Общие требования к структуре, порядку разработки и утверждения проектов административных регламентов оказания государственных и муниципальных услуг, а так же к их содержанию установлены нормами Главы 3 Федерального закона № 210-ФЗ. В ст. 12 названного закона, которая открывает эту главу, содержатся нормы, которые следует рассмотреть в рамках настоящего параграфа. Положения части 2 названной статьи собственно устанавливают требования к структуре административных регламентов, указывая на обязательность наличия разделов, устанавливающих:

• 1) общие положения;
• 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. В свою очередь, требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги установлены в ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ;
• 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
• 4) формы контроля за исполнением административного регламента;
• 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

В статье 13 Федерального закона №210-ФЗ установлены общие требования к разработке проектов административных регламентов. В соответствии с ч. 1 данной статьи разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "орган, являющийся разработчиком административного регламента"). С учетом положений п. 1 и 2 ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ речь идет о федеральных органах исполнительной власти, органах государственных внебюджетных фондов, исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 13, проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. Соответственно в ч. 5 данной статьи установлено, что с даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями ч. 6 - 11 данной статьи.

Соответственно в ч. 4 данной статьи на случай отсутствия официального сайта органа местного самоуправления, являющегося разработчиком административного регламента, предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте муниципального образования, а на случай отсутствия и официального сайта муниципального образования предусмотрено, что проект административного регламента подлежит размещению на официальном сайте субъекта РФ.

В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи установлена обязательность проведения двух видов экспертиз проектов административных регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что существует также антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, правовые и организационные основы которой, как и правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" . Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в соответствии с названным Законом утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Положениями ч. 7 - 11 статьи 13 регламентировано проведение независимой экспертизы проекта административного регламента (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "независимая экспертиза"): предметом независимой экспертизы согласно ч. 7 данной статьи является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций; как предусмотрено в ч. 8 данной статьи, независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств.

При этом установлен запрет на проведение независимой экспертизы физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента; часть 9 данной статьи предписывает указывать срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. При этом определен минимальный такой срок - он не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте; в соответствии с ч. 10 данной статьи по результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента.

На орган, являющийся разработчиком административного регламента, возлагается обязанность рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы; непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, согласно ч. 11 данной статьи не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в ч. 12 данной статьи, т.е. экспертизы проекта административного регламента уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления и последующего утверждения административного регламента.

В положениях ч. 12 и 13 статьи 13 регламентирована экспертиза проектов административных регламентов, проводимая уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления.

Предметом указанной экспертизы согласно ч. 12 данной статьи является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним комментируемым Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов.

В части 13 статьи 13 Федерального закона №210-ФЗ предусмотрено, что экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, проводится уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, следует ожидать издания соответствующего постановления Правительства РФ.

Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, согласно ч. 13 статьи 13 проводится в случаях и порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Согласно ч. 14 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ подлежит установлению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Соответственно в ч. 15 данной статьи предусмотрено, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством РФ, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.

Необходимо отметить то, что формирование института регламента предоставления муниципальных услуг в нашей стране осуществляется на основе учета и заимствования зарубежного опыта. Хотя прямого аналога термина "административный регламент" в других странах не существует, многие государства рассматривают вопросы упорядочения и формализации процедур взаимодействия и оказания государственных услуг в совокупности с их четкой регламентацией как один из основных элементов создания эффективного государства.

Например, термин administrative regulations в практике госорганов США носит, скорее, характер описания правил взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами, напоминая по своему содержанию российский административный регламент .

В Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением .

Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам в соответствующих документах в электронном формате .

В странах Европейского Союза «"вопросы местного значения", и тем более "местный интерес" не носят постоянного, четко определенного состояния, очевидным становится вывод, что местное самоуправление является элементом системы межбюджетных, производственных, региональных и других отношений, связанных самым непосредственным образом с политическим, хозяйственным и социальным развитием страны» .

Как пишет Альфонсо Мария Чирере, «Современное развитие муниципальной хозяйственной деятельности связывается с рядом проблем ограничительного характера в части ее возможной реализации через предпринимательскую деятельность. Прежде всего это находит свое проявление в возможных нарушениях основного принципа рыночной экономики - правила конкуренции. Мы часто сталкиваемся с весьма щепетильными проблемами при проведении открытых конкурсов (тендеров) на исполнение публичных услуг. Формируя муниципальный заказ, муниципальные органы заинтересованы не только в менее затратном характере, но и в их качественном и гарантированном предоставлении. При этом сами конкурсные процедуры весьма несовершенны. Выбор исполнителя формализован и не допускает реализации политической власти муниципального образования. Попытки вывести конкурсные дела за границы рынка и поручить услуги лицу в обход открытого конкурса связаны с попыткой преодоления противоречий между обязательством построить рынок на основе конкуренции и необходимостью обеспечить публичный контроль над процессами, которые не могут зависеть только от экономических механизмов.

Услуги общего (публичного) характера не являются техническими либо инструментальными, они выражают права человека, социальные связи, приобщения и объединение» .

Можно сказать, что в зарубежных странах, особенно - в странах Евросоюза, накоплен богатый опыт организации и регламентации предоставления муниципальных услуг (которые там чаще именуются публичными услугами). Особенное внимание в настоящее время страны Евросоюза обращают на то, чтобы регламентация муниципальных слуг не препятствовала свободной конкуренции между хозяйствующими субъектами, стремящимися к получению муниципальных заказов. Думается этот опыт является очень ценным для современной России.

• Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизенормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // "Собрание законодательства РФ", 20.07.2009, N 29, ст. 3609.
• Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционнойэкспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"(вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведенияантикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // "Собрание законодательства РФ", 08.03.2010, N 10, ст.1084.
• См.: Федосеева Н.Н., Заклязминская А.Н. Административные регламенты: инструменты современного государственного управления и новый институт административного права // Административное право и процесс. 2010. N 5. С. 14 - 17. С. 15.
• Там же. С. 15
• Там же.
• Тимофеев Н.С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления (постановка проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2010. N12. С. 48- 54.
• Чичере Мария Альфонсо. Местное самоуправление и предоставление муниципальных услуг в рамках законодательства Итальянской Республики и Европейского союза // Актуальные проблемы развития местного самоуправления в России и зарубежом. М., 2009. С. 224 - 225.

Monetary Fund. April 2013. URL: https://www.imf.org/External/Pubs/FT/ GFS R/2013/01/pdf/text.pdf (accessed 22.06.2016).

Kaufmann S., Valderrama M. 2004. The Role of Bank Lending in Market-Based and Bank-Based Financial Systems. - Monetary Policy & the Economy. Is. 2. P. 88-97.

Meltzer A.H. 1995. Monetary, Credit and (Other) Transmission Processes: A Monetarist Perspective. - Journal of Economic Perspectives. Vol. 9. No. 4. P. 49-72. URL: http://repository.cmu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1906&context=tepper (accessed 23.06.2016).

SHESTOPALOVA Anna Vladimirovna, Analytical Project Manager of Association of Independent Experts «Center for Crisis Society Studies» (4Dokuchayev Lane, Moscow, Russia, 107078; [email protected]).

ANALYSIS OF UNCONVENTIONAL MEASURES OF MONETARY POLICY AND ITS ADAPTATION IN RUSSIAN REALITY

Abstract. The paper examines in detail the features of the unconventional measures of monetary policy in the domestic economy and mechanisms for the transmission of monetary policy in the financial and real sectors of the economy. In addition, the author presents types and main features of national financial systems in which one or another monetary stimulus measures are the most effective. The article analyzes the applicability of unconventional measures of monetary policy, taking into account the institutional features of the Russian economy.

Keywords: economic growth, monetary policy, transmission mechanism of monetary policy, financial system, quantitative easing, credit easing

ДАНКОВА Жанна Юрьевна - к.соц.н., доцент, профессор кафедры социологии и управления Белгородского государственного технологического университета им. В.Г. Шухова (308012, Россия, г. Белгород, ул. Костюкова, 46; [email protected])

МОНИТОРИНГ ИСПОЛНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Аннотация. В статье исследуется необходимость использования технологии мониторинга регламентации административно-управленческих процессов органов власти. Автор показывает его влияние на достижение конечных результатов работы, обосновывает возможность и полезность применения мониторинга как инструмента повышения эффективности, описывает оптимальные варианты подобного рода деятельности. В статье предлагается модель организационно-технологического механизма повышения эффективности работы органов власти на основе внедрения мониторинга исполнения качества административных регламентов.

Ключевые слова: эффективность государственного управления, качество функционирования органов власти, результативность органов власти, регламентация, административно-управленческие процессы, мониторинг процессов, оценка эффективности

Вопросы повышения эффективности функционирования органов власти, достижения высокой степени результативности их работы, а также раз-

работки и внедрения действенных механизмов оценки их деятельности являются предметом рассмотрения среди представителей научного сообщества и специалистов-практиков уже достаточно длительное время.

Так, отправным моментом реализации административных преобразований, видимо, следует считать подписание президентом РФ указа «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1, основной целевой установкой которой было создание оптимальной системы государственного управления, хотя некоторые исследователи склонны полагать, что «административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную» [Ежов 2015].

Последующими значимыми программными документами, определяющими ключевые направления совершенствования системы государственного управления, стали: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы и указ президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»2. В них среди основополагающих положений, способных обеспечить качественное улучшение системы государственного управления, провозглашаются такие направления, как снижение избыточного государственного регулирования; повышение качества государственных услуг; повышение эффективности органов власти; повышение информационной открытости.

Параллельно и в дополнение к обозначенным направлениям разрабатываются и реализуются:

1) комплексная оценка эффективности деятельности органов государственной власти3;

2) системы оценки функционирования как органов власти в целом, так и деятельности отдельных руководящих кадров со стороны населения4;

3) разнообразные комплексы показателей эффективности: а) на основе достижения целей стратегий социально-экономического развития [Каплан, Нортон 2010; Петрова 2014; Петрова, Калинина, Шевандрин 2014]; б) с ори-

1 Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». Доступ: http://base.garant.ru/186148/

2 Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». Доступ: http://pravo-med.ru/legislation/fz/7770/; Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Доступ: http://base.garant. ru/70170942/

3 Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Доступ: http:// base.garant.ru/191419/; Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 (ред. от 04.09.2012) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"». Доступ: http://base.garant.ru/195374/; Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Доступ: http://base.garant.ru/70217848/; Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ». Доступ: http://base.garant.ru/70217848/; Постановление Правительства РФ от 25.01.2013 № 28 «О внесении изменений в перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ». Доступ: http://base.garant.ru/70306198/.

4 Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». Доступ: http://base.garant.ru/70282224/.

ентацией на решение антикоррупционных задач [Андрианов 2011]; в) с установкой на теорию управления по результатам [Кайль, Епинина, 2013; Брюйн 2005]; г) для качественного улучшения состава госслужащих [Воронина 2010] и т.п.

Однако, несмотря на проделанный достаточно большой объем работы, следует признать, что до настоящего времени обозначенные вопросы продолжают входить в реестр актуальнейших задач и требуют качественного обоснованного разрешения.

Подобная ситуация сопряжена с существенным расширением и усложнением круга задач, которые в условиях глобализации и цикличных кризисных явлений должно решать государство [Мартыненко 2012].

Кроме того, использование при организации и планировании мероприятий по повышению эффективности преимущественно процессного подхода представляется явно недостаточным. Очевидно, что для получения качественного результата следует опираться на принципы проектного управления, позволяющие четко фиксировать промежуточные и конечные целевые достижения, рационально использовать ресурсы и активно применять аналитические технологии для обоснования принимаемых управленческих решений.

Процесс повышения эффективности функционирования органов власти характеризуется комплексностью и вариативностью решаемых целей и задач, содержания, а также применяемых механизмов. Достижение поставленных целевых ориентиров зависит от многих факторов и условий, одним из которых на наш взгляд, является серьезный анализ и оценка внутренних организационно-технологических процессов органов власти, в частности регламентация профессиональной деятельности служащих и качество исполнения ими своих функциональных обязанностей.

Решение данной проблемы, полагаем, сопряжено с внедрением адаптированных технологий мониторинга исполнения административных регламентов, которые подразумевают регулярную диагностику важнейших показателей деятельности государственных служащих в соответствии с утвержденной нормативной документацией. При этом, полагаем, необходимо обозначить функциональную разницу и взаимосвязь между мониторингом и оценкой.

Если мониторинг подразумевает регулярное измерение и учет важнейших показателей осуществления деятельности в соответствии с согласованным графиком, ресурсами, инфраструктурой и ожидаемыми результатами, то оценка - это всесторонний анализ соответствия деятельности (хода ее реализации, достигнутых результатов, эффективности) поставленным целям.

Если мониторинг фиксирует разницу между планируемыми и фактическими показателями, выявляя проблему, то оценка может выявить причины появления данной проблемы в ходе реализации запланированных мероприятий.

В любом случае и мониторинг, и оценка позволяют получить ответы на ряд вопросов, а именно: насколько верно ли выполняются административные процедуры? Является осуществляемая деятельность правильной? Какова удовлетворенность получателей услуг? Соблюдаются ли установленные сроки исполнения административных процедур? Каковы причины появления тех или иных проблем, возникающих в процессе реализации государственных функций и/или предоставления государственных услуг? и т.д.

Таким образом, мониторинг качества исполнения административных регламентов в органах власти представляет собой периодический процесс сбора информации, отражающей эффективность осуществления административных действий и процедур ответственными лицами в процессе реализации государственных функций и/или предоставления государственных услуг. Задача такого

мониторинга состоит в отслеживании изменений, которые происходят с течением времени в ресурсах, процессе и конечных результатах.

Организация и осуществление такого рода деятельности требует разработки единой формализованной методологии сбора информации, отражающей показатели функционирования органов власти и подведомственных им учреждений. Полученная информация может использоваться при принятии управленческих решений, оценке эффективности реализуемых программ и оптимизации административно-управленческих процессов органов власти.

Полезность мониторинга и оценки для повышения эффективности административно-управленческих процессов очевидна и многократно подтверждена как зарубежным опытом, так опытом работы в нашей стране. Практическая апробация технологий мониторинга и оценки в конкретном регионе показала, что последние являются одной из составных частей стандартного набора инструментов, обеспечивающих повышение и эффективности, и результативности государственного управления [Данкова 2013].

Вместе с тем в настоящий момент наблюдается недостаточно активный переход от существующих теоретико-нормативных разработок в плоскость их практического применения, т.е. осуществления полного цикла управленческих действий, состоящего из определения корректных и измеримых требуемых результатов, разработки и реализации действий для их достижения, замера фактических результатов и принятия тех или иных управленческих решений, реально повышающих эффект от проделанной работы.

Алгоритм мониторинга административно-управленческих процессов, как правило, сводится к последовательной реализации следующих этапов: это формулировка целей и задач мониторинга; определение состава необходимой информации; организация проведения мониторинга; составление плана и программы мониторинговых мероприятий; определение ключевых показателей и индикаторов; анализ и интерпретация данных; подготовка итогового отчета с выводами и рекомендациями.

Принципиальное значение для получения качественного результата внедрения мониторинга является выбор методологических подходов к процессу его организации и проведения, а также разработка организационно-технологического механизма его реализации. Оптимальный, по нашему мнению, вариант представлен на рис. 1, хотя содержательный и организационный компонент может быть представлен в нескольких вариантах.

Первый предполагает осуществление мониторинга силами главным образом самих управленческих структур. Несомненным достоинством этой модели является максимальная управляемость, использование служебной информации.

Кроме того, данная модель сводит к минимуму абстрактное теоретизирование, подчиняет мониторинг прагматическим целям. но рассматриваемая модель не лишена ряда недостатков. Прежде всего, они связаны с дефицитом квалифицированных специалистов в области социальной диагностики в органах государственной власти. Поэтому мониторинг осуществляется, как правило, на основе заимствованных и не всегда адаптированных к конкретным условиям методик.

Второй вариант связан с ангажированием независимых специалистов и экспертов. Он также имеет свои положительные и отрицательные стороны. К положительным чертам относится то, что мониторинг осуществляют квалифицированные специалисты. Это обеспечивает большую объективность и достоверность полученных данных, возможность их эмпирического и теоретического анализа, сопоставления с результатами других исследований и выявления на этой основе наиболее существенных взаимозависимостей и даже закономерностей.

Независимые исследователи более, чем специалисты, включенные в состав

Оценка текущего состояния процесса исполнения административных регламентов

Экспертная оценка методом включенного наблюдения

Опрос получателей услуг

Опрос служащих - исполнителей процедур

Внутренний аудит процесса исполнения обязанностей

Обработка и анализ полученных данных "

Реализация разработанных мероприятий по оптимизации административно-управленческих процессов

Мониторинг обновленных административных регламентов

Рисунок 1. Организационно-технологический механизм мониторинга

органов власти и управления, свободны от субъективности. Однако их деятельность также содержит в себе ряд негативных моментов. Прежде всего, они связаны с трудностями получения исходной информации. Известная закрытость органов государственного управления проявляется в данном случае в нежелании их работников идти на сотрудничество с учеными, особенно с теми, которые связаны с оценкой деятельности представляемых ими управленческих структур. Неполная доступность и частичная закрытость информации о характере кадровых изменений обусловливают очевидную неполноту исходной базы мониторинга.

Третий вариант является комбинированным и, на наш взгляд, представляется наиболее оптимальным. Он реализуется при участии государственных структур, общественных объединений и внешних (независимых) исследователей. Полагаем, эта модель наиболее эффективна и перспективна, поскольку минимизирует издержки, присущие двум первым моделям, и усиливает их позитивные стороны.

Несомненными преимуществами данного варианта являются: соединение методологически обоснованного теоретического анализа с исследованием опыта практической деятельности; возможность сопоставлять данные, полученные исследователями в различных регионах; относительно высокая степень независимости осуществляющих диагностику структур, позволяющая интерпретировать полученные результаты не только под углом зрения практических задач и групповых интересов, но и с точки зрения социально-исторической перспективы; наличие всех видов ресурсного обеспечения; координация усилий ученых и управленцев-практиков.

Таким образом, повышение эффективности функционирования органов власти в значительной степени зависит от методологических, методических, тех-

нологических и организационных решений, ориентированных на активное использование научно обоснованных мониторинговых процедур в отношении различных административно-управленческих процессов.

Список литературы

Андрианов В. 2011. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: История и современность. 2-е изд. М.: Волтерс Клувер. 278 с.

Брюйн X, де. 2005. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Институт комплексных стратегических исследований. 192 с.

Воронина Л.И. 2010. Эффективность и результативность государственных и муниципальных служащих. Методы оценки. - Менеджмент в государственных структурах: альманах. С. 47-65.

Данкова Ж.Ю. 2013. Организация и проведение мониторинга исполнения административных регламентов и стандартов качества государственных услуг в исполнительных органах власти и государственных органах Белгородской области. Белгород: ГиК. 89 с.

Ежов Ю.А. 2015. Административная реформа в Российской Федерации. -

Отрасли права. Аналитический портал. 25.05. Доступ: http://xn----7sbbaj7auwnfíhk.

xn--p1ai/article/6370 (проверено 09.04.2016).

Кайль Я., Епинина В. 2013. Результативность как основной критерий оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. -Власть. № 9. С. 59-63.

Каплан Р.С., Нортон Д.П. 2010. Сбалансированная система показателей. От стратегии к действию. М.: Олимп-Бизнес. 304 с.

Мартыненко С.В. 2012. Инклюзивное развитие и глобализация. - Эксперт. № 1. С. 113-115.

Петрова Е.А. 2014. Стратегические цели развития региона и проблемы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. - Современные проблемы науки и образования. № 6. С. 31-47.

Петрова Е.А., Калинина В.В., Шевандрин А.В. 2014. Совершенствование измерений и оценки результативности деятельности региональных органов власти: модельно-статистический подход. - Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3. Экономика. Экология. № 5(28). С. 17-25.

DANKOVA Zhanna Yunevna, Cand.Sci.(Soc.). Associate Professor; Professor of the Chair of Sociology and Management, Shukhov Belgorod State Technological University (46Kostyukova St, Belgorod, Russia, 308012; [email protected])

MONITORING OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS PERFORMANCE AS THE TOOL OF EFFICIENCY ENHANCEMENT OF THE GOVERNMENT WORK

Abstract. The article examines the necessity of using monitoring technology to regulate the administrative processes of authorities, showing its influence on the outcomes of the work. The author justifies the possibility and the usefulness of monitoring as a tool for improving the effectiveness, describes the best options of this kind of activity, and a model of the organizational and technological mechanism of increasing the efficiency of the authorities" activities through the introduction of monitoring of the implementation of quality of administrative regulations.

Keywords: efficiency of public administration, quality of functioning of authorities, effectiveness of authorities, regulations, administrative processes, monitoring processes, performance evaluation

Основной целью определения этапов построения административного регламента и электронного административного регламента является обеспечение процессов стандартизации и информатизации взаимодействия организаций федеральной исполнительной власти методологическими рекомендациями и отдельными инструктивными материалами, позволяющими:

унифицировать процедуры формирования электронных административных регламентов; обеспечить контроль за достижением целей внедрения электронных административных регламентов в рамках оптимизации межведомственных административно-управленческих процессов в федеральной исполнительной власти Российской Федерации; обеспечить дальнейшее развитие и поддержку в актуальном состоянии электронных административных регламентов как средства, оптимизирующего административно-управленческие процессы в механизме государственной исполнительной власти.

В целом к настоящему моменту можно считать установленными и понимаемыми всеми заинтересованными сторонами следующие этапы оптимизации исполнительной власти (в том числе, создание АР и ЭАР, там, где это необходимо):

Определение государственных функций, в том числе стандартизация, установление императивных свойств и фиксация в виде соответствующих подзаконных нормативных актов (потребность в государстве и гарантия, что она будет удовлетворена); Формализация процессов исполнения государственных функций - организации работ в рамках функций государства федеральной исполнительной властью; Оптимизация работ, в том числе за счет информационной поддержки; Формализация описания административно-управленческих процессов в соответствии со стандартом построения административного регламента, установление императивных свойств, разработка и внедрение стандартов (типовых) административных регламентов органов исполнительной власти; Разработка общих требований к процессам информатизации и использованию информационных ресурсов при исполнении административных регламентов в органах исполнительной власти; Создание административных регламентов и электронных административных регламентов в соответствие со стандартом и законом; Создание (модификация) информационных ресурсов в соответствие со стандартом и законом (ЭАР); Мониторинг процессов реорганизации, выработка дополнительных инструктивных материалов, подзаконных нормативных актов и т.п. для обеспечения достижения поставленных целей.

В рамках этих этапов работы по созданию АР и ЭАР межведомственного взаимодействия занимает свое место и также проходит в своей реализации определенный набор этапов, мнение о которых к настоящему моменту уже в целом сложилось в заинтересованных кругах. К основным этапам создания ЭАР относятся: Описание административно-управленческого процесса, результатом которого является алгоритм процесса, представленный в понятной и стандартной форме и позволяющий установить критические, затратные и результативные аспекты процесса; Формализация и оптимизация административно-управленческого процесса, результатом которого являются показатели эффективности, результативности, нормативы и контрольные значения для показателей, а также контрольные точки административно-управленческого процесса; Построение административного регламента. Результатом этапа является стандартизованный документ, содержащий норму конкретной работы для определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный регламент. Этот результат должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом за счет обеспечения контроля своевременности, качества и полноты исполнения работы. Построение ЭАР. Результатом этапа является стандартизованный документ (проект нормативного акта), содержащий норму конкретной работы по поводу создания, модернизации или использования информационных ресурсов в определенной организации-исполнителя в системе органов исполнительной власти - административный электронный регламент. Этот результат, также как и административный регламент, должен позволить при внедрении (организации работы по регламенту) сократить затраты исполнения административно-управленческого процесса в целом, повысить его качество за счет, например, однократного создания информационных ресурсов, устранения ряда рутинных операций и т.п.

8.1.Особенности описания административно-управленческих процессов взаимодействия ФОИВ

При описании регламента исполнения административно-управленческого процесса необходимо собрать сведения по тем разделам, которые в дальнейшем потребуется заполнять, составляя административный регламент (обоснование в отчете): В описании необходимо устанавливать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в преамбуле:

назначение регламента - текст, содержащий явное указание на административно-управленческий процесс, регулируемый данным регламентом; область применения регламента - текст, прямо указывающий на типы организаций, которые могут быть вовлечены в административно-управленческие процессы, регулируемые данным регламентом;

в идентификации:

наименование регламента - нуждается в унификации, поэтому в стандарте должен быть этот раздел с правилами присвоении имени регламенту. По смыслу является идентификационным кодом данного регламента; тип регламента - устанавливает место данного регламента в общем описании работы механизма исполнительной власти. Показывает группу (класс) данного регламента. Присваивается в соответствие с едиными правилами; тип ответственного исполнителя - наименование должности, занимающий которую несет персональную ответственность за показатели эффективности и результативности регулируемого регламентом процесса в целом; тип контролера, контролер - тип и наименование организации, ведающей контролем показателей эффективности по данному регламенту; тип потребителя - организация, лицо или круг лиц, имеющих потребность в результате работы процесса в целом. Данная позиция носит описательный характер; результат - описание результата регулируемого данным регламентом состава работ в целом. По заполнению данного раздела должны быть методические указания, при помощи которых конечный служащий, занятый разработкой регламента, сможет легко установить, данный процесс имеет результатом справку, экспертизу, лицензию и т.д. и т.п.; показатели результативности - измеримые величины, позволяющие установить, был результат заявленного качества или нет; показатели эффективности - измеримые величины, позволяющие установить качество работы всего процесса, регулируемого данным регламентом.

Диспозиция регламента должна содержать (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»): в общих сведениях:

состав работ комплекса - упорядоченный перечень работ и краткая их характеристика; альтернативные работы - список работ (и указание на их принадлежность к соответствующим административно-управленческим процессам), которые не входят в данный процесс , однако исполнители в силу своей квалификации и должностных обязанностей могут их выполнять, когда не заняты работами, предписанными данным регламентом;

в описании комплекса:

тип работы - работы служащих госсектора поддаются типизации. Одному типу служит один набор нормативных характеристик. Стандарт должен содержать методические рекомендации по определению типа работы (справочник); наименование работы - персональный идентификатор, служит для фиксации конкретной работы данного типа (например, тип «экспертиза» наименование «экспертиза документов заявителя»); исполнитель работы - наименование должности, занимающий которую персонально отвечает за исполнение данной работы; обязанности исполнителя - описание того, что именно делает исполнитель работы; права исполнителя - описание допустимого усмотрения исполнителя в рамках выполнения работы; ресурсы (время, информация) - сколько и в каком количестве необходимо исполнителю для того, чтобы сделать работу - времени, квалификации, сведений и т.п. (кроме должностного оклада); перечень опорных работ - перечень наименований работ комплекса, которые должны быть обязательно выполнены к началу данной работы; показатели результативности - измеримые показатели качества работы данного исполнителя.

Гипотеза регламента должна содержать следующие разделы (рекомендации по выполнению сбора сведений, в том числе по определению показателей результативности и эффективности, приведены в Приложении Д: «Методические рекомендации по обследованию органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»):

инициализатор (источник сигнала о начале работ) - указание на конкретный тип: внешний (организации и/или люди), внутренний (органы власти и государственные служащие, действующие в рамках полномочий) и служебный (государственные служащие в рамках одного органа власти) в зависимости от типа административно-управленческого процесса; вид инициализации (сигнала) - один из заранее определенного набора инициализирующих процесс событий, возможных от конкретного источника (распоряжение, приказ, заявление и т.п.) и выраженный, как правило, документом. Каждый источник может подать ограниченное и вполне определенное количество сигналов. Конечный потребитель стандарта создания административного регламента должен иметь тривиальный способ выбора вида сигнала по типу источника (таблица, перечень); контроль инициализации (сигнала) - перечень сведений, идентифицирующих полноту сигнала и, следовательно, возможность начать работу; типы приостановки - перечень случаев, в результате которых работа процесса прекращается; описание приостановки - трактовка случая приостановки и вид промежуточного результата, предоставляемого источнику сигнала.

Санкция регламента в своем составе должна иметь перечень одинаковых по требованиям к содержанию блоков:

исполнитель - показатель - санкция нарушения - санкция поощрения , где

исполнитель - принимает значения «исполнитель работы» или «ответственный исполнитель», показатель - последовательно принимает значения всех показателей результативности, обозначенных в соответствующем месте описания работы (диспозиции); санкция нарушения - конкретные дисциплинарные меры, которые должны постичь исполнителя, если не выполнен именно этот показатель; санкция поощрения - конкретные поощрительные меры, которые должны постичь исполнителя, если именно этот показатель перевыполнен.

8.2.Оптимизация сценариев реализации административно-управленческих процессов

При построении и оптимизации регламента исполнения административного процесса необходимо подвергнуть анализу нормативную документацию, определяющую порядок выполнения соответствующих действий, права и обязанности участвующих в выполнении процесса сторон и:

Выделить элементарные операции, инцидентные процессу; Составить список используемых и порождаемых в процессе исполнения операций документов; Отсечь операции, не относящиеся непосредственно к выполнению процесса (такие операции, как правило, инцидентны другому административному процессу, выполняемому параллельно с регламентируемым); Выявить порядок выполнения инцидентных процессу операций (определить опорные операции); Выявить операции, которые могут выполняться одновременно; Определить исполнителей операций и состав и объем используемых при выполнении операций ресурсов; Определить источники информации, используемой в ходе исполнения процесса; Построить и оптимизировать сетевой график исполнения процесса; Выработать рекомендации по использованию имеющихся и созданию необходимых баз (хранилищ) данных, используемых и порождаемых в ходе выполнения административного процесса; Выявить ресурсы, которые могут быть исключены из числа используемых благодаря переходу к новой (электронной) технологии выполнения процесса или расход которых может быть уменьшен; Произвести расчет показателей эффективности регламента (объема сэкономленных ресурсов, уменьшения времени выполнения, повышения надежности результатов и качества выполнения процесса, уменьшения риска утечки конфиденциальной информации и возникновения ошибок); При необходимости, пересмотреть регламент с целью приближения значения показателей эффективности к желаемому уровню.

При выполнении оптимизации процесса необходимо провести процедуру первичного семантического анализа нормативной документации, регламентирующей порядок выполнения административного процесса. В ходе изучения документов необходимо выделить операции, инцидентные регламентируемому административному процессу и отсечь операции, упоминающиеся в связи с его выполнением, однако инцидентные иному (вспомогательному по отношению к рассматриваемому) процессу. Далее следует построить и оптимизировать сетевой график выполнения процесса, оценить затраты ресурсов на реализацию процесса (Приложении Г «Методика оценки эффективности реорганизации способа координации органов государственной исполнительной власти, взаимодействующих по поводу выполнения вмененных полномочий»). Оптимизации документооборота и использования информационных ресурсов. Прежде всего, следует позаботиться о том, чтобы информация, используемая и порождаемая в ходе выполнения процесса, не дублировалась и версии документов не хранились в разных базах данных. Кроме того, необходимо обеспечить доступ к этой информации для всех нуждающихся в ней и имеющих соответствующие права лиц. Необходимо обеспечить приемлемый уровень безопасности хранения и использования информации, скорости доступа к ней и разделения прав доступа при использовании источника информации несколькими уполномоченными лицами одновременно. Для достижения указанных целей необходимо осуществлять информатизацию исполнения функций государственной власти комплексно, с учетом особенностей всех административных процессов, протекающих в ходе функционирования системы исполнительной власти, как минимум – информационно связанных или близких по сфере деятельности. Необходимо создание единых государственных информационных ресурсов, содержащих информацию, сгруппированную по принадлежности к предметной области, классифицированную и идентифицируемую по ряду признаков (исходя из целей и задач использования) и хранящуюся в стандартизированной форме с использованием выбранной для применения в государственной структуре системы управления базами данных. Необходимо создать справочный информационный ресурс, в котором будет содержаться информация об имеющихся ресурсах, содержащих специфические для предметных областей данных. Наличие такого ресурса позволяет избежать создания альтернативных источников одинаковых или сходных по содержанию данных. Создание новых информационных ресурсов должно осуществляться только в случае отсутствия имеющихся пригодных для решения поставленных задач источников, факт существования которых устанавливается в результате изучения упомянутого справочного ресурса. При отсутствии полной информации о предмете следует отдавать предпочтение расширению имеющихся источников данных, а не созданию новых, отчасти дублирующих существующие. В случае отсутствия возможности централизованного хранения данных (например, по причине их большого объема и территориальной рассредоточенности источников – территориальных органов власти) необходимо создать хранилище метаданных – информации о физическом размещении данных в удаленных базах. Целесообразным представляется создание интеллектуальной системы доступа к данным, обеспечивающей автоматическое формирование запросов на предоставление информации, необходимой для выполнения операции, инцидентной административному процессу, по минимальному набору указываемых исполнителем признаков. При работе с Oracle в качестве такой системы может выступать Oracle WorkFlow, позволяющий наряду с выборкой информации обеспечивать пересылку информации от одного исполнителя к другому в соответствии с логикой исполнения процесса, а также обеспечивать передачу уведомлений о готовности результатов и подтверждать факты исполнения операций.

8.3.Стандартизация АР и ЭАР

Стандартизация, являясь процессом создания эталонов и правилами использования образцов и эталонов в прикладных целях, должна служить целям повышения качества регулируемого процесса, с одной стороны, и экономии издержек при создании чего-либо по образцу. Таким образом, наличие типичных компонентов в массовых действиях порождает естественную потребность в эталонах. Процессы создания АР обладают свойством массовости, следовательно, от стандартизации этих процессов будет получен выигрыш за счет:

выполнения большей части работы по созданию регламентов силами государственных служащих. Здесь происходит, с одной стороны, экономия средств на привлечение разработчиков. С другой стороны, служащие, знающие процессы изнутри, гораздо быстрее и точнее опишут картину (разумеется, если у них на это есть Инструкция и Распоряжение); ускорения создания единых пространств, в том числе, информационных, достижение эффектов транспарентности. Это обеспечивается за счет эталона, одновременно позволяющего установить «координаты» регламентируемых работ в поле деятельности государства и за счет координирования общего процесса регламентации.

Так как АР подлежит стандартизации, его содержание должно регулироваться правилом (стандартом на создание АР). Это правило должно содержать перечень разделов и требования к их содержанию. Также как АР, структура всех разрабатываемых ЭАР должна подлежит унификации. Единообразие описания регламента есть главный шаг на пути к стандартизации. Кроме того, при указании типов объектов, подлежащих регламентации, (тип регламента, работы, сигнала, исполнителя и т.п.) должны использоваться специально подготовленные для этого справочники. Наконец, при создании ЭАР следует ориентироваться на стандартные технические решения в сфере информатизации управленческих процессов и использовать стандартные протоколы передачи данных и единообразные способы хранения данных и предоставления доступа к ним.

8.4.Вопросы нормативно-правового обеспечения административного регламента

Рассмотрены в пункте «Правовое обеспечение » настоящего документа.

§ Важной вехой реформы стоит признать разработку и принятие административных регламентов. Административные регламенты - относительно новое в российской действительности явление. В них описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы; четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры; определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты являются детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим «технологию» его деятельности, что сводит к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом.

§ До начала второго этапа административной реформы государственному управлению были присущи следующие недостатки: отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания государственных услуг, нехватка схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий. Подобная совокупность приводила к возникновению организационной неразберихи, невозможности контроля процессов принятия решений, полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, а также создавало основу для взяточничества и коррупции.

§ Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения административных регламентов. Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов определения эффективности. Планируется создать около 500 регламентов. На конец 2007 г. на уровне правительственной комиссии по административной реформе одобрено около половины из этого числа, а примерно 90 регламентов официально зарегистрированы в Минюсте и вступили в силу.

§ Фиксация требований к административным процессам является кропотливой задачей. Часто на предварительных слушаниях проектов регламентов в рабочей группе идут острые споры: ведомства отстаивают свои интересы, а эксперты, в меру своего понимания, - интересы граждан и бизнеса. Правительственная комиссия по проведению административной реформы заседает в ежемесячном режиме и рассматривает наиболее общественно значимые регламенты вместе с замечаниями, поступившими от рабочей группы, из министерств и от членов комиссии. Работа не заканчивается одобрением того или иного регламента. Его необходимо внедрить в бюрократический обиход не только как нормативный акт, но и как реально работающую процедуру. Это требует изменения сложившейся практики, роли тех или иных государственных служащих, дополнительных средств и времени, например, на модернизацию информационного портала, документооборота, повышение комфортности мест приема посетителей и др. Поэтому реальное полномасштабное внедрение оптимизированного процесса может растягиваться во времени. Тем не менее, обсуждение и утверждение административного регламента, исчерпывающе описывающего улучшенный административный процесс, уже является определенным результатом с точки зрения требований прозрачности исполнительной власти со стороны гражданского общества.

§ За 2006-2007 годы было разработано более 400 административных регламентов, согласовано с Минэкономразвития России более 300 административных регламентов, утверждено более 190 административных регламентов.

55 реформирование и развитие системы государственной службы

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой. При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", в 2004 году Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данными Федеральными законами определены новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности государственной гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", продленной на период 2006 - 2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005г. N 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

В связи с тем, что ряд направлений реформирования государственной службы оставался нереализованным, в том числе положения о формировании системы управления государственной службой, Указом Президента РФ была утверждена программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

56 Основные положения Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013)»

1. Успешность реформирования и развития системы государственной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Современная государственная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

2. Цель Программы - создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

3. Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

4. Практика реализации Концепции и федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах показывают, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе является длительным и сложным процессом. Предлагаемые мероприятия по реформированию и развитию системы государственной службы предполагают их осуществление в два цикла бюджетного планирования. Таким образом, Программа носит среднесрочный характер и реализуется в 2009 - 2013 годах в два этапа.

5. На первом этапе (2009 - 2010 годы) предстоит с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

6. На втором этапе (2011 - 2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.

7. Оценка степени достижения поставленных целей и задач производится на основе целевых индикаторов и показателей Программы согласно приложению. Целевые индикаторы и показатели рассчитываются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации Программы. Мониторинг целевых показателей и индикаторов осуществляется начиная с года, следующего за утверждением методики расчета соответствующего показателя. Базовые значения показателей определяются в начале расчетного периода.

57 Совершенствование государственного управления и организации государственной службы в современной России

Федеральное законодательство предусматривает использование термина "административный регламент" для трех видов нормативных правовых актов.

Так, в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30) говорится об административном регламенте федерального органа исполнительной власти, который включает: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержденный постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, от 15.10.2007 N 675, от 21.02.2008 N 112, от 28.03.2008 N 221, от 10.03.2009 N 219, от 15.06.2009 N 477, от 05.10.2009 N 805, от 30.11.2009 N 967, от 24.05.2010 N 363, от 24.09.2010 N 745) // http://www.referent.ru/1/86608

• - регламент федерального органа исполнительной власти,
• - административные регламенты исполнения государственных функций;
• - административные регламенты предоставления государственных услуг;
• - должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221). http://www.mcx.ru/documents/document/show/13310.133.htm

В подготовленных Минэкономразвития России Методических рекомендациях даны следующие определения:

• - административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• - административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Опыт разработки и применения административных регламентов показал, что критерии отнесения деятельности (полномочий) к услуге или функции не работают в тех условиях, когда реализуемое органом власти полномочие включает в себя в виде административных процедур как услуги, так и функции. Выходом из такой ситуации является разработка «смешанных» регламентов. В этой связи необходимо сказать об изменениях, намечаемых в области разработки административных регламентов.

Минэкономразвития России подготовлены и внесены на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в Порядок разработки и утверждения административных регламентов, которые предусматривают исключение разделения административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг.

Что касается административных регламентов государственных служащих, то в ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.htmlВ статье говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т. д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

Перечень сфер действия административных регламентов не может быть закрытым. Административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах.

Типовой регламент федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливают общие правила организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержденный постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, от 15.10.2007 N 675, от 21.02.2008 N 112, от 28.03.2008 N 221, от 10.03.2009 N 219, от 15.06.2009 N 477, от 05.10.2009 N 805, от 30.11.2009 N 967, от 24.05.2010 N 363, от 24.09.2010 N 745) // http://www.referent.ru/1/86608

На основе Типового регламента федеральных органов исполнительной власти в части внутренней организации и Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в свои регламенты индивидуальные регламентирующие нормы с учетом специфики своей деятельности по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Специалистами осуществляется формирование системы электронных административных регламентов. Указанные регламенты основываются на системе электронной обработки и анализа информации в ходе выполнения функций федеральным органом исполнительной власти.

С помощью электронных административных регламентов предполагается:

технически обеспечивать эффективное выполнение функции государственного органа;

обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

использовать минимальные затраты ресурсов, включая кадровые;

четко определять критерии выбора вариантов решения.

Таким образом, электронные административные регламенты определяют электронный формат публичной деятельности и составят основу функционирования единой электронной сети государственных органов Российской Федерации по выполнению возложенных на них функций.