Бюрократия – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффек-ным способом.
Понятие "бюрократия" происходит от франц. слова "бюро", что означает письменный стол. Поэтому слово "бюрократия" можно перевести как власть письменного стола. Термин "бюрократия" введен в научный оборот в 18 в. Его употребляли для обозначения способа осуществления гос. власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл.
Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным направлениям:
1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии;
2) марксистской;
3) восточной (имперской, азиатской, китайской).
Наибольшую разработку получила веберовская теория , которая составила фундамент современной практики гос. управления во многих странах.
Основные характеристики бюрократии, сформулированные М. Вебером:
а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована (зафиксирована нормативно);б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;
в) вся формальная внутренняя организационная деят-ть (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и т.п.) осуществляется в форме письменных док-тов, подлежащих дальнейшему хранению;
г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих професс. обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деят-ти бюрократической орг-ции в целом.
М. Вебер,считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.
Современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее: - необходимостью учета субъективного фактора (речь идет о об учете соц.-психологических аспектов поведения управленцев), который М. Вебер. Он считал, что они должны быть беспристрастны); - во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.
Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и соц. полезности бюрократии как системы упр-ния. В марксистской лит-ре бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социал-ского гос-тва. Марксистское учение, отождествляет бюрократию и бюрократизм. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.
Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. Ее примером служит китайская система бюрократии, иногда называют китайской.
Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора.
Механизм подчинения китайских чиновников власти императора состоял в: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить др.; избыток претендентов на чиновничьи должности; фин. зависимость от жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры; тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений и пр. Китайская система просуществовала более двух тысячелетий. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти.
Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической орг-ции, которые состоят в следующем:
1) отрыв аппарата управления от общества; 2) чиновники превращаются в самостоятельную силу; 3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий; 4) в бюрократической организации заложен антидемократизм; 5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму; 6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. 7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти.
Гос. служба является и останется одним из главных институтов гос-ва. В любом современном обществе аппарат гос. управления практически полностью построен на бюрократических принципах.
Современная концепция бюрократии С конца 20-х гг XX в. параллельно начала становитися школа человеческих отношений, которая делала акцент на организации как человеческой системе, на социальных и социально-психологических аспектах поведения ее членов.
Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определял через онтологическую (логическую) потребность общества в соц. организации, структурированности и упорядочении и видел глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности. Однако подобные процессы порождают угрозу исчезновения элементов свободы в экономической, правовой и др. сферах. Гос. бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий.
Во второй половине XX века такой подход к исследованию бюрократии был подвергнут серьезной критике. Так, амер. социолог Т. отметил противоречие между компетентностью, профессионализмом и положением управленца в бюрократической иерархии. Компетентный специалист и бюрократ имеют различные основания властвования. Власть первого основывается на признании его опыта, знания и талантов, следовательно, подчинение добровольно, власть второго основывается на приказе. Т.о., наблюдается базовое противоречие между административной властью, основой которой является иерархия и властью специалиста. Следовательно, концепция идеальной бюрократии не может служить качественной методологией для теории гос. управления без ее корректировки.
Еще одно негативное проявление бюрократизации - возникновение «тенденции к монополии», которое выражается в стремлении индивидов внутри сохранить завоеванное место, ограничивать доступ к кругу своего влияния и контакты с соседними слоями.
С точки зрения франц. соц. М. Крозье, в современных условиях наиболее приемлемым считает вовлечения граждан в дела соц. организаций является рациональное, сознательное участие. Современный динамический процесс соц. изменений требует принципиально новых качеств от профессиональных гос. служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования гос. организаций, обладать способностями, управлять инновативными процессами, преодолевать соц. и организационную инертность бюрократических структур.
Произведенный анализ бюрократического управления позволяет сделать вывод о том, что функциональное предназначение гос. аппарата заключается в организации гос. управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции (нарушение) гос. аппарата приводят к неэффективности гос. управления, к ущемлению прав и свобод личности.
6.Процесс разработки, принятия и реализации управленческих решений в административном управлении: его основные этапы и содержание
Управленческое решение (УР) – это сознательный волевой акт субъекта управления, принятый им в соответствии с закрепленной компетенцией, в процессе управленческой деят-ти и направленный на урегулирование подведомственных отношений. Управленческое решение - основной инструмент воздействия работников муниципальной службы на управляемый объект.
Субъектами УР: законодательные органы гос. власти и суб. Фед., руководители и отдельные специалисты (имеющие соответствующие полномочия). Объект УР - система или операция.
Основные этапы процесса разработки управленческого решения.
1 этап – подготовка к разработке УР.
- получение информации о ситуации . Информация должна быть достоверной, достаточно полной, но не избыточной. Аналитический материал должен готовиться специалистами.
Определение целей должно осуществляться при непосредственном участии лица принимающего решение.
- разработка оценочной системы ситуации . В состав оценочной системы должны входить: критерии; система показателей; принципы проведения сравнительной оценки вариантов УР и их выбора.
- анализ управленческой ситуации предполагает выявление факторов, опред-щих динамику ее развития.
Задача диагностики ситуации состоит в выделении ее ключевых проблем и характера их влияния.
- разработка прогноза развития ситуации . Большое значение имеет представление предполагаемых результатов управл-кого воздействия, что достигается в результате разработки прогноза развития ситуации.
Этап – разработка УР.
- сбор альтернативных вариантов решений. Широко распространены такие процедуры как метод аналогов, мозговой атаки, синтеза УР и т.п.
При отборе основных вариантов необходимо руководствоваться уровнем сравнительной оценки и требованием отсутствия дублирования.
При разработке сценариев развития ситуации целесообразно рассмотреть различные варианты динамики изменения основных факторов развития ситуации.
- Экспертная оценка основных вариантов управляющих воздействий . Задача – дать оценку реализуемости рассматриваемых вариантов управл-ских воздействий и достижения поставленных целей.
Этап – принятия решения.
Коллективные экспертизы оценки обеспечивают лучшую обоснованность и эффек-сть принимаемых УР. Методы: мозговой атаки, комиссий и др.
- принятия решения лицом, принимающим решение . По результатам экспертиз альтернативных вариантов, с учетом дополнительной информации и своего мнения, принимающее решение лицо, принимает УР. Оно может отличаться от всех предложенных вариантов.
- разработки плана действий. Переход к реализации принятого решения требует согласования действий и ресурсов по времени и месту. Это достигается за счет планирования реализации принятого УР. Планы необходимо корректировать в процессе реализации УР. В основе этого – возможность изменения внешних и внутренних условий, законодательства, конъюнктуры, стратегии предприятия и т.п.
Этап – реализация УР, и
Доведение решения до исполнителей является одним из важнейших элементов организации выполнения решения. Осуществляется посредством постановки задач лицом, принимающим решение в виде приказа, распоряжения, указания и т.п. При этом руководитель должен убедиться в точности понимания принятого решения.
- наделение исполнителей ресурсами. Эффек-ть реализации принятого решения во многом зависит от своевременного обеспечения исполнителей для решения конкретных задач ресурсами.
- делегирование полномочий. Каждый исполнитель должен быть наделен определенными полномочиями и обладать некоторой свободой действий на случай непредвиденного изменения условий реализации решения. Необходимо определить ситуации, в которых исполнитель имеет право принятия ситуативных решений, являющихся прерогативой более высокого уровня управления.
- координацию действий исполнителей на всех участках реализации решения. . Эффек-сть реализации УР определяется так же согласованностью действий всех исполнителей.
По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической" (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.
Концепция М. Вебера-В. Вильсона
В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой безуспешно пытался решить одну важную для него наследственную проблему. Фильм демонстрировался довольно давно, но мне врезалось в память, как этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого побаивались и почитали даже первейшие лица тогдашней Европы, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.
Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.
И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.
По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:
1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом .
В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления" .
Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - "Изучение администрации" ("Study of Administration") - был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия .
Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.
Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:
1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;
2) это наилучшая из всех возможных форм организации;
3) важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.
Взгляд К. Маркса
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, критикуя в былые времена советскую бюрократию, я использовал характеристики Маркса не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения своих работ в печать (это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу.
Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.
"Имперская" ("азиатская") модель
Теперь о третьей - "имперской" - модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы - бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте |5].
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император - Сын Небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.
Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).
К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:
1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
4) личную зависимость всех чиновников от императора;
5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);
6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца");
7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);
8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.
Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:
1) систематическое обновление аппарата,
2) равные возможности для чиновников,
3) четкая градация внутри самого правящего класса,
4) унификация мышления чиновничества,
5) цензорский надзор,
6) строгая личная ответственность чиновника .
Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.
Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей - скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, - чем принципиальной схемы отношений.
Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" .
Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.
Российская специфика
Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
Новые веяния и подходы
Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которую я назвал "реалистической". Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.
Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.
С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к "формальной" школе. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал "реалистической" трактовкой бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.
Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы . Сходные изменения произошли (и происходят) в 80-90-е годы в ряде европейских стран.
Итак, без сомнения, подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами. И мой, по необходимости предельно эскизный, набросок эволюции, произошедшей в науке об управлении, имеет целью показать движение именно в этом направлении. Суть его, как представляется, состоит в следующем.
Во-первых, в дополнении веберовской модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться (тем более что такая борьба в принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон. Во-вторых, в уже сделанном следующем, еще более принципиальном шаге: подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества .
В нашей отечественной науке о государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к "человеческому фактору" лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого - человеческо-гуманистического - подхода , т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.
Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью "советника" по эффективному использованию "человеческого материала" и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм в своей знаменитой книге "Иметь или быть". Он писал: "Люди, наконец, стали сознавать, что они - лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на "управляемых" как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках "компетентных органов" и должностных лиц" .
Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах". Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия . Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Машине же советской, к счастью, порой не хватало рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже сумела натворить сверх всякой меры. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.
Таким образом, "реалистическая" трактовка феномена бюрократии - это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка - научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современных социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок - обстоятельство, недооцениваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой - во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.
Конкретные исторические формы бюрократии
В общем, в "историко-географическом" плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной - континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле, кроме того, американцам было присуще сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, по определению вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества . Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Думается, она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва - в начале XIX века - на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем - два десятилетия спустя - благодаря энергичной административной практике президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии - вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом обличье.
Последние годы принесли нам надежды на переход России на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должна будет стать реформа нашей бюрократии: придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.
Примечания
1. Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in tie Executive Branch. N.Y., 1969. P. 2.
2. Weber M. Bureaucracy, in: "From Max Weber". N.Y., 1946.
3. Цит. по: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989. P. 20-25.
4. Монографический анализ Марксовой концепции бюрократии см.: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д, 1985.
5. Обзор дается по: Tai-Shuenn-Yang. Property Rights and Constitutional Order in Imperial China. Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, USA, 1987 (эта диссертация содержит обширный обзор литературы на китайском и английском языках); Weber M. From Max Weber: Essays in Sociology. N.Y., 1973; Рубин В.А. Идеология и культура Древнего Китая. M., 1970.
6. Переломов Л.С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая. M., 1981.
7. Цит. по: Dwivedy О.Р., Jam R.B. Bureaucratic Morality in lndia // lnternational Political Science Review. 1988. Vol. 9. N.3. P. 206.
8. См., напр.: Simon H. Administrative Behavior. N.Y., 1959; Sciences of Artificial. N.Y.. 1969; Biau P. Bureaucracy in Modem Society. N.Y., 1959; The Structure in Modern Society. N.Y., 1959; The Structure of Organization. 1971; Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1964.
10. Thomas P.G. Beyond the buzzwords: coping with change in the public sector // International Review of Administrative Sciences. 1996. N.1. P. 25.
11.0 проблемах аппарата государственного управления как человеческой системы, личности служащего, социально-психологического аспекта управленческих отношений и пр. см.: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. M., 1987.
12. Фромм Э. Иметь или быть. M., 1990. С. 327.
13. Ostrom V. Ор. cit. P. 28.
14. См.: Rourke Fr. Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, Toronto, 1986. P. 121-187.
БЮРОКРАТИЯ –система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).
Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме , разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Признаки бюрократии .
Специализация и разделение труда . Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.
Бюрократия как социальная угроза . Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.
Отчуждение от человека . Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.
Ритуализм . Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.
Инерция . Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.
Основные концепции.
Концепция Вебера – Вильсона
Концепция Маркса
«имперская» («азиатская»)
«реалистическая»
***отличие бюрократии от бюрократизма: Бюрократия -соц. слой, а бюрократизм- принципы по кот. гос. машина функционирует
Часть I. Глава 2. Функции управления
Обезличенность составляет основу бюрократической природы-здесь каждый теоретически должен знать законы и поступать в соответствии с абстрактными положениями жесткого порядка.
Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества.
Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию наподобие той, какая сохраняется на крупнейших современных предприятиях.
В нашей же стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно.
Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым.
Бюрократические структуры управления имеют преимущества, состоящие в четком разделении труда, иерархической сопод-чиненности работников и органов управления, упорядоченности системы стандартов и правил, определяющих функционирование организации. При этом не исключается профессиональный рост сотрудников и руководителей, базирующийся на их компетенции /1/.
Вместе с тем бюрократические структуры оказывают негативные воздействия на функционирование организаций. Они проявляются в жесткой форме поведения, затрудненности людей внутри самой организации, неспособности к инновациям и т.д. Масштабы этих проблем будут быстро расти, если организация столкнется с возрастающими изменениями окружающей среды и высокоразвитой технологической продукцией.
Бюрократия ввиду своих особенностей активно препятствует полноценной работе руководителей по коммуникации с подчиненными, учету личностных особенностей сотрудников, делегированию им части полномочий руководства в решении текущих задач и т.п.
Бюрократия не допускает, чтобы часть работы руководителя выполняли подчиненные, были ответственны за нее и имели бы часть полномочий от руководителей.
Исследователь проблем управления У. Ньюмен выделил ряд причин, по которым руководители не хотят делиться со своими подчиненными полномочиями, а подчиненные, в свою очередь, не хотят брать на себя дополнительную ответственность. Эти данные представлены в таблицах 2 и 3 /10/.
Подписные индексы по каталогу РОСПЕЧАТИ: 72035, 70855, 71852
В. А. Розанова
Таблица 2 Причины нежелания руководителей делегировать полномочия
1. Заблуждение "Я это сделаю лучше" Руководители часто исходят из
этой ложной посылки. "Убив" время на выполнение задач, которые могли бы сделать подчиненные, руководитель по этой причине не может качественно выполнять другие, быть может, более важные задания. Разумнее было бы руководителю уделить больше внимания на планирование, мотивирование и контроль. Если не давать дополнительных полномочий работникам, они перестанут повышать свою квалификацию.
2. Отсутствие способности руководить
"Уходя с головой" в текущую работу, руководитель забывает о перспективных задачах Он становится не способным охватить долгосрочную перспективу в решении управленческих задач
3. Отсутствие доверия к подчиненным.
Если не доверять подчиненным, они будут работать соответственно этому отношению к ним. Это чревато потерей инициативы, подчиненные постоянно задают руководителю любые вопросы по работе и начинают чувствовать себя неуверенно.
4. Боязнь риска.
Руководители боятся передать часть полномочий из-за того, что им, с их точки зрения, придется отвечать за работу своих подчиненных
5. Отсутствие выборочного контроля для предупреждения руководства о возможной опасности.
Руководители одновременно с делегированием полномочий должны иметь механизмы контроля за работой подчиненных Обратная связь в этом случае поможет руководителям направлять работу подчинен-" ных на достижение организационных целей. Если механизмы контроля окажутся неэффективными, это вызовет дополнительные сомнения относительно делегирования полномочий подчиненным.
Библиотека журнала "УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ"
Часть I. Глава 2. Функции управления
Таблица 3
Причины нежелания подчиненными получать дополнительные полномочия и ответственность (по У Ньюмену):
1 Подчиненному удобнее решать проблему не одному, а с помощью
руководителя
2 Боязнь критики за свои ошибки Нежелание принять на себя ответ-
ственность увеличивает вероятность критики в свой адрес
3 Недостаток информации и ресурсов для решения задачи у подчиненного.
4 Перегруженность подчиненных
5. Отсутствие уверенности в себе
6. Отсутствие положительных стимулов для принятия ответственности за
Рис. 6. Схема действий менеджера по выполнению функции организации
2.3.Функция мотивации
Третья функция управления - мотивация Под мотивацией понимается система факторов (побудительных сил), способствующих выполнению определенной задачи Это понятие используется для объяснения последо-
Слово «Чин» издавна существует в русском языке. В словаре В.И. Даля оно объясняется через глагол «чинить», то есть делать. В XVII веке - употреблялось для обозначения должности или звания (почетного титула) государственного служащего. Но в XVIII веке чином стали называть особую правовую категорию - ранг государственного служащего.
Словечко "чиновник" существовало в русском языке с незапамятных времен, но долгое время означало не человека, а книгу, по которой отправлялись церковные службы. Светское использование старого и производного от него нового термина - "чиновничество", которые стали применяться для обозначения как отдельных администраторов, так и "вообще всей гражданскослужащей корпорации", как справедливо отмечал один из самых глубоких историков русского чиновничества - Е. Карнович, сложилось у нас только в начале XIX века. Но уже к концу этого, же века у нас появилась и бурно развивалась социология чиновничества.
До революции 1917 г. она прошла два этапа развития с разными умственными лидерами, исследовательскими сюжетами и методологическими подходами. Первый этап охватил два заключительных десятилетия XIX века, его представители (В. Евреинов, Н. Коркунов, В. Ключевский, А. Градовский, К. Кавелин, Е. Карнович, Б. Чичерин и другие) в духе генетической и исторической социологии сравнивали структуру и функционирование административного аппарата России за последние триста лет; взаимодействие тенденций централизации и разных видов самоуправления - дворянского, купеческого, крестьянского и земского; противостояние двух систем управления так называемого "федеративного" или "островного" (губернаторство) и "линеарного" (министерства). Второй этап, продолжавшийся два первых десятилетия ХХ века и получивший сильный стимул в парламентскую фазу нашей истории, привлек в свои ряды новую волну исследователей (М. Ольшевский, Б Бразоленко, М. Александров, В. Ивановский, В. Мачинский, Н. Рубакин, М. Батыров, П. Берлин), которые стали с помощью статистики и анкет изучать по разным индикаторам (доходы, образование, служебная мобильность, статусы, интересы) стратификацию чиновничества как профессиональной группы, антагонизмы внутри ее, ресурсы пополнения, связи с классово-сословной структурой русского общества, особенности социальной психологии и т.п.
Одним из первых осуществил попытку разобраться, в сущности бюрократии был Г. Гегель. В «Философии права» он дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Чиновничье государство - это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности, оно представляет собой основу среднего сословия.
Бюрократия характеризуется Г. Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности».
В большинстве научных публикаций бюрократией называется бесконтрольная власть - не публичных политиков, а чиновников в лице административной элиты, присвоившей себе помимо управленческих (т. е. административно-распорядительных) несвойственные ей функции распоряжения политической властью и государством.
Тем самым бюрократия является типичной квазиэлитой и характеризуется отрывом исполнительной власти от законодательной, их практической независимостью от воли большинства членов общества, безличной системой управления и наличием привилегированного слоя чиновников.
Чиновничество и бюрократия ищут социальную опору в отдельных группах населения и противопоставляют их другим. В итоге для доступа к управлению и власти определяющими становятся формальные и нерациональные признаки (социальное происхождение, национальность и т. д.). Управление и власть становятся недоступными контролю общества, хотя претендуют на всеобщность и разумность.
Бюрократия с точки зрения ее взаимоотношений с обществом является типичной закрытой административной элитой, а с позиции обоснования своей легитимности и обладания качествами элиты, необходимыми в демократическом обществе, - тривиальной квазиэлитой в формах клиентел, кланов, клик, партий власти. [ 26, с 241]
Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к основным типам: веберовской, марксистской, а также имперской модели бюрократии. Хронологически необходимо начать с концепции Карла Маркса. Уже в ранних работах он подверг критике высокомерие и корыстные намерения бюрократического чиновничества, показал противоположность, враждебность интересов бюрократии как особого социального слоя, отдельных бюрократов общественным интересам.
К. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии, среди которых он выделил подмену общественного интереса частным интересам власти и конкретного чиновника, то есть присвоение государства чиновничеством. Неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества. Он раскрывает действующий в бюрократии мире закона иерархии, согласно которому, верхи все знают лучше, а низшие власти доверяют бюрократическому аппарату.
Чиновник, по мнению К. Маркса, государственный интерес низводит до уровня своего личного дела, так что все остальные оказываются устраненными от участия в государственной жизни. Бюрократия образует особую корпорацию, замкнутое общество в государстве, именно поэтому она по своей сущности представляет мнимое государство наряду с реальным.
В силу того, что государство и его основные структуры обюрокрачиваются, чиновники превращаются в бюрократов, для которых государственная цель обращается в их личную цель.
Всякое государство в той или иной степени идеализирует чиновника, распространяет и поддерживает представление о нем как об идеальном гражданине и необходимом элементе решения социальных и политических проблем.
Наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, была веберовская концепция. М. Вебер придерживался принципиально противоположного взгляда на бюрократию, но разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа, которая пришла на смену организаций патриархальной, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно.
Как считал М. Вебер, основу власти бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связных с ними привилегий и экономических преимуществ, но развитие тенденций к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию бюрократии в децентрализованное сословное господство, которое уже не является бюрократическим.
Рассмотрим, как выглядел русский и «идеальный» чиновник, по мнению М. Вебера. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер». В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям:
1. он лично свободен и подчиняется только служебному долгу;
2. входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию;
3. имеет определенную служебную компетенцию;
4. работает по контракту на основе свободного выбора;
5. работает в соответствии со специальной квалификацией;
6. вознаграждается постоянным денежным окладом;
7. рассматривает свою службу как единственную профессию;
8. продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника;
9. не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность;
10. подлежит строгой единой служебной дисциплине;
11. осуществляет свои функции по строго определенным процедурам;
12. поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы. дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел
От идеального типа чиновника российский классный чиновник- специального образования - дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.
В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, включая отношения в высшем и низшем эшелоне управления.
Таким образом, на примере развития российского чиновничества имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в, то, же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает и никогда не будет совпадать с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причины ментальные основания и причины политического характера.
Также Р. Мертон, обращает внимание на то, что в общественном сознании «мерзкий гибрид, бюрократ - стал эпитетом, бранным словом» . Он полагает, что бюрократическая структура оказывает на человека определённое давление, стремясь к тому, чтобы он был дисциплинированным (то есть имел надёжность реакции); исполнительным; предусмотрительным.
Бюрократ начинает стремиться «... с настойчивостью, не вызывающей сомнений, к педантичному исполнению правил и к формализованным процедурам» . Такое поведение может вначале приносить пользу, однако затем оно приводит к нежеланию чиновников быть гибкими и принимать самостоятельные решения. Возникает служебная неторопливость, волокита. В итоге бюрократ возводит правило, которое уже давно перестало способствовать целям организации, в ранг непререкаемого, а значит, он не способен его перейти и не способен помочь своим клиентам. (Р. Мертон называет людей, пользующихся услугами бюрократических организаций, клиентами. Он описывает структурные источники такого поведения, называемого им «сверхконформизм». Они же являются источниками дисфункций (нежелательных последствий) в работе бюрократии). Возможно, это и есть те механизмы, посредством которых осуществляются функции и которые пришли в негодность и уже не дают хороших результатов.
Как отмечает Р. Мертон, среди чиновников «конкуренция относительно невелика, поскольку продвижение по службе зависит от старшинства» . Однако такое положение дел порождает следствия: бюрократы стремятся защищать существующее положение дел; они пекутся, в первую очередь, о своих интересах и лишь потом о клиентах или высших должностных лицах.
Таким образом, проблема изучения государственной службы всегда вызывала интерес у классиков социологической мысли. Р. Мертон, исследуя природу бюрократии, признавал функциональность чиновничества, которая выражалась в дисциплине, точности, надёжности. В то же время чиновничеству присущи и дисфункциональные характеристики - сверх-конформизм, фаворитизм, взяточничество, формализм.
