юридических лиц нужно иметь в виду, что их правоспособность носит специальный характер и не любая сделка может быть правомерной. Например, подразделения юридического лица не могут совершать сделки с землей, не обладая земельной правоспособностью. Поэтому, субъектом права собственности может быть само юридическое лицо, а участие структурного подразделения допустимо при наличии доверенности, выданной юридическим лицом.

Все юридические требования, предъявляемые к содержанию сделки, должны быть законными. Важно, чтобы сделка была фактически осуществима, чтобы стороны имели реальные возможности осуществлять свои права и обязанности, вытекающие из сделки.

Документы о праве на землю подлежат нотариальному удостоверению. Таким образом органы нотариата осуществляют проверку их законности, обоснованности и участников сделки. Необходимость в нотариальном удостоверении и государственной регистрации следует рассматривать как меру, предотвращающую фиктивные сделки.

С момента государственной регистрации сделка признается законной и участники могут реализовывать свои правомочия в отношении земельных участков. Следует отметить, что регистрации подлежат возникновение, переход и прекращение прав на земельные участки, но не все сделки. Так, в соответствии со ст.550 Гражданского кодекса РФ договор продажи земельного участка сам по себе государственной регистрации не подлежит, однако, государственная регистрация необходима для перехода (передачи) соответствующего права. В то же время в случаях дарения земельного участка государственной регистрации подлежит как сам договор дарения, так и передача права собственности на основании договора.

Предоставление земельных участков осуществляется на основании акта органа местного самоуправления, разработка и принятие которого является существенным условием обеспечения процедуры предоставления земельных участков. Данные акты должны соответствовать общим требованиям и максимально обеспечивать равные возможности граждан и юридических лиц при приобретении участков.

Право собственности на основании данного акта возникает тогда, если земельный участок предоставляется в собственность бесплатно или на основании договора купли-продажи земельного участка. Согласно действующему законодательству одной из форм заключения договора на приобретение земельных участков из муниципальной собственности являются торги.

Порядок проведения торгов регулируется ст. 38 Земельного кодекса РФ, ст. 447-448 Гражданского кодекса РФ, а также Постановлением Правительства РФ "Об утверждении правил организации и проведения торгов при продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков".

Торги могут проводится в виде конкурса или аукциона. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о земле. Конкурс проводится тогда, когда орган местного самоуправления самостоятельно устанавливает условия или обязанности по использованию земельного участка.

Муниципальный орган определяет начальную цену на основании независимой оценки, проводимой в соответствии ФЗ "Об оценочной деятельности", в соответствии со ст. 3 которого под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

По результатам оценки земельного участка составляется отчет, в котором обосновывается его рыночная стоимость. Победителем аукциона признается лицо, которое предложит наибольшую цену за предмет торгов. При проведении конкурса победителем считается лицо, которое предложит наилучшие условия.

Результаты торгов оформляются протоколом, который подписывается организатором, членами комиссии и победителем.

Не позднее 20 дней с момента оформления протокола между победителем и продавцом заключается договор купли-продажи земельного участка. Право собственности на земельный участок переходит к победителю со дня государственной регистрации.

Предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется за плату. Платность проистекает из общего принципа платности землепользования, определенного Земельным законодательством, согласно которому любое использование земли осуще6ствляется за плату. Плата зависит от размера земельного участка. Статьей 33 Земельного кодекса установлены общие положения о нормах предоставления земельных участков. Нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения фермерского хозяйства, садоводства, животноводства и дачного строительства устанавливаются субъектами РФ, поскольку полномочия по поддержанию сельского хозяйства региона принадлежат субъектам РФ, а нормативными правовыми актами органов местного самоуправления регулируются предельные нормы размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.

В случаях, предусмотренных законом, возможно бесплатное предоставление на основании решения органа государственной власти или местного самоуправления. Например, в соответствии с ФЗ "О статусе военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, бесплатно по месту военной службы предоставляется земельный участок для индивидуального жилищного строительства.

Предоставление земельных участков на основании решения органа государственной власти или местного самоуправления может осуществляться и с предварительным согласованием мест размещения объекта.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта предполагает активную роль лица, испрашивающего земельный участок у муниципального органа. Заинтересованное лицо является инициатором правоотношений по поводу предоставления земельного участка, а муниципальный орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками, обеспечивает соблюдение правил землепользования. Такой порядок предоставления применяется, если отсутствуют документы территориального планирования или отсутствуют права третьих лиц на этот земельный участок.

Основанием для совершения органов местного самоуправления соответствующих действий является заявление заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта

В соответствии со ст. 31 Земельного кодекса РФ лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в орган власти, обладающий соответствующим правом, с заявлением, в котором указываются назначение объекта, предполагаемое место его размещения, испрашиваемое право на земельный участок, а также прилагается технико-экономическое обоснование проекта строительства. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования территории.

Если размещение объекта на территории возможно, результаты выбора оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Решение о предварительном согласовании и утвержденный проект границ земельного участка является основанием для проведения межевых работ по установлению границ испрашиваемого земельного участка.

После межевания земельного участка проводится кадастровый учет земельного участка. Для его проведения заинтересованные правообладатели земельных участков подают в органы, уполномоченные на ведение кадастрового земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы и документы о межевании земельного участка.

Следующая стадия предоставления земельного участка – принятие соответствующим органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка. Исполнительный орган местного самоуправления в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства. На основании данного решения заключается договор аренды, который подлежит государственной регистрации.

Сроки принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе не предусмотрены в законодательстве, что позволяет затягивать процедуру принятия решения и таким образом уполномоченным органам злоупотреблять своими правами.

Предоставление земельных участков, не связанных со строительством, не выходит за рамки тех действий, которые установлены законодательством для случаев предоставления земель для строительства и которые были изложены выше: подача заявки в компетентный орган, формирование земельного участка, принятие решения о его предоставлении, государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на земельный участок.

Тем не менее процедура предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, выделена в отдельную статью. Так, согласно ст. 34 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

Принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

Уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

Обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Изъятие земель – одна из форм прекращения прав на землю, относящаяся к полномочиям органов местного самоуправления в земельной сфере.

Статья 49 Земельного кодекса РФ устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

Выполнением международных обязательств Российской Федерации;

Размещением объектов государственного или муниципального значения (коммуникации, космос, оборона, атомная отрасль и т.д.) при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

Иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Указанное конституционное положение конкретизировано в гражданском и земельном законодательстве применительно к изъятию земельных участков для публичных нужд.

Кроме того, земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления. В соответствии со статьей 243 Гражданского кодекса РФ имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение не только преступления, но и иного правонарушения.

В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.

Литература

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: по сост. на 30 декабря 2008 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

2. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 23. – Ст.2381.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51–ФЗ: по сост. на 11 января 2009 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 56. – Ст. 5145.

5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25. 10.2001 № 136-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.

6. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 50. – Ст.5278.

7. О недрах: закон РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 10. – Ст.832.

8. Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 34. – Ст.3246.

9. Об особо охраняемых природных территориях: федеральный закон от 14 марта 1995 № 33-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 33. – Ст. 3389.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации – 2003. – № 40. – Ст.3822.

11. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 04 декабря 2006 г. № 201-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 50. – Ст.5278.

12. О государственном кадастре недвижимости": федеральный закон от 24 июля 2007г. № 221-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2007. – № 31.- ст. 4017.

13. О землеустройстве: федеральный закон от 18 июня 2001 № 78-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – № 26. – Ст.2582.

15. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -1998.- № 15.- Ст3856.

16. О статусе военнослужащих: федеральный закон от 27 мая 1998г. №76-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1998.- № 22ст.- Ст.2331.

18. Об утверждении правил организации и проведения торгов при продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002г. №808 // Собрание законодательства РФ. – 2002.- №46.– Ст. 4587.

21. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: федеральный закон от 29 июля1998 № 135-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. -1998.- № 25.- Ст. 3813

Научная литература

1. Анисимов А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации /А.П.Анисимов.- М.:БЕК, 2007.- 220с.

2. Все о земельных отношениях: учеб.-практич. пособие/ Боголюбов С.А. [и др.].-М:Проспект,2010.- 656 с.

3. Выдрин, И.В. Муниципальное право России/ И.В Выдрин. – М.: Норма, 2008. – 554 с.

4. Галиева, Р. Субъекты и объекты земельных прав/Р. Галиева.-Российская юстиция.- 2006.- № 10.–.24с.

5. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России / Л.В. Гильченко. – Государство и право, 1996.- 152 с.

6. Грибовский С.В. Оценка стоимости недвижимости/С.В. Грибовский Е.Н. Иванова Д.С. Львов О.Е. – СПб.: Пресс, 2001. – 789 с.

7. Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов/ Б.В. Ерофеев. – М.: ООО "Профобразование", 2001. – 656 с.

8. Завьялов А.А. Земельные отношения в системе местного самоуправления / А.А. Завьялов.- М.:Статут, 2011. – 256 с.

9. Злобина В.В. Сборник модельных муниципальных правовых актов/В.В. Злобина. – Новосибирское книжное издательство,2006.-10 с.

10. Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю / Н.В.Карлов. – М.:БЕК,2004. – 67 с.

11. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Г.В. Чубукова. – М.: Издательство Тихомирова М.Ю, 2007. – 111 с.

12. Масленникова Е.В. Государственное и муниципальное управление / Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев.- М.: Эксмо, 2011. – 279 с.

13. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02/Ю.С.Михалычева.- М, 2007.- 224 с.

14. Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Карпович В.Д.[и др.].- М.: Юрайт-М; Новая культура, 2012.-159 с.

15. Овчинников И.И. Муниципальное право России / И. И. Овчинников, А. Н. Писарев.- М.: Эксмо, 2011. -544с.

16. Роскошнова С.В. Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений/ С.В.Роскошина.- Правовые вопросы строительства,2007. – 22 с.

17. Сухова Е.А. Постатейный комментарий к Земельному Кодексу Российской Федерации /Е.А.Сухова. -Росбух,2008.- 34 с.

18. Тихомиров Ю.А. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864г/Ю.А.Тихомиров.-М,1995.-417с.

19. Карпович В.Д., Лазарев В.В., Окуньков Л.А., Кутафин О.Е.

Проблема управления сферой земельно-имущественных отношений является многогранной и требует взвешенного, разумного, квалифицированного подхода со стороны всех уровней власти, в том числе и органов местного самоуправления, а мало в последнее время говорят об этом. Отсюда вытекает актуальность избранной мною темы.

Почитав нормативно-правовые акты, можно узнать, что правовое обеспечение данного вопроса состоит в нескольких федеральных законах, в том числе, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе, Федеральном законе "О землеустройстве" от 18.06.2001 N 78-ФЗ, Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N 172-ФЗ, Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 N 101-ФЗ, Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 N 169-ФЗ, Федеральном законе "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 30.12.2004 N 214-ФЗ, Федеральном законе "О жилищных накопительных кооперативах" от 30.12.2004 N 215-ФЗ, Федеральном законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25.02.1999 N 39-ФЗ, Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15.04.1998 N 66-ФЗ. Естественно, настолько огромная нормативно-правовая база требует специальной подготовки от муниципальных служащих .

Другая важная особенность - поселенческий принцип. В 131-ФЗ написано, что в состав территории поселения входят абсолютно любые земли, а форма собственности и целевое назначение роли не играют, то есть, в территорию могут входить зесли из различных территориальных зон, а территориальные зоны бывают такие: жильё, общественно-деловая, производственная, принадлежащая инженерным и транспортным инфраструктурам, рекреационные, предназначенная для сельскохозяйственного использования, военных объектов, специального назначения, иные территориальные зоны. Границы территориальных зон должны быть таковы, чтобы каждый земельный участок принадлежал лишь к одной зоне. Это создаёт целый ряд проблем, которые должны решать ОМСУ .

Какие полномочия даны органам местного самоуправления для решения задач в сфере земельно-имущественных отношений?

К ним относится изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Им можно управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Так же муниципальным органам городских округов и сельских поселений .

Находящимися в муниципальной собственности считаются участки, которые признаны таковыми федеральными законами и законами субъектов РФ, на которые при разграничении государственной собственности за землю возникло право муниципальной собственности, которые были приобретены согласно Гражданскому кодексу РФ .

Очень важна такая функция органов местного самоуправления, как предоставление земельных участков. Предоставление земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в строгом соответствии с разрешенным использованием земельных участков. Согласно Земельному кодексу, пордок приобретения земельных участков заявителен. Законодатель также особо оговаривает условия, на которых земельные участки предоставляются, чтобы исключить любые злоупотребления властью со стороны муниципальных органов. На практике это выглядит так - заявители обращаются в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Существует особый правовой режим для предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан. Органы местного самоуправления ведут учёт и регистрацию обращений граждан, которым нужны участки, ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Тот орган местного самоуправления предлагает свои варианты, а если не даёт, то должен предоставить заключение о невозможности предоставления земельного участка. При выборе, на его основании орган местного самоуправления формирует персональный список лиц, состоящих в объединении .

Органы местного самоуправления вправе устанавливать на земли публичный сервитут для проезда или прохода через земельный участок, использование земельного участка ради ремонта коммунальных, инженерных, электрических, других линий и сетей, объектов транспортной инфраструктуры, размещение на участках межевых и геодезических знаков, проведения дренажных работ и забора воды, сенокоса или выпаса скота, охоты и рыбалки, проведения исследовательских и изыскательных работ, обеспечения свободного доступа к прибрежной полосе .

Перечисляя все основные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельно-имущественных отношений, можно понять, что, несмотря на количество и сложность возложенных задач, у ОМСУ достаточно возможностей для их решения и реализации собственных проектов. Но, к сожалению, недостаток эффективности зачастую зарубает все благие намерения на корню, поэтому нужно повышать эффективность.

© К. В. Федоров, составление, 2011

© ООО «Издательство “Сова”», 2012

Муниципальное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

Предмет и метод муниципального права

Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права.

Предмет муниципального права – круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Эта отрасль права имеет комплексный характер: на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера.

Публично-правовые отношения возникают между государственными и муниципальными органами.

Частноправовые отношения включают в себя хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Муниципальное право России – это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом.

Основные группы общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, – отношения, возникающие:

В результате организации местного самоуправления как института народовластия;

В процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

В связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

В связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления;

При осуществлении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

В процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

В процессе межмуниципального сотрудничества.

Источники муниципального права

Источники муниципального права

1. Конституция РФ , которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Параметры пространства местного самоуправления:

Население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;

Система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы;

Местное самоуправление осуществляется в городских,

сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

Органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

Местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

Местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Кодексы: Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс РФ.

Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России.

Основные положения в сфере местного самоуправления:

Обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

Осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

Административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ или законом;

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

Органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции РФ или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права

Источники научной дисциплины муниципального права – теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России, правовые акты как источники отрасли муниципального права.

Правовые источники: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

К источникам научной дисциплины муниципального права также относится практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципально-правовые нормы и отношения

Муниципально-правовая норма – это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты – определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Нормы, образующие муниципально-правовые институты , обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения – урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления. В муниципально-правовых отношениях участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношении; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципального права (участники муниципально-правовых отношений):

Население муниципального образования;

Граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

Государство и отдельные государственные органы;

Физические и юридические лица.