К началу 20 века в российское общество перешло к этапу поиска путей и способов перестроения политической системы на более современный уровень, который являлся бы новой ступенью в политическом развитии нашего государства. Уже к тому времени появились признаки перестроения общества на демократический лад, а именно усиленное внимание на становление правового государства и развитие таких демократических институтов, как создание парламента и федерализм, но особый акцент российские ученые-юристы делали на свободные и независимые выборы, а именно на появление в России такого института, как референдум, который, к указанному выше времени, уже достаточно широко практиковался в западных государствах.
Как указывал в своих работах П. И. Новгородцев: «референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов представительства новое положение» . С данным мнением нельзя не согласиться, ибо в настоящее время мы видим результат становления той самой тесной связи между развитием политической системы, воззрением народа и становлением представительным органов в нашем государстве.
Нельзя забывать тот факт, что ещё в древние времена существовали прообразы современных референдумов, к примеру, вечевые сборы, на которых населением решались важнейшие вопросы поселения являлись примитивным подобием настоящего способа свободного волеизъявления народа.
Однако, в своей работе автор будет рассматривать современное развитие референдумов с XX века по настоящее время. В этой связи необходимо начать С первого законодательного закрепления референдума как такового – а произошло это в 1936 году, когда в принятой Конституции, в пункте «г» 49 статьи указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик». Но несмотря на это, проект Конституции 36-ого года был вынесен на народное обсуждение, а не голосование, что показывало настоящее отношение большевиков к институту референдума. Причиной тому, как показывает история, явилось отсутствие интереса действующей на то время власти к общественному мнению, тем более, что свое мнение также выражали ученые-либералы, чьи интересы были совершенно другие, нежели у правящих кругов.
Дальнейшее законодательное развитие референдум получил к 1977 году, когда появившаяся новая Конституция – Конституция 1977 года – юридически закрепила наличие референдума и две формы его реализации: всенародное обсуждение и всенародное голосование. Таким образом, вопросы, являющиеся наиболее важнейшими для развития государства, могли выноситься Верховным Советом СССР на всенародное голосование. Несмотря на более конкретизированное закрепление сущности и форм референдума, Конституция 77-ого года повторила историю Конституции 36-ого года, ибо она, как и предшествующая Конституция явилась лишь предметом обсуждения, а не голосования.
Следующим шагом в развитии референдума стало принятие Съездом народных депутатов СССР в 1990 году закона «О всенародном голосовании (референдуме) СССР», который закреплял возможность получения общественного мнения по важнейшим вопросам, касающимся дел СССР. Закон также закреплял сущность всенародного голосования, принципы проведения, права на участие; вопросы, выносимые на голосование и т.п.
Единственный референдум в истории Союза Советских Социалистических Республик состоялся в тяжелый период истории нашей страны – 17 марта 1991 года, когда на повестку дня вышел следующий вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» а также введении должности Президента РСФСР. Согласно сообщению Центральной комиссии референдума Союза ССР об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 г, во всенародном голосовании приняло участие 75.44% граждан, обладающих правом участия в референдуме, а ЗА сохранение СССР высказалось 76,4% голосовавших. Несмотря на это, СССР сохранить не удалось. В тот же день, 17 марта 1991 года, прошел первый Всероссийский референдум об установлении поста Президента Российской Федерации, где, согласно результатам ЦИК, участвовало 75,1% граждан РСФСР из которых 69,85% высказались ЗА. Через 3 месяца, 12 июня 91-ого года, первым президентом Российской Федерации стал Борис Ельцин.
Спустя всего лишь 2 года, в момент противостояния президента и Верховного Совета, в Российской Федерации было проведено 2 референдума. Первый произошел 25 апреля 1993 года, где на повестку дня выносилось 4 вопроса, касающихся доверия президенту Ельцину; доверия социально-экономической политике, осуществляемой президентом и правительством с 1992 года, а также вопросы о досрочных выборах президента и досрочных выборах народных депутатов. Результатом этого референдума явился роспуск Верховного Совета РФ (на основании указа президента Ельцина от 21 сентября 1993 года), что привело ко всем известному конфликту между сторонниками Верховного совета и правоохранительными органами. Вторым же референдумом в 1993 году был референдум о проекте новой Конституции. Данное всенародное голосование явилось «первым в истории России всенародным конституционным референдумом». Согласно статистике, большинство из граждан, участвующих в голосовании, высказались ЗА принятие нового проекта Конституции. Однако, как показывают различные источники, в данном голосовании не приняло участие более 45% населения.
2. Законодательство о референдуме: понятие и источники
Законодательство о референдуме в общем своем понимании представляет собой источники права, регулирующие институт референдума; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, а также ряд Федеральных конституционных законов и Федеральных законов: ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» - для регулирования общероссийского референдума, ФКЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - для регулирования местного и регионального референдума; и др. Источники – совокупность нормативно-правовых актов, посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу конституционно-правовые нормы. Если говорить точнее по теме курсовой работы автора, то они представляют собой нормативно-правовые акты, которые определяют право граждан на участие в референдуме, определяют порядок организации и проведения референдума, права и обязанности конкретных субъектов и т.п.
Конституционное право зарубежных стран знает много иных форм народного волеизъявления помимо выборов. Для этого в различных странах более или менее широко используются и такие формы, как референдум, или плебисцит, всенародный опрос и всенародное обсуждение. При всей близости этих форм народного волеизъявления надо видеть и различие между ними. Наибольшее распространение среди них получил референдум.
Референдум (от лат. referendum - то, что следует сообщить) - один из важнейших институтов непосредственной, прямой демократии, выражающийся в голосовании избирате-
лей по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. Решения, принимаемые на референдуме, обычно считаются окончательными и обладающими высшей легитимностью. Они имеют силу закона, а часто и более высокую силу, поскольку достаточно общепризнанным является мнение, что итоги референдума не могут и не должны изменяться обычным законом парламента. Считается, что решение, принятое на референдуме, - это решение самого народа, а не его представителей. В отличие от голосования на выборах голосование на референдуме решает вопрос не о получении какого-либо мандата (например, депутата, президента др.), а об одобрении или неодобрении каких-либо планов, программ, действий, мер и др., имеющих общенациональный или местный характер. В некоторых странах вне зависимости от последствий любое голосование избирателей называется референдумом. Но такое понимание не является характерным для большинства стран.
Виды референдумов. По масштабам проведения референдумы подразделяются на общенациональные (общегосударственные), т. е. проводимые на всей территории страны; региональные, т. е. проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона) (например, субъекта федерации или иной автономной части); местные, т. е. проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местного самоуправления.
По их содержанию референдумы разграничивают на конституционные - по проекту конституции или поправкам к ней; законодательные - по проектам законов; консультативные, результаты которого скорее всего не имеют обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. Ярким примером конституционного референдума может служить принятие на референдуме в конце 1993 г. Конституции РФ, а примером консультативного референдума - референдум в Великобритании в 1975 г. по вопросу о ее вступлении в Европейское сообщество и референдум в СССР в марте 1991 г. о сохранении и обновлении Союза ССР. По мнению В. В. Маклакова, такое понимание создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум» 1 .
По степени необходимости проведения референдумы разделяются на обязательные , т. е. проводимые по обязательному требованию конституции или другого закона при решении какого-либо вопроса, и факультативные, т. е. проводимые по усмотрению органов власти или населения.
Референдумы могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, по обязывающей силе своих итогов они подразделяются на решающие, т. е. вызывающие обязательные юридические последствия, и консультативные, т. е. могущие вести к таким последствиям, но могущие и не вызывать их. Правда, несмотря на свой формально необязательный характер, консультативный референдум обладает морально обязывающей силой. Власти в демократическом государстве обычно считаются с выраженным мнением избирателей на таком референдуме. Например, в 1972 г. в Норвегии был проведен консультативный референдум по вопросу о вступлении в Общий рынок. Более половины избирателей высказались против, и правительство, несмотря на свое положительное решение по этому вопросу, от вступления в Общий рынок отказалось.
При проведении законодательного референдума он может проводиться в различное время и играть разную роль. Допарла-ментский референдум проводится с целью выяснения позиции народа по законопроекту еще до его принятия парламентом. Послепарламентский референдум имеет своей целью придать большую силу уже принятому парламентом закону с помощью его утверждения на референдуме. Но законы в ряде случаев принимаются и непосредственно на референдуме, без их рассмотрения в парламентах, и тогда речь идет о внепарламентском референдуме. Иногда особо выделяются международно-правовые референдумы, связанные чаще всего с решением вопроса о международных договорах, границах государства, отношениях с международными организациями (например, референдум в Швейцарии о вступлении страны в ООН) и др.
Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 г. президент по предложению правительства во время сессий парламента или
по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ, относящихся к экономической или социальной политике нации, и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, хотя и не противоречит Конституции, влияет на функционирование государственных институтов. Одобренный на референдуме законопроект промульгируется президентом как закон 1 . Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы правительства или парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 гг. референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка.
Организация и проведение референдума. Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право участия в референдуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными правами. Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или в иные государственные органы, право участия в референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента, избираемую наиболее широким кругом лиц. Аналогичный принцип действует и при проведении местных референдумов. Например, согласно ч. 1 § 5 австрийского Федерального закона о народном голосовании 1958 г. (в редакции 1972 г.) «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (§ 2, ч. 1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный совет».
Голосование на референдуме в принципе равное , т. е. каждый избиратель имеет такое же число голосов, что и любой другой избиратель, и вес каждого голоса одинаков. Но из этого общего правила бывают исключения. Например, испанская Конституция предусмотрела в гл. З ч. VIII порядок формирования автономных сообществ, согласно которому сообщество образуется, в частности, по инициативе большинства избирателей в каждой провинции, вхождение которой в сообщество предпо-
лагается. Число избирателей в провинциях, естественно, неодинаково, и голос избирателя из меньшей по численности населения провинции весит, стало быть, больше голоса избирателя из более населенной провинции. Впрочем, несмотря на это, ч. 1 ст. 5 Органического закона о регулировании различных видов референдума 1980 г. характеризует голосование на любом референдуме как равное.
Аналогично правилам участия в выборах решается в соответствующих странах вопрос о свободном или обязательном участии в референдуме. Избиратель на референдуме голосует непосредственно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев. Голосование, разумеется, тайное , с теми же гарантиями, что и на выборах.
Инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Глава государства или парламент делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.
Во Франции - это президент; в Италии - не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии - президент, правительство, не менее 50 депутатов или 50 тыс. избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент - Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении такого референдума принимает парламент - Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно - президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. избирателей.
Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свои политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.
Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.
К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно ч. 1 ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 г. Собрание (парламент) принимает решение о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов от общего числа депутатов, а согласно ч. 3 этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей 1 . Следует признать, что условия эти достаточно жесткие, и частые референдумы республике не грозят.
Конституция Республики Хорватии 1990 г. наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента Республики. Согласно ч. 1 ст. 87 Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же, согласно ч. 2 указанной статьи Конституции, может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования государства, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя .
В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты парламента. Принятый в 1970 г. и новеллизованный в 1975 г. закон - Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа - не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату 1 .
Для нормального проведения референдума очень важно правильно определить его предмет и корректно поставить вопрос для голосования. Предметом референдума является вопрос, подлежащий решению посредством народного голосования. В одних странах (например, в Швейцарии) практически нет ограничений круга вопросов, которые могут выноситься на референдум; в других такие ограничения имеются (например, в ч. 2 ст. 75 Конституции Италии говорится, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификаций международных договоров»). Обычно на референдум не выносятся вопросы бюджета, кадров, общественного порядка, здравоохранения, а также те, ответы на которые заранее очевидны (например, о повышении заработной платы, пенсий, стипендий или понижении налогов). Не проводятся референдумы о мерах чрезвычайного, военного и осадного положения. На референдум могут выноситься как один, так и два или несколько вопросов.
Согласно ч. 2 ст. 75 итальянской Конституции на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит страну без утвержденного бюджета. Однако нельзя не согласиться и с тем, что ограничения предмета возможного референдума не отвечают принципу народного суверенитета, который в той же итальянской Конституции провозглашен в ч. 2 ст. 1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией. Это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Таким образом, мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских кантонах согласие
избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов.
Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Дании 1953 г.: в ч. 6 § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.).
Иногда референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ч. 1 ст. 123 Конституции Швейцарской Конфедерации «пересмотренная Федеральная конституция или ее часть вступают в силу, если они были одобрены большинством швейцарских граждан, принявших участие в голосовании, и большинством кантонов» (в соответствии с ч. 3 процитированной статьи голосом кантона считается результат народного голосования в этом кантоне).
Иногда референдум предусматривается в качестве обязательного средства разрешения разногласий между конституционными органами власти. Так, согласно ч. 1 ст. 120 той же швейцарской Конституции, если один из советов (палат) Федерального собрания (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с этим не согласится, вопрос о пересмотре выносится на референдум. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.
Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отменительным референдумом или народным вето.
Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 г., принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 г., в ст. 48 предусматривает возмож-
ность такого рода референдумов 1 . Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный основной закон такого института не содержит.
Например, венгерский Закон БХУ 1990 г. о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам: об объединении и разъединении общин; об образовании новой общины; о создании совместного представительного органа и о его разделении. Местное народное голосование проводится также по вопросам, которые определены самоуправлен-ческим постановлением.
Не могут выноситься на местный референдум вопросы о бюджете, местных налогах, кадровые вопросы, отнесенные к ведению представительного органа.
Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.
Сама постановка вопросов на референдуме может иметь форму двух видов (формула референдума). Первый вид: перед голосующим ставится вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или его частью, тем или иным решением, мероприятием и т. д., на который он должен ответить «да» или «нет». Второй вид формулы референдума: голосующему предлагается выбрать из двух или более вари-
антов решения вопроса один, за который он высказывается, либо отвергнуть все (в ряде случаев используется более мягкий вариант, когда разрешается давать положительный ответ на два или более вопроса, а одобренным признается вариант, получивший относительное или абсолютное большинство голосов).
Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 121 ив ст. 121-бис швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то избирателю в бюллетене могут быть предложены три вопроса:
предпочитает ли он проект избирателей действующим положениям Конституции?
предпочитает ли он контрпроект действующим положениям? какой из двух проектов должен вступить в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме?
Если оба проекта получили поддержку, то решение определяется ответом на третий вопрос.
Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон - Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа - предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т. е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае наличия нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см; каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса).
Для определения результатов референдума прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняло участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняло участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает.
Одобренным на референдуме считается обычно решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. 45 австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно ч. 2 ст. 73 Конституции Македонии решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании.
Правда, Конституция Республики Намибии 1990 г. предусмотрела в п. «в» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 общего числа поданных голосов.
В Швейцарии на общенациональном референдуме для принятия обычного закона требуется наибольшее число голосов (относительное большинство). Для принятия же конституционной поправки нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем оно должно быть получено в большинстве кантонов.
В приведенном выше случае конкуренции двух проектов необходимо, чтобы ответ был дан абсолютным большинством избирателей и кантонов по первым двум вопросам, и если ответ положительный, то в силу вступит тот проект, который поддержало наибольшее число (но не менее абсолютного большинства) избирателей и кантонов. Если же наибольшее число избирателей поддержит один проект, а наибольшее число кантонов - другой, то ни один из проектов в силу не вступит.
В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствующих коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов от общего числа избирателей требуется, согласно ч. 2 ст. 74 Конституции, для принятия на референдуме постановления об изменении границ Республики. Но подобное требование - сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается.
Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательным для всех, включая абсентеистов.
Важным вопросом являются правовые последствия референдума. Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего не консультативный, а решающий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает.
Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической силой акта, принятого государственным или самоуправленческим органом. Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой, по крайней мере среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить: обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом?
Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике, мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону.
Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем.
Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем.
По логике, надо, казалось бы, признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос: случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме? Этот факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, т. е. закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом.
Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям.
Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты.
Югославский исследователь М. Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей работе о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый - Конституция германской земли Бремен, принятая после Первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным по-еле проведения данного референдума. Второй пример - действовавший в период написания работы Конституционный закон об основах общественного и политического строя Федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 г., который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат.
Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности, парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это - не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, - это прежде всего политическое решение, хотя и облекаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. При соблюдении этих условий на референдум может быть вынесен и довольно сложный законопроект вплоть до проекта конституции.
Условия и порядок проведения референдума в целом совпадают с условиями и порядком проведения выборов. Подведение итогов референдума также связано прежде всего с признанием их действительными. Для этого необходимо отсутствие таких нарушений закона, которые способны существенно повлиять на результаты референдума, обеспечение установленного уровня участия избирателей в референдуме (обычно большинство, 2/3 или даже 3/4 зарегистрированных избирателей), но иногда и получение необходимого числа голосов (чаще всего абсолютного или относительного большинства) для принятия положительного или отрицательного решения.
Право участия в референдуме. Как правило, в референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
- См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. С. 446.
- Там же. С. 462.
Выборы не являются единственным способом наделения властью, осуществляемым через процедуру голосования. Решение о назначении также может приниматься или утверждаться коллективным органом путем голосования. Так в парламентском государстве, депутаты высшего законодательного органа, посредством голосования утверждая кандидатуру премьер-министра, власть которого будет направлена на все население страны, хотя сам он останется подотчетен парламенту, осуществляют назначение. Вместе с тем если те же депутаты голосуют по кандидатуре спикера, который будет руководить их собственной работой, то они выбирают его.
Для граждан другими, помимо выборов, формами участия в политике через голосование являются референдумы, плебисциты и процедуры отзыва ранее избранных на те или иные должности лиц.
Референдум, на котором граждане непосредственно принимают решение по какому-либо вопросу, касающемуся жизни страны, региона или местного сообщества, является наиболее характерным механизмом прямой демократии в современном мире. Сами выборы, которые, с одной стороны так же представляют собой непосредственное волеизъявление граждан, а, с другой, оказываются единственно возможным способом формирования представительных органов власти, часть исследователей относит к механизмам прямой, а часть – к механизмам представительной демократии.
Как отмечает В.Н.Руденко, институты, подобные референдуму, были известны во времена греко-римской античности. Само слово «референдум» впервые было введено в оборот в Швейцария. Еще в XV в. в Бернской республике проводились многочисленные «народные опросы». Однако голосование в ходе их не было всеобщим, а осуществлялось представителями народа.
Родиной референдума в современном понимании, когда в голосовании участвуют непосредственно граждане, а не их представители, стала осваиваемая европейцами Северная Америка. Первое такое голосование было проведено в колонии Массачусетского залива в 1640 г. В период образования США путем референдума принимались конституции некоторых штатов. В дальнейшем институт референдума получает в США большое распространение.
В период Великой французской революции и наполеоновской империи каждый раз путем всеобщего голосования принимались все новые и новые конституции страны - в 1793, 1795, 1800, 1802 и 1815 гг. В мае 1802 г., впервые в новое время референдум был проведен в Швейцарии и после этого данный институт получил в этой стране наибольшее развитие.
В начале ХХ в. институт референдума вошел в конституции большинства европейских государств, образовавшихся после Первой мировой войны. После второй мировой войны он был закреплен в основных законах Франции, ФРГ, Италии, Японии, в большинстве конституций земель ФРГ. В середине 1970-х гг. первый в истории страны референдум был проведен в Великобритании.
В современном мире наблюдается общая тенденция к расширению практики реализации института референдума. Согласно данным приводимым В.Н.Руденко, с начала ХХ в. по 1986 г. только в Европе было проведено 365 национальных референдумов. Активно использовался институт референдума в странах Австралии и Океании, некоторых государствах Латинской Америки и Карибского бассейна. После Второй мировой войны в 16 азиатских государствах состоялось 44 референдума, в странах Африки – 88. За этот же период тысячи референдумов были проведены в разных странах мира на региональном и местном уровнях управления. В XIX столетии на общегосударственном уровне в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74). Но уже на первое десятилетие ХХ в. приходилось 1,9 референдума в год, на середину 50-х гг. – 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8.
Лидерами по числу проводимых референдумов остаются Швейцария и США. Например, в США с президентскими выборами 2004 г. в отдельных штатах было совмещено в среднем от 5 до 15 референдумов. Ключевые проблемы политической жизни и государственного устройства страны в середине – второй половине XX столетия особенно часто выносились на всенародное голосование в Италии.
Определенное сходство с выборами референдумы приобретают тогда, когда та или иная политическая сила, как правило, действующая власть, стремится превратить их в демонстрацию поддержки своей политики избирателями. Иногда на референдум выносится вопрос о том, кто будет осуществлять политическую власть. Примером может служить референдум о продлении срока полномочий действующего президента или действующего состава парламента либо, напротив, об утверждении вынесенного импичмента. Однако, референдум, служа способом решения «кадровой» проблемы, никогда не бывает тождествен выборам, поскольку предполагает очень ограниченное число вариантов ответа на жестко сформулированный организаторами голосования вопрос. По сути речь идет о согласии или не согласии с уже состоявшимся решением Выдвижение же кандидатов на выборах делает набор возможных альтернатив более широким.
plebiscitum , от лат. plebs - плебс (простой народ) и лат. scitum - решение, постановление) - опрос граждан, как правило, с целью определения судьбы соответствующей территории или других вопросов локального характера.По мнению некоторых авторов, разница между референдумом и плебисцитом, состоит в том, что референдум принимается по вопросам принятия конституции или законов или по вопросам их отмены, тогда как плебисцит принимается по всем остальным вопросам. Французские авторы придерживаются мнения, что плебисцит принимается по вопросам наделения какого-либо лица верховной властью. Так, мероприятие по предоставлению Наполеону Бонапарту императорского титула, во французской литературе XIX века, именовалось плебисцитом .
В некоторых странах (например, во Франции) считается синонимом референдума.
Видео по теме
Виды референдумов
В зависимости от предмета, способа проведения и сферы применения различают: референдум конституционный (на всенародное голосование выносится проект конституции или конституционные поправки) и законодательный (предмет референдума - проект закона), обязательный референдум или факультативный.
При обязательном референдуме проект соответствующего акта подлежит ратификации всем или большей частью избирательного корпуса.
Инициатива проведения факультативного референдума может исходить от избирательного корпуса (Италия), отдельных субъектов федерации (Швейцария) или центральной власти (Франция).
Референдумы бывают признанные, непризнанные, частично признанные различными политическими силами, странами.
От референдума следует отличать широкомасштабные опросы населения, проводимые в формах, близких к референдуму. Эти, так называемые консультативные референдумы, юридической силы не имеют.
Древний Рим
Некоторые примеры референдумов, проводившихся в различных государствах мира
Акты волеизъявления населения стран по результатам референдумов могут игнорироваться их властями, например, результаты Всеукраинского референдума 2000 года , когда проголосовали около 30 млн украинцев.
Референдумы в России
Впервые понятие всенародного опроса появилось в Конституции СССР 1936 года - в ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик».
Попытка граждан РФ, живущих в Хабаровском крае, провести референдум для оценки изменений границы края (передачи КНР островов Тарабаров и Большой Уссурийский); и о доверии губернатору края, давшему письменное согласие на передачу островов; и о доверии президенту, подписавшему соглашение, была организована в строгом соответствии с законом (май 2005 г.). Законодательная Дума края отказалась рассматривать документы; а при их повторном направлении отказала в разрешении проводить его.
Попытка организации референдума с целью принятия закона, повышающего ответственность выборных должностных лиц перед избирателями (обязательная оценка их деятельности по завершении срока работы - при проведении выборов нового должностного лица) не удалась. Сначала действия группы активистов были квалифицированы как экстремизм на основании одной из листовок . Затем организацию распустили. Так как потребность в таком законе была велика, параллельную работу выполняла группа других граждан - и после запрета деятельности Армии воли народа активные участники перешли в ИГПР «ЗОВ» (созданную задолго до запрета АВН). Однако судья Тверского суда г. Москвы счёл, что переход в другую организацию является прикрытием продолжения экстремистской деятельности, выявленной ранее (хотя единственная листовка, признанная экстремистской, не переиздавалась) - и приговорил трёх активистов к разным срокам лишения свободы.
Референдумы на местном (муниципальном) уровнях
В 2010-е годы референдумы на муниципальном уровне в России проводились часто. Этому способствовало Постановление Правительства Российской Федерация № 1578 «О внесении изменений в правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ», которое установило следующее :
- Каждый муниципалитет с населением свыше 20 тыс. человек для получения федерального финансирования своего проекта благоустройства парка (сквера) должен вынести его на референдум.
Порядок организации и проведения местного референдума утверждается муниципальными правовыми актами (почти везде был просто принят без существенных изменений проект порядка, разработанного Минстроем России) . В Единый день голосования 18 марта 2018 года голосование прошло в большинстве регионов России . Обычно голосование проходило на избирательных участках, но в отдельных помещениях, в некоторых регионах с предварительной регистрацией избирателей на рабочем месте .
Референдумы в Швейцарии
Референдум в Швейцарии является инструментом прямой демократии . Используя этот инструмент, швейцарцы могут влиять на политические процессы в своей стране. При помощи голосования швейцарские граждане могут высказать свое мнение по законам, уже принятым парламентом. Собрав 50 тысяч заверенных подписей в течение 100 дней со дня публикации закона, их необходимо передать в руки Федеральной канцелярии в Берне. Для успеха референдума необходимо простое численное большинство граждан страны.
Как работает народная инициатива
Идею новой народной инициативы вначале предлагают на рассмотрение властям, которые должны убедиться, что она не нарушает другие законы. После стартует агитационная кампания. Собрав в течение 18 месяцев сто тысяч подписей под законопроектом, инициаторы имеют право вынести его на референдум. Законодательная инициатива может касаться вопросов на уровне Конфедерации, кантона , общины. Граждане Швейцарии могут потребовать внести поправки в конституцию страны или даже полностью пересмотреть основной закон государства. Однако прежде, чем вступить в силу, народная законодательная инициатива должна преодолеть целый ряд непростых барьеров.
В случае, если народная законодательная инициатива признается действительной, то есть если делается вывод, что она в своей субстанции в целом не противоречит национальному и международному законодательству, Федеральный совет обсуждает суть законодательной инициативы, а затем передает ее на рассмотрение палат парламента . Как правило, палаты парламента, рассмотрев суть законодательной инициативы, вырабатывают свое контрпредложение, которое потом выносится на референдум вместе с изначальным вариантом предложенной инициативы. Избиратели получают, таким образом возможность выбрать для реализации один из предложенных вариантов инициативы. Для своего успеха народные инициативы должны получить на референдуме «двойное большинство»: большинство голосов избирателей в целом по стране, а также большинство голосов избирателей в каждом из кантонов.
Обязательный референдум
Обязательному вынесению на общенациональный референдум подлежат важные акты международной политики и дипломатии, например, решение правительства и парламента о вступлении в те или иные наднациональные организации и институты многосторонней международной политики.
Факультативный референдум
Факультативный (необязательный, но возможный) референдум можно организовать против любого закона, принятого парламентом. Этот инструмент можно использовать и для внесения изменений в действующие законодательные акты.
История
Методы прямой демократии применяются в Швейцарии на федеральном уровне с конца 19 века. Начиная с 1891 года до стадии референдума дошли 196 законопроектов. В период с 1983 года на референдум было вынесено более 100 инициатив, но только 14 были приняты избирателем.
Важные референдумы в истории Швейцарии
Референдум 28 февраля 2016 года63% граждан Швейцарии приняли участиве в голосовании. В среднем по стране эта цифра обычно на 20% ниже. Причиной высокого интереса избирателей к референдуму стали вынесенные на него вопросы: порядок высылки из страны иностранных граждан, нарушивших закон, перспективы строительства второго автомобильного туннеля под перевалом Сен-Готард.
Институт референдума в современном российском законодательстве
2. История проведения референдумов в России
Референдум в Российской Федерации сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых собраниях в Новгороде, Пскове и Киеве, в некоторых других городах Руси. Если обратиться к истории советского периода, то первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 года и соответственно в Конституции РСФСР 1937 г, где Президиуму Верховного Совета РСФСР предоставлялось право проводить всенародный опрос, референдум, по собственной инициативе или по требованию одной из республик.
В работах некоторых ученых-государствоведов встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились на местном уровне, они использовались для решения национально-территориальных вопросов, вопросов управления территорией.
Исходя из того, что Конституция СССР 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос (ст. 49), нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было. Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало.
Ст. 5 Конституции СССР 1977 г. предусматривала две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта.
В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. За несколько месяцев до этого был принят аналогичный закон в Литве, затем закон о референдуме в РСФСР. После принятия союзного закона о референдуме были приняты республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдове. Некоторые республики в составе Российской Федерации также приняли соответствующие законы. Например, проект закона о референдуме в Кабардино-Балкарской Республике был разработан на основе российского закона о референдуме, Конституции РСФСР и Конституции Кабардино-Балкарии, вынесен в мае 1991 г. на рассмотрение сессии Верховного Совета и принят в первом чтении.
Конституция РФ 1993 г. в ст. 3 провозглашает формы осуществления народом принадлежащей ему власти: непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. также провозглашает две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума. После издания указанных законов сложилась и практика проведения референдума.
Как известно, в марте 1991 г. состоялось первое и последнее в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик.
В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР или по требованию не менее чем I млн. граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общею числа народных депутатов Верховного Совета РСФСР. Более трети всех депутатов поставили свои подписи под требованием провести референдум но вопросам национально государственного устройства России, сохранения РСФСР как суверенного государства в составе обновленного союза и реорганизации государственной власти в РСФСР с введением поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Исходя из этого, Верховный Совет принял решение об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и проведении вместе с референдумом СССР, наметил необходимые организационные меры. Таким образом, 17 марта 1991 года россияне решали голосованием вопрос об образовании поста российского президента. Одновременно они участвовали во Всесоюзном референдуме, предложенном М. Горбачевым по вопросу о сохранении СССР.
Однако демократические по своей сути институты прямой демократии не могли не затронуть устоев социалистического государства. Если пост президента был введен в России в результате положительного голосования на референдуме, то решение о сохранении СССР было менее эффективно. Спустя 10 месяцев страна распалась.
Оживление политической жизни в сфере национальных отношений на территории бывшего СССР выражалось во множественном применении референдума -- он стал конституционно-правовой формой, институционализирующей волю народов, национальностей в вопросах государственного самоопределения. На территории РФ в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т. д. Таким образом, нужно сказать, что как показала практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении социально-экономических и политических вопросов прижился и стал играть заметную роль.
25 апреля 1993 г. состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы: "Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?", "Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?", "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?", "Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?". 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона “О референдуме РСФСР”: Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.
12 декабря 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 “О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.” состоялся всероссийский референдум. Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции.
Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. В референдуме участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых - 32 937 630, или 58,4 %, проголосовало за принятие Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России.
3. Конституция РФ - основной источник закрепления института референдума
Одной из новелл Конституции РФ 1993 г. является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (ст. 3) как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы “Основы конституционного строя” получает в следующей, второй главе Конституции, закрепляющей основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, в ст. 32 которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в референдуме.
Также, нужно отметить, что Конституция Российской Федерации предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.
Действие нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя рассматривать отдельно от содержания норм других статей Конституции. В частности ч.2 ст. 66 определяет, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч.3 ст.3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум.
Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.
Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.
Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом.
В соответствии со ст.84 Конституции, Президент Российской Федерации назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей. В этом законе должно найти развитие положение о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа, что может и явиться основанием для установления особой юридической силы, решений принятых на референдуме. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации будет подчиняться нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст.32 Конституции).
Часть вторая статьи 130 Конституции РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения. К ним относятся местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.
Местный референдум может использоваться в двух формах:
Во-первых, как способ принятия решений, требующих непосредственного волеизъявления большинства граждан, проживающих на данной территории. В таком случае он проводится по мере необходимости и используется для принятия решений, наряду с выборными органами местного самоуправления;
Во-вторых, как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления на данной территории. Такая форма самоуправления возможна в территориальных единицах с небольшой численностью населения.
Таким образом, нужно отметить, что Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме. Регулирование этого права находится в ведении Российской Федерации, а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Административная реформа в Российской Федерации: цели, итоги, перспективы
Центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа...
Административная реформа в современной России, ее цели, задачи и проблемы реализации
Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки...
Административные преобразования России
К концу 90-х годов нарастал разрыв между потребностями российского общества и существовавшим уровнем эффективности функционирования системы исполнительной власти в стране...
Архивное делопроизводство в Индии и России
Информационные технологии и средства их обеспечения как объекты информационных правоотношений
Использование Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов является одной из гарантий обеспечения достоверности...
Местный референдум
На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий...
Мировые судьи в системе гражданского судопроизводства как части судебной системы России
Опыт модернизации государственного управления в Соединенных Штатах Америки
Модернизация государственного управления охватила многие страны в конце XX века. Соединенные Штаты Америки не стали исключением. Страна относилась к числу тех государств, где реформы были вызваны давлением со стороны общества на государство...
Особенности проведения муниципальных выборов и референдума в РФ
В первую очередь следует знать, что расходы, связанные с проведением местных референдумов, возлагаются на бюджеты муниципальных образований...
Порядок назначения и проведения референдума
Виды референдумов (ст.73 Конституции, ст...
Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта
В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы субъектов РФ...
Почерковедческая экспертиза
Практика проведения референдума в Республике Беларусь
Республиканские референдумы прошли в РБ 17 марта 1991 года, 14 мая 1995 года, 24 ноября 1996 года, 17 октября 2004 года. Правовую основу для организации и проведения 17 марта 1991 г. референдума составили Конституция СССР 1977 года, Конституция БССР 1978 г....
Сравнительная характеристика политики разгосударствления и приватизации собственности в Российской Федерации и странах Западной Европы и США
Говоря о предпосылках проведения приватизации в России, следует сказать следующее. Дело в том, что российская экономика долгое время находилась под влиянием административно-командной системы хозяйствования...
