Государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее служебную деятельность на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а так же лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, а так же получающее денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ.
В узком понимании ГОСУДАРСВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ- это лицо, занимающее должность государственной службы.
В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся:
а) на должностных лиц;
б) оперативный состав (так называемый функциональный состав)
в) вспомогательный персонал.
Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия
Оперативный состав (функциональные работники) – это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа в качестве специалистов
Вспомогательный персонал – государственные служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа.
30. Дисциплинарная ответственность государственных служащих.
Дисциплинарная ответственность- это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. К государственным служащим она применяется на общих с другими гражданами основаниях (равенство перед законом, едина процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т п). Характер профессиональной деятельности гос служащих предопределяет некоторые особенности регулирования их ответственности.
Нормативными актами регулирующими этот вид юридической ответственности, являются: ФЗ «Об основаниях государственной службы РФ», «Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, Дисциплинарный устав таможенной службы, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, Прохождение службы в органах налоговой полиции и другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов государственной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а так же порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы.
Видами дисциплинарных взысканий являются:
Замечание
Строгий выговор
Предупреждение о неполном служебном соответствии
Увольнение
Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать служащего на государственную должность.
Государственный служащий,допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы.
Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание исключительно за счет средств бюджета (федерального или бюджета субъекта Федерации).
Нанимателем для федерального государственного гражданского служащего является Российская Федерация, для государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответсвующий субъект РФ. В рамках государственного органа полномочия нанимателя осуществляет т.н. представитель нанимателя - руководитель соответствующего государственного органа, либо лицо, замещающее государственную должность.
Для уточнения отличительных признаков государственного гражданского служащего можно воспользоваться более развернутым определением:
Государственный гражданский служащий — это гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 18 и не старше 65 лет, владеющий государственным языком, имеющий профессиональное образование и исполняющий обязанности по должности государственной гражданской службы за денежное вознаграждение. В данном определении перечислены основные признаки сотрудника, позволяющие считать его государственным гражданским служащим.
Особые характеристики гражданского служащего по сравнению с прочими работниками определяются наличием у него специфического социально-правового статуса, закрепленного в законодательстве и возникающего при занятии должности государственной гражданской службы. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных законом. Тем самым фиксируется самостоятельность и независимость гражданских служащих от воли руководителя в осуществлении своих прав и обязанностей.
Социально-правовой статус гражданского служащего — это установленные и гарантированные государством и обществом меры должного и возможного поведения работника в области государственно-служебных отношений.
Составляющие социально-правового статуса государственного гражданского служащего представлены на рисунке!
Рисунок!! Составляющие социально-правового статуса государственного гражданского служащего
Различаются общие права и обязанности , установленные для всех государственных служащих, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью.
Общие права гражданских служащих определяются законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ», глава 3, ст 14.
К ним относятся:
Права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности;
Получение информации;
Посещение предприятий;
Принятие решений и участие в их подготовке;
Участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности;
Продвижение по службе;
Переподготовку и повышение квалификации за счёт средств соответствующего бюджета;
Пенсионное обеспечение с учётом стажа государственной службы;
Ознакомление со всеми материалами своего личного дела;
Требование служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство;
На объединение в профсоюзы для защиты своих прав;
Обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.
К основным (общим) обязанностям относятся :
Соблюдение и обеспечение исполнения действующего законодательства;
Исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
Исполнение поручений соответствующих руководителей;
Соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций;
Неразглашение государственной и иных охраняемую тайн, а также сведений, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
Предоставление предусмотренных законом сведений о себе и членах своей семьи, а также о выходе из гражданства РФ или приобретении иного гражданства;
Соблюдение ограничений, обязательств и требований к служебному поведению гражданских служащих, не нарушение запретов;
Соблюдение служебного распорядка;
Поддержка необходимого уровня квалификации и т.д.
Отдельно подчеркнем обязанность гражданского служащего сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Также важно, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение , а при получении такового (по мнению гражданского служащего) обязан представить обоснование неправомерности данного поручения, получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме и в письменной форме отказаться от его исполнения.
Поступающий на государственную гражданскую службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты - статья17 закона № 79-ФЗ, к примеру:
1. Запрет участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;
2. Замещать должность гражданской службы в случае :
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;
3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы;
6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.
7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц ;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума ;
12) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных, ветеранских союзов) и религиозных объединений и т.д.
Ограничения, связанные с государственной гражданской службой описывают случаи, в которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может на ней находиться:
1) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной судимости;
3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
5) близкое родство или свойство с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выход из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
7) наличие гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставление установленных сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
10) утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Государственному служащему предоставляются государственные гарантии, соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания в период обучения), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).
Закон выдвигает ряд требований к служебному поведению гражданского служащего, среди которых требования:
Исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл его профессиональной деятельности;
Осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках компетенции государственного органа;
Не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
Не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных интересов препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
Соблюдать ограничения для гражданских служащих;
Соблюдать нейтральность;
Не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
Проявлять корректность в обращении с гражданами;
Способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию и т.д.
Специфическим для государственной служебной деятельности является понятие конфликта интересов , который по преимуществу относится к внутриорганизационным конфликтам.
Конфликт интересов проявляется в ситуации, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организацией, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.
Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. всех государственных служащих подразделяет на служащих федеральных служащих и служащих субъектов РФ.
Федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета
Соответственно государственный гражданский служащий субъекта РФ – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета субъекта РФ или за счет средств бюджета РФ.
Нанимателем федерального государственного служащего является РФ, государственного гражданского служащего субъекта РФ – соответствующий субъект РФ.
В широком смысле слова государственные служащие – это граждане РФ, осуществляющие государственные функции в государственных органах, а также служащие других государственных организаций, учреждений, предприятий,
В узком смысле слова государственный служащий занимает государственную должность только в государственном органе. По мнению законодателя, не является государственной службой деятельность Президента РФ, Председателя Правительства РФ, министров, губернаторов, судей и других лиц, занимающих политические государственные должности.
В соответствии со ст.7 Федерального Закона об основах государственной службы государственным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
Действительный государственный советник Российской Федерации 1,2,3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;
Государственный советник Российской Федерации 1,2,3-го класса -служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы;
Советник Российской Федерации 1,2,3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы;
Советник государственной службы 1,2,3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности государственной службы;
Референт государственной службы 1,2,3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.
Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ производится Президентом РФ.
Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральными законами вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, специальные звания, дипломатические ранги. Соответствие классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указом Президента РФ. Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Сведения о государственных служащих, в том числе включаемых в резерв на выдвижение, вносятся в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов РФ.
Классификация государственных служащих.
В административно-правовой литературе государственных служащих классифицируют по различным критериям, среди которых относительно часто используются следующие:
характер выполняемой работы;
органы, где работают служащие;
характер должностных функций;
масштаб деятельности органов, где работают служащие;
характер полномочий государственных служащих.
По характеру выполняемой работы государственные служащие подразделяются на служащих государственных органов, служащих государственных предприятий, учреждений и организаций, среди которых выделяют служащих-руководителей и служащих-специалистов, осуществляющих производственные и иные функции.
По органам, где работают служащие, их делят на служащих представительных органов, служащих исполнительных органов, служащих судебных органов и иных государственных органов.
По характеру должностных функций служащих подразделяют на руководителей, специалистов, вспомогательный обслуживающий персонал и технических исполнителей.
По масштабу деятельности органов , в которых работают государственные служащие, их подразделяют на федеральных служащих и служащих субъектов РФ.
По характеру полномочий государственные служащие делятся на вспомогательный персонал и должностных лиц.
К вспомогательному персоналу относятся государственные служащие, деятельность которых не влечет юридических последствий. Они обеспечивают деятельность должностных лиц (технические секретари, делопроизводители и др.)
Должностные лица - это государственные служащие, наделенные правом совершать юридически значимые действия властного характера. К ним относятся руководители, специалисты, а также представители исполнительной власти.
Руководители имеют подчиненных по службе лиц, пользуются в отношении последних правом найма, увольнения, принятия мер поощрения и дисциплинарного взыскания.
Специалисты (функциональные работники) осуществляют функции, требующие специальных знаний.
Представители исполнительной власти - это должностные лица, наделенные полномочиями предъявлять юридически властные требования, обязательные для исполнения гражданами, не подчиненными им по службе, а также должностными лицами или органами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности (сотрудники милиции, государственной пожарной службы и др.).
Классификацию государственных служащих можно проводить и по таким критериям, как срок службы; требования, предъявляемые к уровню образования; квалификационные разряды и др.
Это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета .
Определение государственного служащего субъекта Российской Федерации идентично вышеприведенному, с той лишь разницей, что этот гражданин осуществляет служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получает денежное содержание за счет средств бюджета данного субъекта.
Таким образом, на основании определения, приведенного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие существенные признаки государственных служащих.
1. Государственным служащим признается физическое лицо , являющееся гражданином Российской Федерации или гражданином иностранного государства . Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» допускает возможность замещения должностей государственной службы, в том числе и гражданами иностранного государства. Об этом прямо говорится в ст. 18.1, предоставляющей право иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту и соответственно право прохождения ими военной службы.
В то же время иные специальные законы о государственной службе предусматривают право поступления на государственную службу исключительно граждан Российской Федерации. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» устанавливает, что сотрудником органов Федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства.
Помимо указанного признака (гражданство) лицо, поступающее на государственную службу, должно обладать полными дееспособностью и деликтоспособностью, быть вменяемым. Специальное законодательство о государственной службе может устанавливать также и иные дополнительные требования к лицам, поступающим на государственную службу.
2. От государственного служащего требуется профессиональное исполнение должностных обязанностей , что предполагает:
- наличие специального образования, позволяющего исполнять обязанности по замещаемой должности;
- наличие необходимого стажа и опыта работы, позволяющих эффективно применять специальные знания и исполнять должностные обязанности.
3. Государственным служащим признается только лицо, замещающее соответствующую должность государственной службы . Должность государственной службы является определяющей для замещающего ее лица. Именно от должности зависят размер денежного содержания, объем властных полномочий, классный чин или иное специальное звание, а также иные статусные аспекты. Подробнее о должностях государственной службы речь пойдет ниже.
4. Государственный служащий осуществляет исполнение должностных обязанностей за соответствующее вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации . Указанное вознаграждение признается законодательством о государственной службе основным законным источником средств к существованию государственного служащего, что также предполагает установление запрета на осуществление государственным служащим иных видов трудовой деятельности, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности.
Классификацию государственных служащих можно провести по следующим основаниям.
В зависимости от вида государственной службы:
- государственные гражданские служащие - граждане Российской Федерации, взявшие на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы в соответствии с актами о назначении на должности и со служебными контрактами и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ;
- военнослужащие - граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства (подданства) иностранного государства, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти , Службе внешней разведки РФ, органах Федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранные граждане, проходящие государственную военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях;
- государственные служащие правоохранительных органов - граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы и получающие денежное содержание за счет средств федерального бюджета.
В зависимости от уровня государственной службы:
- федеральные государственные служащие - граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (к таковым служащим относятся: федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, государственные служащие правоохранительных органов);
- государственные гражданские служащие субъекта РФ - граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ.
Рассмотрев базовые составляющие категории «государственный служащий», перейдем к анализу категорий «должность государственной службы» и «должностные лица ».
Законодательство о государственной службе (в том числе Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.) не содержит четкого определения должности государственной службы. Тем не менее должность государственной службы можно считать базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно определенным и обособленным, обладающим частью компетенции государственного органа. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, состоящего на государственной службе, так как предоставляет конкретный объем полномочий, определяет общий размер денежного содержания (довольствия), характеризует его положение в служебной иерархии.
Таким образом, на основании вышеприведенного определения можно выделить следующие существенные признаки должности государственной службы .
1. Организационная и правовая обособленность . Должность государственной службы является самостоятельным образованием, наряду со структурными и территориальными подразделениями государственного органа.
2. Наличие части компетенции государственного органа . Должность государственной службы обладает определенной компетенцией, которой соответственно наделяется лицо, замещающее данную должность. Компетенция должности государственной службы представляет собой определенную часть компетенции государственного органа и определяется ей.
3. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для замещающего ее лица , поскольку определяет не только полномочия, но и размер денежного содержания (обеспечения, довольствия) государственного служащего, а также размеры иных денежных выплат. Должностям государственной службы подчинены классные чины и иные специальные звания; кроме того, должности государственной службы характеризуют положение государственного служащего в служебной иерархии.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие виды должностей государственной службы :
- должности федеральной государственной гражданской службы;
- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
- воинские должности;
- должности правоохранительной службы.
Государственный служащий - субъект административного права и субъект государственно-служебных отношений.
В административно-правовой литературе понятие государственного служащего неоднозначно. Его трактуют в широком и узком смысле. В широком смысле - это любое лицо, занимающее должность в любой государственной организации и не занятое непосредственно производительным трудом (врач, учитель, любой другой специалист, директор школы, прокурор, министр и т.п.). В таком понимании служащие обладают следующими общими признаками: работают на благо государства; работают в государственной организации; занимают в ней соответствующую должность; обладают профессиональной подготовкой, позволяющей замещать определенную должность; наделены государственными полномочиями; выполняют определенные государственные функции по занимаемой должности; получают за свой труд установленную государством заработную плату из бюджета.
К государственным служащим в узком смысле относятся служащие государственного аппарата. Они, наряду с общими признаками государственных служащих, обладают специфическими признаками, закрепленными в специальных нормативных актах (законах, положениях), регламентирующих порядок прохождения службы в этих органах.
Между служащими государственного аппарата (государственных органов) и служащими иных государственных организаций имеется существенное различие. «Государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией про-
цессов соответствующего производства, социально-культурной деятельности, то есть выполнением основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций» 1 .
Признаки служащих государственного аппарата закреплены в статье 8 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» 2: занятие должности в предусмотренном законодательстве порядке в особой государственной организации - органах государственного аппарата; наличие соответствующих полномочий, реализуемых от имени государства.
Служащие государственного аппарата проходят службу в следующих органах: в аппарате Национального Собрания Республики Беларусь, Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, министерств, государственных комитетов и других республиканских органов управления, органов местного управления; в судах, прокуратуре, государственных нотариальных конторах, органах государственного контроля, Национальном банке Республики Беларусь, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях, таможенных органах; в других государственных учреждениях, образуемых Национальным Собранием Республики Беларусь, Президентом Республики Беларусь.
К служащим государственного аппарата приравниваются депутаты, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе в Советах всех уровней.
Должности служащих государственного аппарата перечислены в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 12 мая 1994 г. №325 «Об утверждении перечня должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата» с изменениями и дополнениями 3 . Перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 183.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416;
1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.
3 Собрание декретов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56.
К служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Перечень таких лиц установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 46 от 31 января 1994 г. «Об утверждении перечня категорий работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата» 1 . Ими, в частности, являются:
1) начальник (заведующий) общего отдела, его заместитель, осуществляющие только техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование соответствующего органа государственного аппарата;
2)начальник хозяйственного, административно-хозяйственного отдела и других подразделений с аналогичными функциями, его заместитель;
3)заведующий: архивом, канцелярией, машинописным бюро, копировально-множительным бюро, экспедицией, хозяйством, складом, кладовой, научно-технической библиотекой (библиотекой);
4)старший: инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, диспетчер;
5)инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор;
6)кассир, счетовод, учетчик, дежурный бюро пропусков, агент, библиотекарь, диспетчер, инкассатор;
7)секретарь руководителя органа государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры и его заместителей, секретарь руководителя структурного подразделения этих органов и его заместителей; секретарь: судебной коллегии, судебного заседания, суда;
8)стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка, машинистка диктофонной группы, секретарь-машинистка;
9)делопроизводитель, архивариус, экспедитор, кладовщик;
10)оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи; светокопировщик, стеклографист (ротаторщик), телеграфист, телефонист всех видов связи;
11)комендант, курьер, гардеробщик, уборщица, дворник, кочегар, истопник, лифтер, конюх, рабочий (всех видов профессий), сторож;
1 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 39.
12)водитель легкового, грузового автомобиля и других транспортных средств;
13)руководители, специалисты, служащие и рабочие автобаз (гаражей) и других подразделений (организаций), обслуживающих государственный аппарат.
К служащим государственного аппарата предъявляются повышенные требования. Поэтому в соответствии со статьей 9 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» должности в государственном аппарате не могут занимать лица:
1) профессиональная подготовка которых не соответствует квалификационным требованиям;
2) ограниченные решением суда в дееспособности либо признанные недееспособными, а также те, кому судом запрещено занимать эти должности или заниматься определенной деятельностью, а занятие должности в государственном аппарате предполагает осуществление такой деятельности;
3) имеющие в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевание, препятствующее выполнению служебных обязанностей; имеющие не погашенную или не снятую в установленном порядке судимость.
Служащими государственного аппарата также не могут быть лица, не предоставившие декларацию о доходах или указавшие в ней ложные (недостоверные) сведения.
При выяснении перечисленных обстоятельств, препятствующих осуществлению службы в государственном аппарате, даже в случае заключения контракта и фактического начала работы, контракт с лицом прекращается в одностороннем порядке.
Специальные признаки служащих органов финансовых расследований закреплены в Положении «О прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» 1 . Согласно ему, служба в этих органах признается разновидностью государственной службы, а государственными служащими являются лица, имеющие специальные звания рядового и начальствующего состава и занимающих штатные должности в Департаменте финансовых расследований, управлениях Департамента по областям и г. Минску, межрайонных отделах управлений Департамента по областям и г. Минску, а также находящихся в распоряжении Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Го-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 46, 1/2630.
сударственную службу в органах внутренних дел согласно Положению «О прохождении службы личным составом органов внутренних дел Республики Беларусь» 1 проходит личный состав органов внутренних дел. К нему относятся служащие органов внутренних дел, которые обладают следующими специальными признаками: имеют специальные звания и занимают штатные должности в органах, учреждениях внутренних дел, учебных заведениях Министерства внутренних дел. Таким образом, на основании анализа указанных положений мы можем сделать вывод о том, что не все работники, осуществляющие трудовую деятельность в этих органах, являются государственными служащими, а лишь обладающие специальными признаками. Работники, не имеющие специальных званий, не проходят службу в органах финансовых расследований или органах внутренних дел, а функционально или организационно-технически обеспечивают их надлежащее функционирование, т.е. они являются государственными служащими в широком смысле слова, но не являются служащими особых государственных органов.
В настоящее время не существует единого нормативного акта, который бы определял понятие государственного служащего, устанавливал перечень видов государственных служащих, их общие признаки и отличия разных видов государственных служащих в зависимости от особенностей службы, регламентировал бы общие вопросы государственной службы во всех государственных органах.
В Российской Федерации, в отличие от Беларуси, эти вопросы более четко урегулированы законодательством – Законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации». По мнению российских ученых, основанному на анализе действующего российского законодательства, «к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими)» 2
Государственные служащие наделены совокупностью прав и обязанностей по занимаемой должности, которые производны от компетенции организации, в которой они работают, и включают в
1 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 7.
2 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 199.
себя: задачи, функции по данной должности, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности (приказы, распоряжения), организационные отношения с другими государственными служащими и так называемыми третьими лицами. Полномочия государственного служащего отражаются в правовых актах (положениях, инструкциях, трудовых договорах, контрактах).
Одним из признаков государственного служащего является его профессиональная компетентность. Она определяется в трех уровнях: профессиональные знания и умения; организаторские способности и управленческие навыки; личные и морально-психологические качества.
К первому уровню относятся следующие требования: неукоснительное соблюдение Конституции, законов и других нормативных актов; соблюдение норм служебного регламента и своевременное, точное и творческое выполнение своих профессиональных обязанностей; поддержание профессионального уровня и совершенствование управленческих навыков; уважительное отношение к гражданам и своевременное рассмотрение их обращений; сохранение государственной тайны; не совершение действий, затрудняющих работу государственных органов и приводящих к подрыву авторитета государственной власти и др.
Второй уровень профессиональной компетентности требует наличие следующих организаторско-управленческих навыков: умения организовать процесс управления, подбор, расстановку кадров и распределение труда среди подчиненных; планирование, контроль, организацию, координацию и реализацию других управленческих функций; повышение квалификации и управленческих навыков, внедрение передового опыта в управлении и др.
Третий уровень включает следующие требования: аналитичность и системность мышления; ответственность за порученное дело; организаторские способности и гуманистические позиции; требовательность к себе и окружающим; принципиальность, добропорядочность, дисциплинированность, справедливость, настойчивость и упорство в достижении поставленных целей; политическая и индивидуальная культура, высокие морально-этические качества.
Основные требования к личным и деловым качества государственного служащего сформулированы в пункте 6.4 Квалификационного справочника должностей государственных служащих (Постановление Государственного комитета Республики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.;
изм. и доп.: Постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г. 1). Согласно ему государственный служащий должен знать:
1. общую социально-экономическую политику, и ситуацию в республике, концепцию развития региона, отрасли;
2.научные и практические вопросы соответствующей области знаний, исходя из сферы деятельности структурного подразделения, а также в определенной мере - смежные с основной деятельностью;
3.отечественный и зарубежный опыт по решению соответствующих проблем;
4.современные методы технологии и организации управленческого труда, применения электронно-вычислительной и другой оргтехники;
5.действующие законодательные и нормативно-методические документы, регламентирующие или регулирующие соответствующую сферу деятельности;
6.основы теории и практики управления, социально-психо- логические аспекты управления, особенности управленческого труда, действующую структуру органов государственного управления в республике, регионе;
7.законодательство о государственной службе, основные права, гарантии, обязанности, ответственность государственного служащего;
8.государственный язык Республики Беларусь;
обладать:
9.чувством высокой ответственности за качественное и своевременное выполнение должностных обязанностей;
10.необходимыми морально-этическими качествами, эмоциональной устойчивостью, тактичностью и доброжелательным отношением при контактах с гражданами и решении их личных вопросов организаторскими способностями;
а руководитель дополнительно должен:
11.планировать и рационально использовать свое рабочее время; организовать труд подчиненных; координировать, регулировать и контролировать их работу;
12.четко ставить перед подчиненными задачи, рационально делегировать им права, полномочия и ответственность;
13.обеспечить расстановку кадров с учетом их квалификационного потенциала и деловых качеств;
1 Архив Министерства труда и социальной защиты.
14.обладать способностью своей манерой поведения и стилем руководства обеспечить нормальный социально-психологический климат в коллективе;
проявлять:
15.производственную дисциплинированность и исполнительность;
16.инициативность и самостоятельность в работе, новаторство, внутреннее побуждение к новым, более эффективным формам деятельности, готовность принимать па себя при необходимости дополнительные функции, ответственность за принимаемые решения;
17.принципиальность и смелость, способность принимать оперативные решения при меняющихся производственных, политических, социально-экономических ситуациях;
18.умение лаконично, аргументировано, четко и в логичной последовательности излагать устно и письменно ми ели, вести деловую переписку.
Поскольку профессиональная компетентность является главным стержнем высококвалифицированной и высокоэффективной государственной службы, постольку целесообразно обеспечение роста профессиональной компетентности каждого работника. Это достигается многими путями, такими, например, как совершенствованием подготовки государственных служащих, а также системы их переобучения и повышения квалификации. Для этого желательно разработать единую, лишенную формализма, систему проверки и подтверждения профессиональных и управленческих навыков государственных служащих. При назначении па должность следует чаще использовать конкурсные отборы.
Основным признаком государственного служащего является занятие им должности в государственной организации. Она определяет права и обязанности, пределы ответственности, профессиональные и иные требования к замещающему ее лицу и к выполняемой им работе, место государственного служащего среди других государственных служащих.
В законодательстве определение должности закреплено в статье 14 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»: «Должность служащего государственного аппарата - это предусмотренная актами законодательства либо учрежденная в установленном порядке структурная единица государственного органа, определяющая в зависимости от компетенции данного органа объем полномочий и функций занимающего ее лица». Это опре-
деление содержит в себе все основные признаки должности как организационно-правового и социального явления.
Должность является составной частью органа государственного управления, входит в качестве элемента в его общую структуру и, следовательно, имеет все признаки последней, несущей в себе организационную, правовую и социальную сущность.
Организационный и правовой аспект должности заключается в следующем. Орган государственного управления не является однородным явлением. Он является сложным в структурном плане образованием, состоящим из структурных подразделений, которые включают в себя должности, т.е. должность представляет собой ячейку внутренней организации органа, его низшую ступень.
С точки зрения правовой орган государственного управления наделен компетенцией, которая распределяется между его структурными подразделениями, а внутри структурных подразделений - по должностям.
Таким образом, происходит четкое разделение единого органа на структурные части - должности и разделение труда в нем путем распределения всего объема компетенции по должностям.
Должность это не только статичное, но и динамичное явление. Динамику должности определяет ее социальный аспект. Эффект от существования должности достигается только благодаря ее замещению государственным служащим и осуществлением работы по ней. Объем и характер взаимоотношений служащего с другими служащими - выше- и нижестоящими, находящимися с ним на одной ступени служебной лестницы, работающими с ним в одной организации или нет, иными физическими лицами, определяют социальную сущность должности.
Следовательно, должность - понятие многогранное, несущее в себе социальную, организационную и правовую сущность. Однако она наиболее тесно связана с правом. Это проявляется в том, что должность несет в себе часть компетенции органа, которая регламентируется нормативными актами: законами, положениями, инструкциями и др. Например, Законом Республики Беларусь «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» предусмотрено наличие должности Премьер-министра и полномочия по ней, Законом «О бухгалтерском учете и отчетности» в редакции Закона от 25 июня 2001 г. 1 предусмотрено наличие и функции бухгалтерии организации, полномочия главного бухгалтера по управлению бухгал-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.
терией, «Типовым положением о юридической службе предприятия (объединения) в Республике Беларусь» (Приказ Министерства юстиции Республики Беларусь №371 от 24 декабря 1998 г. 1), закрепляются задачи, функции, обязанности, права и ответственность юридической службы предприятия (объединения) всех форм собственности и предусматривается наличие в ней таких должностей, как главный (ведущий) юрисконсульт, юрисконсульт, заместитель руководителя по правовым вопросам.
Чаще всего полномочия по замещаемой должности определяются в служебных инструкциях, а в некоторых случаях - в индивидуальных контрактах, приказах и распоряжениях руководителя.
Все должности, имеющиеся в государственном органе, и их место в его общей структуре фиксируются в специальном официальном документе - штатном расписании.
Таким образом,должность - это важное государственно-правовое установление, обособленная часть организационной структуры государственного органа с частью его компетенции, закрепленная в нормативном акте, замещаемая государственным служащим с целью реализации задач и функций, определенных по ней.
В силу наличия множества должностей их можно классифицировать по нескольким основаниям.
В зависимости от видов органов следует выделять должности, замещаемые в органах законодательной, исполнительной или судебной власти.
По порядку их правового закрепления выделяют должности, существование которых предусмотрено Конституцией (Президент, Премьер-министр), законами (судья, прокурор), положениями и другими нормативными актами (главный бухгалтер, ведущий специалист, референт). Государственный орган может самостоятельно определять должности, существование которых в нем необходимо. Однако в этом случае реальное существование должности возможно только после прохождения полной процедуры ее установления, включающей этапы разработки ее статута (определение наименования, объема полномочий, места в структуре органа), утверждения ее вышестоящим органом, т.е. принятия акта, имеющего юридическое значение (приказ), включения должности в структуру органа посредством ее введения в штатное расписание.
1 Бюллетень нормативно-правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2.
При замещении должности конкретным государственным служащим говорят о занятых должностях, а при отсутствии на ней работающего государственного служащего - о вакантных.
Таким образом, исходя из изложенного, можно предложить следующее общее определение государственного служащего:государственный служащий - это лицо, работающее на благо государства в государственных организациях, предприятиях, учреждениях, занимающий в них определенную должность с соответствующей частью компетенции, получающий за свой труд установленную государством заработную плату. Труд государственного служащего отличается от труда других работников тем, что он непосредственно не связан с созданием материальных благ, выполнением работ или оказанием услуг материального характера. Его деятельность направлена на организацию, обеспечение работы государственных предприятий (учреждений, организаций), осуществление культурного обслуживания, создание духовных ценностей.
Государственные служащие играют весьма важную роль. В процессе осуществления своей деятельности они в рамках предоставленной им компетенции посредством осуществления возложенных на них функций реализуют государственную политику.
Существуют разные виды государственных служащих. Их можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от видов государственной деятельности служащие могут быть отнесены к государственным служащим органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры. Служащие органов исполнительной власти, в свою очередь, делятся на служащих административно-политической, социально-культурной сфер, сферы экономики.
В зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций государственные служащие делятся на должностных лиц, представителей административной власти, функциональных работников (специалистов), вспомогательный персонал.
Должностные лица - это государственные служащие, совершающие в пределах своих полномочий действия, влекущие юридические последствия, а также обладающие правом приема и увольнения _с работы и руководства подчиненными им государственными служащими (руководители государственных органов - министр, ректор, директор и руководители структурных подразделений - начальники отделов, служб).
Представители административной власти - государственные служащие, наделенные государственно-властными полномочиями
в отношении организационно не подчиненных им по службе лиц - третьих лиц (инспекторы, милиционеры).
Некоторые должностные лица могут быть одновременно и представителями административной власти (например, начальник органа внутренних дел, начальник государственной налоговой инспекции).
Функциональные работники (специалисты) - это государственные служащие, которые непосредственно участвуют в решении
задач, стоящих перед государственной организацией, выполняют работу, определяющую необходимость существования данной организации, являются исполнителями и непосредственно людьми не управляют (экономисты, бухгалтеры, юристы, инженеры, учителя, врачи). Среди специалистов выделяются ответственные специалисты, которые наряду с осуществлением своих специальных функций разрабатывают управленческие решения, после их одобрения руководителем становящиеся обязательными для исполнения другими лицами (главный инженер).
Вспомогательный персонал осуществляет деятельность, которая напрямую не сопряжена с главным назначением организации, а необходима для обеспечения деятельности других государственных служащих данной организации (делопроизводители, машинистки, секретари, кассиры, вахтеры, слесари).
В науке предлагается иное деление государственных служащих. Например, В.Е. Чиркин 1 классифицирует государственных служащих на администраторов, профессионалов, исполнителей, высших технических служащих, канцелярских работников (клерков), субклерков и обслуживающий персонал. Администраторы занимают самое высокое положение среди выделенных им групп государственных служащих и наделены самым широким объемом распорядительных полномочий (заместители министров, главы департаментов, отделов, управлений). Профессионалы (экономисты, юристы) обладают признаками ответственных специалистов предыдущей классификации. Исполнители и высшие технические служащие призваны реализовывать порученные им задания. Некоторые из них могут возглавлять структурные подразделения общего назначения в органах государственного управления (начальник канцелярии). Субклерки и обслуживающий персонал - это технические работники.
1 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 263-264.
Квалификационным справочником должностей государственных служащих (постановление Государственного комитета Республики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.; постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г. 1) закреплено деление служащих государственного аппарата по характеру труда на руководителей структурных подразделений государственного аппарата и специалистов (помощники руководителя, советники, консультанты, главные и ведущие специалисты, специалисты 1-й, 2-й категории, специалисты без категории, представитель государства в субъектах хозяйствования с государственной долей собственности).