Прокурорские проверки исполнения законов - это основное средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся, как правило, при наличии сведений о нарушении закона. Проверки законности содержания административно задержанных в камерах временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приёмниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов военными прокурорами проводятся проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке. Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах.Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, с вышестоящими органами проверки. Проводятся одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая служба - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.Прокуроры проводят также повторные или контрольные проверки. Они могут проводится для выяснения вопроса, устранены ли нарушения законов, выявленные при первичной проверке. Кроме этого, целью контрольной проверки может быть определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работников.Могут также проводиться проверки результативности прокурорского надзора. Основная цель их проведения - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Практикуется также и проведение показательных проверок исполнения законов, которые проводятся наиболее опытным прокурором, с участием молодых прокурорских работников.Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе её проведения нарушения законов можно устранить.Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объёмом и глубиной. Объём - это границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Глубина проверки характеризуется полнотой изучения тех вопросов, которые подлежат выяснению.Залогом проведения качественной проверки исполнения законов служит тщательная подготовка к ней прокурора.Подготовка к проверкам включает в себя такие элементы:- ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях выяснения, какие нарушения законов допускались там ранее и какие в связи с этим приняты меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;- тщательное изучение законов, нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;- подбор и изучение законов и нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;- ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;- изучение руководящих указаний Г енпрокурора РФ, его заместителей, прокурора субъекта федерации в части предмета проверки;- изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий, разработок и рекомендаций по предмету проверки;- определение тактики и методики проведения предстоящей проверки;- определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;- определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке, и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы, преимущественно в виде заключений;- составление плана или программы проверки, отражающих её основные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.О предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где её предстоит проводить, но в отдельных случаях проверки могут быть внезапными и проводиться без предварительного предупреждения.В ходе проверки прокурор с помощью специалистов, выясняет самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Достижению полноты проверки исполнения законов способствует комплексное применение прокурором различных проверочных действий, таких, как:- ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчётами;- осмотр документов и предметов;- назначение ревизий и экспертиз;- получение заключений специалистов;- беседы с должностными лицами и сотрудниками;- получение устных или письменных объяснений;- направление запросов;- составление разного рода справок, и др.Проверка, как правило, заканчивается обсуждением её результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и поиску путей их устранения и недопущения в будущем.В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать к взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ и т.д.) на исследование; к проведению контрольных закупок, проверок, замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчётов; фото/ видеосъёмке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений.По результатам проверки прокурором составляется справка. В ней отражается характер и объём выполненной в ходе проверки работы, указываются выявленные нарушения законов.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" п ри осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором .

Таким образом, поводами для прокурорской проверки исполнения законов на предприятиях могут быть:

1. 1. обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное), содержащее информацию о нарушении законности в какой-либо сфере;
   2. материалы СМИ;
   3. задание вышестоящей прокуратуры;
   4. указание прокурора о проведении выборочной проверки исполнения законодательства в определенной организации, данное подчиненным работникам на основании сведений о нарушении законности (внеплановая проверка);
   5. проведение плановой проверки, осуществляемой согласно плану работы прокуратуры на полугодие, в который включена подобная проверка (запланирована на определенный месяц).

Методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

Об организации проверки

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от правильной ее организации, которая включает следующие составляющие:

1. 1. конкретизацию направлений в деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов;
   2. разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры;
   3. надлежащий прием и аналитическую работу с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона;
   4. планирование работы прокурора;
   5. организацию взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами;
   6. собственно прокурорскую проверку.

В приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина » выделяются основные направления надзорной деятельности:

• • надзор за законностью правовых актов, соблюдением и свобод человека и ,
  • надзор в сфере экономики и экологической безопасности,
  • предупреждение преступных проявлений.

Другим элементом следует считать предусмотренное ФЗ "О прокуратуре РФ" разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры. Например, непосредственный надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями, возложен на Генеральную прокуратуру РФ; республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями - на прокуратуры республик; краевыми, областными, автономной области, автономных округов, органами и управления, региональными общественными объединениями - соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним специализированные прокуратуры; иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями - на другие территориальные и специализированные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

Прокуратура, осуществляя свою деятельность, ни в коем случае не должна подменять контролирующие государственные органы и должностных лиц. Прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов. Задача прокуратуры - это надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов , общества и государства.

Надлежащий прием и аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона. О важности организации работы органов прокуратуры в этом направлении свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

В соответствии с данным приказом работа по рассмотрению обращений и приему граждан является составной частью правозащитной функции прокуратуры. Она в полном объеме подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Генеральный прокурор РФ требует такого подхода к данной работе, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 04.10.2007 № 158 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации» в целях своевременного и надлежащего принятия организационных и надзорных решений органами прокуратуры устанавливается соответствующий порядок представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обязательной информации.

Планирование работы прокурора. Содержание планирования в работе органов прокуратуры определено приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 2, утвердившим регламент Генеральной прокуратуры РФ. Этим Приказом предусмотрено планирование работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов РФ. Плановые задания составляются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора во многом зависит от правильного выбора объекта проверки состояния законности.

Важным моментом является правильная организация взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, которые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая специализация, хорошая техническая оснащенность позволяют контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.

Собственно прокурорская проверка состоит из следующих этапов:

1) подготовительного , на котором прокурор

• • знакомится с необходимым для проведения проверки законодательством,
  • определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осуществляться проверка,
  • изучает типичные нарушения закона;

2) собственно проверки , которая реализуется путем использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Проверка должна быть организована таким образом, чтобы удалось выявить не только сами нарушения закона, но и условия, которые способствовали этому;

3) реализации материалов проверки (принимается решение, какое средство правового воздействия следует применить в отношении нарушителей закона - протест, представление, предостережение или постановление);

4) контроля за исполнением принятых мер по устранению выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нарушений закона.

Выездная проверка

Проверка организации надзорным ведомством начинается с поступления запроса о необходимости предоставления определенной документации.

Исходя из того, что проверка со стороны прокуратуры исполнения законодательства представляет собой организационное мероприятие, в котором может быть задействовано большое число лиц, о ее начале, как правило, работники прокуратуры уведомляют руководство организации по телефону заранее.

Согласование начала проверочных мероприятий в законодательстве не регламентировано, однако просьба руководителя отсрочить приезд прокуратуры на определенное время (скажем, на день или два) в целях исполнения всех требований надзорного органа не будет считаться нарушением и не может рассматриваться как воспрепятствование проведению проверки. Таким образом, дата начала проверочных мероприятий может согласовываться между работниками прокуратуры и работодателем. Задача последнего - обеспечить, чтобы сотрудники кадровых подразделений, бухгалтеры, заместители руководителя, иные лица, отвечающие за организацию работы на определенном участке, находились на рабочих местах, с целью предоставить прокурорским работникам оперативную возможность ознакомиться с интересующей их документацией, визуально осмотреть производственные помещения и т. д.

После согласования времени начала проверочных мероприятий в назначенный час сотрудник прокуратуры прибывает в организацию. В соответствии со ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурорский работник вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Несмотря на то, что в законодательстве процедура осуществления проверочных мероприятий сотрудниками прокуратуры не регламентирована, в целом она носит формализованный характер. Вместе с этим закрепленные в Законе о прокуратуре права и обязанности прокурорских работников ограничены ст. 26 ФЗ: органы прокуратуры не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность организаций. Подобное означает: прокуратура не может давать советы и указания по подбору и расстановке кадров, назначению ответственных лиц за охрану труда, оценке квалификации работников, улучшению производственного цикла или иной внутрихозяйственной и внутриорганизационной деятельности.

Перед началом мероприятий сотрудник прокуратуры знакомится с должностными лицами, деятельность которых предстоит проверить.

В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре при проведении проверочных мероприятий прокуратура вправе привлекать специалистов. Данное законодательное положение обусловлено тем, что на практике проверяющие прокуроры не обладают специальными познаниями в каких-либо узкопрофильных отраслях (скажем, в производственных характеристиках сложного технического оборудования и вариантах его безопасной эксплуатации для работников, бухгалтерских расчетах). В нормативных актах порядок и особенности привлечения к прокурорским проверкам лиц, обладающих необходимыми знаниями и навыками, не закреплены.

На практике прокуратура может привлечь к совместным проверочным мероприятиям сотрудников органов, компетентных в определенных аспектах. Например, это могут быть органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере

• • обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
  • гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
  • государственный экологический контроль;
  • государственный контроль безопасности взрывоопасных производств;
  • органы государственного энергетического надзора и т. д.

Отмеченные ведомства и их должностные лица являются для прокуратуры поднадзорными субъектами, которые согласно законодательству обязаны выделить специалистов.

Объем проверочных мероприятий определяется не только плановыми заданиями и перечнем вопросов, подлежащих проверке, но и инициативой надзирающего прокурора, от которого зависит включение тех или иных сфер.

Нужно иметь в виду , что положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контрол я» не распространяются на порядок проведения проверок органами прокуратуры (ч. 3 ст. 1). Вместе с этим присутствие руководителя предприятия, учреждения или организации при прокурорских проверках необходимо, поскольку в противном случае проверка может не состояться. Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закреплено право на обжалование незаконных действий должностных лиц прокуратуры .

По результатам проверки и принятых мер должностное лицо прокуратуры готовит справку на имя своего руководителя, которая относится к служебным документам и не предназначена для посторонних лиц . Если работник прокуратуры привлекает для проверки исполнения трудового законодательства специалистов и совместно с ними проверяет работу организации, то он является руководителем данной группы и координирует их действия. Представители иных контролирующих органов, присутствующие при данной проверке, представляют сведения о ее результатах и выявленных нарушениях в удобной для прокурорского работника форме. Отмеченные лица также могут не составлять акты о результатах проверки (так как в законодательстве подобные ситуации не регламентированы, а на практике указания прокурора в данном случае имеют большее значение).

Поскольку главным действующим лицом в данной ситуации является прокурорский работник, который несет всю полноту ответственности, а иные присутствующие при проверке лица исполняют данные им указания, срок проведения проверки и объем проверочных мероприятий устанавливается по его инициативе.

Невыездная (документальная) проверка

Сущность данной проверки состоит в том, что работник прокуратуры вызывает для дачи объяснений нужных ему лиц и истребует необходимую документацию, находясь в своем рабочем кабинете. В процессе проверочных мероприятий он изучает предоставленные по запросу материалы.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокуратуры , содержащихся в запросе, а также несвоевременное, неполное, искаженное предоставление запрашиваемой информации (сведений) послужит поводом для привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

В случае если лицо надлежащим образом было извещено о необходимости явиться в прокуратуру (получило повестку о явке и поставило свою подпись) и игнорировало это требование без объективных, зафиксированных документально причин, оно также может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

Помощник или заместитель прокурора может потребовать письменные объяснения у лиц, имеющих отношение к выявленным нарушениям законодательства. Следует заметить, что дача письменных объяснений является обычной формальностью, требующейся для полноты собираемого проверочного материала, поскольку в соответствии со ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против самого себя.

Проверка по жалобе

Проверка по жалобе или заявлению включает в себя аналогичные действия: истребование сведений и взятие письменных объяснений у лиц, имеющих отношение к доводам, изложенным заявителем. В случае если изложенные в обращении факты нуждаются в уточнении, работник прокуратуры имеет право вызвать лицо, написавшее данное обращение, и побеседовать с ним.

Работа прокуроров с обращениями граждан и юридических лиц допускает согласительную процедуру, позволяющую избежать привлечения к ответственности. Ее сущность заключается в следующем: если работодатель, узнав о том, что на него подана жалоба и изложенные в ней доводы соответствуют действительности, самостоятельно и оперативно примет меры к восстановлению нарушенных прав и интересов (например, в кратчайшие сроки погасит задолженность по заработной плате), то в таком случае он имеет шанс получить лишь предостережение о недопустимости нарушения закона.

Если работодатель считает свои действия по отношению к заявителю правомерными, ему необходимо обосновать свою позицию исключительно со ссылкой на действующее законодательство и правоприменительную практику.

Завершение проверки исполнения трудового законодательства как документальной, так и выездной, заканчивается принятием мер прокурорского реагирования в случае, если выявлены нарушения .

Важными элементами прокурорского надзора, повышающими его результативность, являются наличие поводов и оснований для проверок исполнения законов при проведении ОРД и выбор методов надзора.

Поводом для проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ.

Основания прокурорской проверки - это фактические данные, содержащиеся в поступивших сведениях и позволяющие предположить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения, которые требуют принятия мер прокурором.

В процессе проведения прокурорской проверки уполномоченные прокуроры используют соответствующие методы прокурорского надзора, под которыми понимаются способы проверки уполномоченным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД.

Данные методы используются: а) при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан в процессе проведения ОРМ; б) защите конституционных гарантий от возможных нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД; в) проведении проверок по другим основаниям.

Выбор методов производится прокурором с учетом предварительного анализа допускаемых правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообразного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предупреждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, реализуемых уполномоченным прокурором, проверки исполнения Закона об ОРД проводятся :

1. по обращению граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших 1 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (п. 5). .

Одной из основных обязанностей прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее часто предметом обжалования граждан является незаконное (по мнению заявителя) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 Закона об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся не в рамках требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в указанный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешения его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заявление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы закона, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1. подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о гражданах, пропавших без вести, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.);
2. проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопросам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.);
3. определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности при проведении ОРД, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что большинство нарушений совершается не только вследствие низкой профессиональной подготовки - более половины происходит в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязанностям. Задача прокурора состоит в том, чтобы методами прокурорского надзора принимать такие меры реагирования, которые оказали бы эффективное воздействие на оперативных сотрудников, а также способствовали эффективному осуществлению ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 требует от уполномоченных прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий также проверять:

1. соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
2. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;
3. законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, решение на проведение которых даны судом; наличие оснований соблюдения установленных условий порядка и сроков их проведения;
4. законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, которые необходимы для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД;
5. законность предоставления результатов ОРД;
6. наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
7. соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;
8. соблюдение обязательности регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
9. ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
10. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3, 6 ст. 8 Закона об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Следует отметить, что законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяются уполномоченными прокурорами исключительно при наличии жалоб граждан.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступлений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50%. В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых преступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает внимание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также на выполнение оперативными подразделениями поручений следователя.

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обвиняемого 1 См.: Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Экспертное бюро. 1998. С. 20. .

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является оформление его результатов в отчете , который состоит из двух разделов.

В первом разделе отчета описывается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД. В этом же разделе отражаются количество проверок, выявленные нарушения, количество проверенных ДОУ, вынесенные прокурором протесты и мотивированные постановления в отношении органов, осуществляющих ОРД, количество представлений и лиц, привлеченных но ним к дисциплинарной ответственности.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные. Все показатели учитываются по каждому субъекту ОРД.

Отчет заполняется по правилам секретного делопроизводства на основании документов первичного учета прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором и прокурорами иных специализированных прокуратур и дважды в год (за первое полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру до 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Составленный отчет передается старшему помощнику по оперативному учету и статистике для составления сводного отчета по региону. Сводный отчет направляется в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за полноту и достоверность отчетных данных.

Направление деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов в юридической литературе иногда называют общим надзором. Такое наименование для практикующих юристов является традиционным. Ранее в ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» от 30 июля 1979 г. прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.

Осуществляя подготовку к проведению проверки исполнения законов, следует исходить из того, что предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами, требованиям действующего законодательства.

Определяя круг нормативных правовых актов, исполнение которых соответствующими органами, организациями и их должностными лицами необходимо проверять, следует исходить из того, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» непосредственно не включает в число таких актов указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что указы Президента России, постановления Правительства, отдельные приказы должностных лиц государственных органов действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования тех или иных общественных отношений (например, те постановления Правительства Российской Федерации, в которых прописан механизм реализации закона). В связи с этим исполнение данных нормативных правовых актов не может оставаться за пределами прокурорского надзора и, соответственно, вне поля зрения прокурора при проведении поверки.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами прокурорского надзора, наличием или отсутствием информации об имеющих место нарушениях закона.

Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В качестве повода для прокурорских проверок исполнения законов в ряде случаев следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Особое значение в настоящее время придается реализации органами прокуратуры правотворческой инициативы.

В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить необходимое взаимодействие с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в законотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т. п.).

Во многом содержание прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов обусловливается тем, в каком именно из поднаправлений данного направления надзора осуществляется деятельность. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 определены основные направления надзорной деятельности за исполнением законов.

Так, в сфере экономики усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на проверке исполнения законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, а также бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. При подготовке к проведению проверкии определении круга участников следует учитывать, что прокурорами при осуществлении надзора должно быть обеспечено надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому привлечение сотрудников указанных органов к проведению проверок представляется целесообразным.

Поскольку особое внимание необходимо уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, следует планировать и проводить проверки в целях выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции; а также оперативного реагирования на выявленные факты незаконного завладения собственностью и криминальных захватов предприятий.

При планировании прокурорских проверок следует также исходить из того, что недопустимо необоснованно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлекать органы прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Необходимо полностью исключить факты приостановления деятельности производств и строительства по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы жизни и здоровью граждан, а также не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

С учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. При наличии соответствующей информации следует планировать и проводить проверки исполнения экологического законодательства. По каждому факту экологического правонарушения должен быть принципиально поставлен вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. Вместе с тем прокурор ни в коем случае не должен подменять контролирующие органы, на которые государством возложены обязанности по обеспечению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Представителей этих органов следует привлекать к участию в проведении проверок, проводить проверки по согласованным планам.

Кроме того, состояние законности в регионе и информация о нарушениях, допускаемых контролирующими органами, могут послужить основаниями для проведения проверок исполнения законов контролирующими органами. При проведении проверки первостепенное значение должно придаваться выполнению обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. К числу оснований для прокурорских проверок может быть отнесена информация о бездействии государственного контролирующего органа при наличии данных о совершаемых правонарушениях.

Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, сформулированны в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор и его заместитель по основаниям, установленным законом, вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок или ревизий незамедлительно. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Поэтому прокурор вправе требовать исполнения указанных положений Закона. Более целесообразным представляется планировать проведение проверки и выбирать необходимые проверочные мероприятия и их последовательность таким образом, чтобы если не исключить возможность противодействия со стороны заинтересованных лиц, то, по крайней мере, свести ее к минимуму.

Вопросы, подлежащие выяснению

При проведении проверок

В процессе проведения прокурорских проверок законности правовых актов выясняются следующие вопросы:

был ли правомочен орган издавать проверяемый правовой акт;

имеются ли нарушения законов, применяемых в связи с изданием правового акта;

не нарушает и не ограничивает ли правовой акт права и свободы каких-либо граждан или законные интересы юридических лиц;

не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом или должностным лицом правовым актам;

не нарушен ли порядок издания правового акта, закрепленный в регламенте конкретного органа.

На основании требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и руководствуясь приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28 декабря 2009 г. № 400, органы прокуратуры осуществляют антикоррупционую экспертизу нормативных правовых актов Российской Федерации.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155 отмечается, что обобщение информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исходя из этого следует планировать проведение соответствующих проверок на постоянной основе.

В результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Поэтому важно не только планировать и проводить проверки законности правовых актов, но и использовать получаемую в ходе проверки информацию для оказания помощи в подготовке проектов и издании соответствующих закону нормативных правовых актов.

Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства.

При проведении проверок следует исходить из того, что Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур под персональную ответственность обеспечить надлежащую организацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах, для чего:

1) обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную организацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти;

2) организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;

3) безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд.

Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

4) совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки (проверку) действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;

5) при обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью либо в части со дня его принятия или иного указанного судом времени строго руководствоваться положениями ст.ст. 45, 245-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ), ст.ст. 52, 191-196 Административного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений;

6) в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта России вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст.ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.

Обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующим региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону;

7) выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8) при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37, пп. 1, 4 ч. 1 и ч. 2 ст. 38 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ и согласованный с Главным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе, направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации;

9) в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь - в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства;

10) в целях формирования в установленном Правительством Российской Федерации порядке федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России информацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении региональных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований (на основании поступающей от городских (районных) прокуроров информации);

11) при осуществлении надзорных мероприятий не допускать дублирования либо, напротив, разобщенности в работе подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением федерального законодательства и старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Понятие и содержание прокурорских
проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное право-
вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления
обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали-
чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер-
жания административно задержанных в камерах временного содер-
жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили-
тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе-
риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна-
лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки
законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных
в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле-
нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли
действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело
ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения
проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули-
рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при-
ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут
быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов,
регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци-
альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными,
когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих
органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких
проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю-
щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации
данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные
с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами
146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други-
ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в
одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки.
Основная цель проведения контрольной проверки - определение каче-
ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра-
ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз-
новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В
ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня-
тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши-
лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона-
рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку-
рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше-
ний законов. Основная цель проведения таких проверок - определение
эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги-
рования). Их цель - установление достаточности принятых прокурором
мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас-
пространения положительного опыта работы практикуется проведение
показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо-
лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные
в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность
проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше-
ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време-
ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка-
тегориями: объемом и глубиной.

Объем - это собственно границы проверки, которые должны быть оп-
тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести
проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки
определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные
нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены
неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно
или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове-
ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы-
ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо-
собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий
совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу-
стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.
Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов
служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки
к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха-
рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и
специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква-
лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно
тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или
проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы:
«» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове-
рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного
закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с
этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и
недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак-
тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить
проверку;

* подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе-
мых органом, где предстоит проводить проверку;
*5* ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за-
местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про-
верки;

5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки:
характера и последовательности проверочных, иных действий; опре-
деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо-
раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате-
риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе
проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;
148

*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если
есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не-
обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;
« составление плана или программы проверки, отражающих ее состав-
ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о
нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки
исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про-
верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными
органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно
о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково-
дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со
встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест-
ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо
разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение
выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо-
ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников
органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов)
выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения
законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о
нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви-
дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь,
подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест-
но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других
структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор
обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то
необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены
незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению
полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме-
нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия:
*«* ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари-
заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от-
четами и многими другими документами;
*«* осмотр документов и предметов;

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок.
В целях установления события правонарушений и обстоятельств,
способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится
прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве-
ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных
и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя-
тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче-
тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле-
нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим
действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко-
водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен-
ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают
участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде-
ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению
путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке
называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих
нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.