В соответствии со Стратегией экономической безопасности России на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента РФ от 13.05.2017 N 208 , одной из основных внутренних угроз является коррупция. Как утверждают составители ежегодного доклада Всемирного экономического форума "Глобальный индекс конкурентоспособности", коррупция является главной проблемой для ведения бизнеса в России .

Несмотря на регулярное совершенствование антикоррупционных норм Уголовного кодекса РФ, правоприменительная практика в данной сфере меняется медленно. Так, удельный вес коррупционной преступности в общем объеме зарегистрированной не превышает 1,5%, а ее уровень – 20 преступлений на 100 тыс. населения. В ее структуре в основном преобладают взяточничества и мошенничества. По итогам 2017 года было зарегистрировано 29,6 тыс. коррупционных преступлений (-10% к 2016 году), а сумма причиненного ими материального ущерба сократилась на 49,5% (с 78 до 39,6 млрд руб.) .

В сложившейся ситуации применение мер административной ответственности является дополнительным инструментом к минимизации масштабов коррупции. В частности, привлечение юридических лиц к ответственности по ст. 19.28 КоАП тесно связано с выявлением фактов взяточничества и коммерческого подкупа. При этом срок давности привлечения к административной ответственности за коррупционные правонарушения составляет шесть лет (ч. 1 ст. 4.5 КоАП).

По данным Генеральной прокуратуры России, в 2017 году за совершение коррупционных правонарушений к административной ответственности было привлечено 6,8 тыс. (в 2016 году – 9,1 тыс.) лиц. Из федеральных министерств и ведомств (их территориальных подразделений) в административном порядке наказали 350 (568) должностных лиц, государственных и муниципальных учреждений – 706 (2,6 тыс.), а из исполнительных органов местного самоуправления – 901 (1,5 тыс.) .

Среди выявляемых прокурорами правонарушений преобладают деяния, предусмотренные ст. 19.28 КоАП ("Незаконное вознаграждение от имени юридического лица"). Только в 2017 году было возбуждено 503 (2016 год – 479) дела о таких административных правонарушениях. По результатам их судебного рассмотрения 464 (427) юридических лица были привлечены к административной ответственности, а общая сумма наложенных на них штрафов достигла 950,7 млн (654,9 млн) руб.

За первое полугодие 2018 года к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП было привлечено 262 организации (+23,6%), а общая сумма наложенных на них штрафов – 630,5 млн руб. (+60%). Большая часть нарушителей была выявлена в Центральном, Приволжском и Северо-Западном федеральных округах. Сумма взысканных с них штрафов достигла 146,7 млн руб.

Незаконное вознаграждение в интересах юридического лица передавалось: за освобождение от административной ответственности и общее покровительство; содействие при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов, отказ от участия в конкурсных процедурах, способствование в заключении сделок; предоставление преференций в ходе разрешительных процедур (решение вопроса о выделении земельных участков и предоставлении помещений в аренду).

Федеральным законом от 09.03.2016 N 64-ФЗ (вступил в силу 19 марта) были внесены изменения в ст. 19.28 КоАП. В результате юридическое лицо, совершившее данное правонарушение за рубежом, подлежит административной ответственности, если такое деяние было направлено против интересов России, а также в случаях, предусмотренных международным договором РФ. На общих основаниях можно привлечь к административной ответственности и иностранное юридическое лицо, совершившее указанное правонарушение и направленное против интересов России. Дела о зарубежных административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, рассматриваются районными судами по месту нахождения органа, возбудившего указанное дело.

С 9 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2016 N 489-ФЗ "О внесении изменений в статью 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" . По этой причине не допускается участие в государственных (муниципальных) закупках тех организаций, которые в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке привлекались к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП. В предупредительных целях Генеральная прокуратура России сформировала реестр таких лиц, который находится в открытом доступе на ее официальном веб-сайте: https://genproc.gov.ru/anticor/register-of-illegal-remuneration . В настоящее время реестр содержит сведения почти о 1,4 тыс. компаниях-нарушителях.

В апреле 2017 года Генеральным прокурором, председателем Следственного комитета, Министром внутренних дел и директором Федеральной службы безопасности России был подписан межведомственный Приказ N 247/58/203/200, утвердивший Положение о порядке информационного взаимодействия при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП. Целью его издания является упорядочение взаимодействия следственных и оперативных подразделений правоохранительных органов с прокуратурой, повышение оперативности прокурорского реагирования, обеспечение возбуждения соответствующих дел на ранней стадии. В свою очередь, прокуратура будет информировать СК, ФСБ и МВД о проверке таких фактов .

Федеральный закон от 03.08.2018 N 298-ФЗ предусматривает условия освобождения организации от административной ответственности за совершение рассматриваемого правонарушения: согласно ч. 5 ст. 19.28 КоАП, если юридическое лицо способствовало его выявлению, проведению административного расследования и (или) раскрытию и расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо в отношении его имело место вымогательство. При этом данное положение не будет распространяться на административные правонарушения, совершенные в отношении иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций при осуществлении коммерческих сделок.

Для обеспечения исполнения постановления о наложении штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП, был введен арест имущества. Арест выражается в запрете распоряжаться арестованным имуществом, а также ограничениях, связанных с владением и пользованием таким имуществом. Вопрос о наложении ареста будет рассматриваться судом на основании мотивированного ходатайства прокурора, поступившего вместе с постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении, а исполнение определения суда будет осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством об исполнительном производстве. Применение отсрочки или рассрочки исполнения постановления о назначении административного штрафа не является основанием для отмены ареста, наложенного на имущество (ст. 27.20 КоАП).

Арест будет налагаться именно на имущество (и только в случае его отсутствия – на денежные средства, находящиеся на банковских счетах). Стоимость имущества, на которое налагается арест, не должна превышать максимальный размер штрафа, установленный за совершение указанного правонарушения (минимальный размер штрафа, предусмотренный ч. 1 – 3 ст. 19.28 КоАП, составляет 1 млн, 20 млн и 100 млн руб. соответственно).

В соответствии с ч. 1.4 ст. 32.2 КоАП административный штраф, назначенный за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП, должен быть уплачен не позднее 7 дней с момента вступления в законную силу постановления суда о его наложении.

Другой часто применяемой статьей КоАП является ст. 19.29, предусматривающая ответственность физических и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности, выполнению работ или оказанию услуг не только бывших, но и действующих государственных (муниципальных) служащих. В 2017 году было возбуждено 4,7 тыс. (в 2016 году – 4,4 тыс.) дел о таких административных правонарушениях, включая 2,9 тыс. – в отношении должностных и 1,8 тыс. – юридических лиц. По результатам их судебного рассмотрения к административной ответственности привлекли 4,4 тыс. (4,1 тыс.) лиц, а общая сумма наложенных на них штрафов составила 180,2 млн (226,7 млн) руб.

За первое полугодие 2018 года к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП было привлечено 2,4 тыс. лиц (+6,3%), а общая сумма наложенных на них штрафов – 98,5 млн руб. (-39,1%). Большая часть нарушителей была выявлена в Центральном, Приволжском, Южном и Северо-Западном федеральных округах. Однако сумма взысканных с них штрафов снизилась на 45,8% (с 91,3 млн до 49,5 млн руб.) .

В целях обеспечения единства судебной практики Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 28 ноября 2017 года N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" .

Согласно Постановлению N 46 объективная сторона состава данного правонарушения выражается в неисполнении работодателем при привлечении к трудовой деятельности на условиях трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) стоимостью более 100 тыс. руб. гражданина, замещавшего должности государственной (муниципальной) службы, перечень которых установлен нормативно-правовыми актами РФ, обязанности сообщать в 10-дневный срок о заключении такого договора работодателю бывшего служащего по последнему месту его службы в течение двух лет после увольнения.

Указанное сообщение направляется независимо от того, входили ли в должностные (служебные) обязанности бывшего государственного (муниципального) служащего функции административного управления организацией, заключившей с ним указанные договоры.

Если на момент заключения трудового (гражданско-правового) договора с бывшим служащим государственный (муниципальный) орган, в котором он проходил службу, реорганизован или упразднен, соответствующее сообщение подлежит направлению в государственный (муниципальный) орган, который осуществляет функции реорганизованного (упраздненного) органа. В случае когда функции реорганизованного или упраздненного органа были распределены между несколькими государственными (муниципальными) органами, допустимо направление соответствующих сведений в любой орган, осуществлявший функции реорганизованного (упраздненного).

При уклонении работодателя от оформления с бывшим служащим трудового договора или его ненадлежащем оформлении виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 или 5 ст. 5.27 КоАП.

Граждане (физические лица) подлежат административной ответственности по ст. 19.29 КоАП в случае привлечения ими к трудовой деятельности на договорной основе иных физических лиц, являвшихся бывшими государственными (муниципальными) служащими. К таким гражданам могут быть отнесены нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и другие лица, занимающиеся в установленном законодательством порядке частной практикой.

Исходя из примечания к ст. 2.4 КоАП лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившее правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП, несет административную ответственность как должностное лицо, в том числе в случае, когда дело о таком правонарушении было возбуждено после утраты данным лицом статуса индивидуального предпринимателя.

К привлечению к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП подлежат должностные лица организации, занимающие должность руководителя или уполномоченные на подписание трудового (гражданско-правового) договора со стороны работодателя, в том числе и в тех случаях, когда обязанность по направлению соответствующего сообщения возложена на иное должностное лицо данной организации.

При наличии совокупности исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья вправе назначить юридическому лицу штраф в размере ниже низшего предела, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП.

Административно-правовой запрет представляет собой наиболее жесткий способ правового регулирования. К этому способу регулирования обращаются тогда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета определяются виды деятельности или вид действий, которые запрещены . К административно-правовым запретам и ограничениям достаточно часто прибегают при административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений. Государственно-служебные отношения достаточно разнообразны, и в ходе данных отношений реализуются различные процедуры. В этой связи объективна система административных запретов. О.С. Иоффе пишет: «...по своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях» . Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные .

Характеризуя специфику административно-правового запрета необходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. В.Е Севрюгин отмечает, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного .

Такое положение находит свое объективное подтверждение в действующем законодательстве. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены.

В Законе РФ от 19 апреля 1991 г. «О милиции» определено, что сотрудникам милиции запрещается:

• заниматься любыми видами предпринимательской деятельности;
• работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на преподавательскую, научную и иную творческую деятельность. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Однако ни Закон РФ «О милиции», ни Положение «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» , прямо не указывают на ответственность за нарушение названных запретов. Такое положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку за нарушение запрета должна быть предусмотрена четкая ответственность. Аналогичная ситуация имеет место в других законодательных актах, регламентирующих государственно-служебные отношения.

Согласно Федеральному закону от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» сотрудникам органов внутренних дел, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается:

• проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения;
• принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;
• разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
• подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация);
• фальсифицировать результаты оперативно-розыскной деятельности.

Следует сказать, что административный запрет в системе государственной службы создает охранительное правоотношение. В этой связи Л.В. Коваль правильно отмечает, что несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения .

Таким образом, правовые запреты в системе государственной службы вообще и государственной гражданской службы в частности - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия, несмотря на то что данные действия носят общественно-полезный характер, но их совершение, однако, не совместимо со статусом государственного служащего.

Запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность; суть этой обязанности состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.

Как отмечает Н.С. Малеин, «...правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета» .

Д.А. Кривоносов пишет, что административный запрет в системе государственной службы - это закрепленные нормами административного законодательства положения, не дающие возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающие и пресекающие конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения .

С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов .

З.Д. Иванова также отмечает, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания - не совершать нежелательных для государства действий .

Ю.Н. Слепченко, исследуя институт административных запретов в российском праве, указывает, что под административными запретами понимается обусловленная социальной необходимостью форма и мера государственно-властного общеобязательного веления, которая предупреждает об опасности совершения неправомерных действий и имеет своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих отношений, которое может причинить ущерб государственным, общественным или личным интересам. Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:

• формальная определенность;
• общеобязательность;
• властность;
• взаимовыгодное^ для общества и субъектов управленческих отношений;
• пассивный характер желаемого поведения .

А.Г. Братко пишет, что запреты по своей сущности - это государственно-властные веления, основная цель которых - предотвратить возможные нежелательные действия, которые могут причинить общественным интересам .

Таким образом, изучение юридической литературы показывает, что применительно к запрету понятие «ограничение» рассматривается в нескольких аспектах. Как отмечает Ф.Н. Фаткулли, ограничение - близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках .

И.М. Приходько говорит о том, что без правовых ограничений невозможно, ограничения призваны преградить путь нарушениям законов . Необходимо сказать, что в научной литературе имеется точка зрения, согласно которой правовой запрет и правовое ограничение отождествляются. Связано это с тем, что в законе «Об основах государственной службы» (1995 г.) запреты, обусловленные режимом государственной службы, были названы ограничениями. В частности, Е.В. Охотский, исследуя правовой статус государственного служащего, отмечает, что ограничения по должности - это совокупность политических, экономических и организационноуправленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые государство либо однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет .

Е.В. Охотский дифференцирует ограничения (запреты), обусловленные их целевым назначением, по следующим критериям:

• ограничения, касающиеся политической сферы;
• ограничения, касающиеся служебного времени;
• ограничения, касающиеся использования служебного положения;
• ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти .

Особую позицию по названному вопросу занимает А. Г. Братко, который говорит о том, что запреты и ограничения - два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. Продолжая данную мысль, А.Г. Братко говорит о том, что в отличие от запрета правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц .

Т.Н. Радько, исследовав сущность правовых запретов, пришел к выводу о том, что:

• запреты в отличие от массы норм, предписывающих позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение государством возможного правонарушения;
• запреты можно рассматривать и как определенные юридические обязанности участников регулируемых правом общественных отношений, поскольку последние обязаны воздерживаться от совершения поступков;
• запрет дает возможность предусмотреть большое число индивидуальных вариантов поведения, нежелательных для общества и государства .

Резюмируя вышеизложенное, следует сказать, что запреты, а в определенных случаях и ограничения должны являться административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Так, в ст. 16 Закона «О государственной гражданской службе РФ» определяется, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

• осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы);
• близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
• непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» также определяет, что гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случаях:

• признания его недееспособным или ограниченно дееспособным;
• вступлением в законную силу решения суда либо наличия у него неснятой или непогашенной судимости;
• лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока.

Как отмечает В.А. Козбаненко, «...исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чиновников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных государствах, общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей которых выступает правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти» .

Вопросы, связанные с административными ограничениями (запретами) государственных служащих, в отечественной правовой науке разрабатывались еще до 1917 г.

В частности, В.М. Грибовский отмечал, что чиновникам запрещается участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им, как должностным лицам; им запрещается брать прямо или косвенно подряды и поставки, как под своим именем, так и под именем жены своей, в тех местах, где они служат. Лицам первых трех классов, а также другим, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий и занимать в них какие-либо должности.

Такое участие «запрещается:

• в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается, и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкою на месте сельскохозяйственных произведений принадлежащих тем лицам имений;
• в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудно-сберегательных товариществ, ссудносберегательных касс чиновников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешения своего начальства.

Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся внешних и внутренних отношений Российского государства» . Данная цитата говорит о важности запретов и ограничений, связанных с государственной службой.

Исследование показывает, что в советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограничений и запретов, связанных с государственной службой, в теории административного права не разрабатывались, опыт, имевшийся в дореволюционной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени эта проблема оставалась за рамками научного анализа. Вопросы, связанные с ограничениями на государственной службе, остро возникли в начале 90-х годов XX в., и современному законодательству о государственной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе государственной службы .

Обобщение вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, что запреты в системе государственной службы - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

• См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права. М., 2004. С. 102-123; Братко А.Г. Запреты в советскомправе. Саратов, 1979. С. 89; Коннов В.А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству.М., 2003. С. 15.
• Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16.
• См.: Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд.юрид. наук. СПб., 1996. С. 62; Попова А.А. Запреты в современном российскомправе // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007.С. 137.

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

Н.В. Чернобаева, В.Е. Зварыгин

ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Предметом исследования является правовой блок механизма противодействия коррупции в органах государственной власти. Правовой блок включает совокупность юридических конструкций, образующих механизм правового регулирования в указанной сфере.

Ключевые слова: антикоррупционные меры, противодействие коррупции.

В последние годы в Российской Федерации механизм правового регулирования противодействия коррупции в органах государственной власти формируется рядом нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения и запреты для государственных служащих, центральное место среди которых занимает уголовное законодательство. На своих выступлениях на заседании Совета по противодействию коррупции Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что принятие ряда законопроектов о противодействии коррупции позволит наиболее эффективно бороться с преступлениями коррупционной направленности. Президент также подчеркнул, что необходимо стремиться к коренному перелому общественного сознания и формированию в обществе атмосферы неприятия коррупции. По его словам, состоянием борьбы с коррупцией «не доволен никто» . С тех пор как государство начало активно заниматься этим вопросом, все, кто наблюдает за ситуацией, отмечают происходящие изменения, хотя пока таких изменений немного.

За преступления коррупционной направленности всё чаще стали привлекаться высокопоставленные чиновники. По мнению экспертов Верховного суда В.М. Лебедева, В.В. Дорошкова, это свидетельствует о повышении эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции. Всего же за девять месяцев за совершение преступлений коррупционной направленности осуждено 3167 человек. В основном это были государственные и муниципальные служащие, руководители. Наиболее распространенным видом коррупционных преступлений по-прежнему остается взятка. За получение взятки в 2010 г. осуждены 1393 человека. Из них каждый четвертый был приговорён к тремя годам лишения свободы. При этом половина преступников осуждены за наиболее тяжкие виды этого преступления: получение взятки лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта, а равно главы органа местного самоуправления. Немало коррупционных преступлений было совершено группой лиц по предварительному сговору в особо крупном размере, а что касается других наказаний для коррупционеров, то здесь чаще всего применялся штраф. Его назначили 1774 осужденным .

Последствия коррупции разрушающе влияют на все стороны жизни. Неспособность слабого гражданского общества удерживать под строгим контролем государственный аппарат приводит к отчуждению от него управленцев и «приватизации» ими своих должностей, так как отсутствует ротация кадров в деятельности государственного аппарата. В связи с этим возникает угроза разложения демократических институтов. Здесь, как правило, наблюдаются политические последствия коррупции. Как следствие, расширяется сектор теневой экономики. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь из-за нарушений в ходе приватизации. Также неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель. Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов. Таковы экономические последствия коррупции.

Трудно не согласиться с мнением А.В. Трухачёвой о том, что необходимо провести ревизию законов и подзаконных актов, сократить их количество до необходимого минимума, устранить имеющиеся противоречия, двусмысленность формулировок, предусмотреть в самом законе конкретную

ответственность за неисполнение . Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции . Для этого могут понадобиться следующие меры:

Разграничение компетенций и защита компетенции чиновников;

Уменьшение сферы действия личного усмотрения;

Установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;

Введение в ряде важных случаев уголовных мер ответственности для чиновников за факт нарушения закона (не только при наличии доказуемого злого умысла);

Ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения.

Вместе с тем причины коррупции в России, а следовательно, и причины организованной преступности, не сводятся лишь к экономическим.

Особое значение здесь имеет неэффективность сложившейся у нас системы государственного управления, создающая возможности манипулирования как самими чиновниками, так и принимаемыми ими решениями.

Несмотря на кажущуюся чрезмерную зарегламентированность системы принятия решений, сфера «усмотрения» каждого должностного лица весьма велика. Дело в том, что это лицо, как правило, опирается не на закон, а на ведомственные инструкции, многие из которых не ясны, противоречивы или всё ещё находятся в стадии изготовления. Следует признать также, что в России до сих пор существует весьма гибкая формула «в порядке исключения», которая позволяет нарушать закон.

Несоблюдение чиновниками ограничений, связанных с государственной службой, представляет угрозу преобладания корпоративных интересов над государственными. Стратегический и внутриполитический курс руководства Российской Федерации на укрепление системы государственного управления страны и достигнутые на этом направлении реальные результаты вынуждают организованную преступность прибегать к более изощрённым формам проявления своей активности .

Сегодня уже не удивляют факты подкупа депутатов законодательных органов различного уровня, представителей администрации, ответственных сотрудников министерств и ведомств. Такие преступления, как злоупотребление должностными положениями, взяточничество, не всегда носят единичный характер. Чаще всего они совершаются вместе с другими преступными деяниями. Сложившаяся в настоящее время практика свидетельствует, что многие чиновники, занимающие ответственные руководящие должности, как правило, имеют «команду» из доверенных лиц, способных исполнять роль посредников при совершении данным лицом преступлений, в том числе коррупционной направленности. Кроме того, наблюдается тенденция к постоянному совершенствованию завуалированных форм взяточничества, таких как выдача беспроцентных долгосрочных кредитов, которые потом погашаются взяткодателем или списываются, передача акций родственникам или должностным лицам чиновников, приём средств в кредитно-финансовые учреждения под высокие проценты, приобретение недвижимости за границей на имя взяткополучателя или его родственников, предоставление после увольнения с государственной службы высокооплачиваемых должностей в негосударственных структурах .

Как было сказано выше, коррумпированные чиновники как участники данных взаимоотношений получают выгоду в виде материального вознаграждения за коррупционное «поведение». Лица, выдающие чиновникам незаконное вознаграждение, также получают в обмен выгоду от доступа к каким-либо ресурсам, освобождение от ответственности за совершённые ими правонарушения, таким образом для указанной категории лиц коррупция является безусловным благом. Принятие пакета «антикоррупционных законов» в конце 2008 г. свидетельствует об активизации усилий Правительства РФ в области профилактики коррупции, борьбы с коррупционными проявлениями, а также минимизации и ликвидации её последствий . Но вопрос о возможности полного искоренения коррупции в России остаётся спорным, поскольку реальных инструментов, которые могли бы сформировать антикоррупционное поведение заинтересованных субъектов данной области теневой экономики, на наш взгляд, не существует. Об этом свидетельствует тот факт, что в условиях высокой степени зарегули-рованности нашей экономики налицо дефицит информации о реальных масштабах коррупции, не позволяющий оценить эффективность реализации государственной антикоррупционной программы.

Также в настоящее время ведётся работа по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования в области противодействия коррупции. В частности, в соответствии с подп. «а»

Правовые меры противодействия коррупции.

п. 8 разд. IV Национального плана по противодействию коррупции изучается вопрос о подписании Российской Федерацией Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 04.11.1999 г.) и введении в законодательство РФ правила, в соответствии с которым лица, понёсшие ущерб в результате акта коррупции, совершённого государственными или муниципальным служащими в ходе осуществления ими своих функций, вправе требовать возмещение ущерба .

По нашему мнению, важное значение в контексте проблемы коррупции имеет наличие пробелов в правовом регулировании как государственной службы в целом, так и отдельных ее видов. Проблема создания правовой базы противодействия коррупции выдвигается в число первоочередных, и поэтому ее анализ является исходным фактором для определения правомерности введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы .

Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов).

При низкой оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции. Реформа оплаты должна быть включена как элемент в комплексную программу противодействия коррупции.

В настоящее время формы коррупционных правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические, правовые, социально-нравственные.

Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля.

Среди причин, касающихся государственно-правового регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции.

В заключение необходимо отметить, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для современного российского государства и общества. Непринятие кардинальных мер по противодействию коррупции может привести к негативным последствиям для государства и общества. Противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе, а не в ужесточении уголовного законодательства. В первую очередь законодательство РФ должно быть ориентировано на борьбу с коррупцией как с негативным явлением, а не с коррупционерами. Антикоррупционная политика должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне Российской Федерации и органов в субъектах РФ с наделением их особыми полномочиями. Необходимо, чтобы общество было ознакомлено с особенностями проведения антикоррупционной политики.

По нашему мнению, конкретными мерами здесь должны стать:

1) исключение коррупционных преступлений из перечня статей, по которым объявляется амнистия;

2) установление достаточного срока для надлежащего рассмотрения коррупционных преступлений;

3) установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей теми, кто был уличён в коррупции;

4) формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы;

5) повышение престижа государственной службы;

6) уменьшение наличного оборота;

7) использование метода провоцирования;

8) создание системы многоканального получения информации о совершённых и готовящихся коррупционных преступлениях.

Также должна существовать система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий.

Неотъемлемой частью антикоррупционной политики должна стать ратификация и исполнение международных договоров и конвенций.

Следовательно, для построения эффективного механизма противодействия коррупции в России необходимо сформировать систему реальной оценки показателей антикоррупционной защищённости РФ с обеспечением широкого доступа к подлинным данным о масштабах указанного сектора теневой экономики. Основным же элементом данного механизма, по нашему мнению, является формирование у большей части населения России системы взглядов, включающих нетерпимость к коррупционным проявлениям и понимание отрицательного воздействия коррупции на развитие российской экономики в условиях мирового финансового кризиса. Ужесточение законодательства по противодействию коррупции ни к чему не приведёт до тех пор, пока российское общество не достигнет экономической стабильности. Только тогда можно будет с уверенностью сказать о снижении уровня коррупции не только в органах государственной власти, но и в других сферах жизни общества.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 № 460).

2. Федеральный закон №273-Ф3 от 25.12.2008г.«0 противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».

3. Материалы заседания Совета по противодействию коррупции от 13.01.2011 г.

4. Бюллетень ВС РФ. 2010. № 7.

5. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. М.: Эксмо, 2009.

6. Трухачёва А.В. Коррупция в органах государственной власти. М.: Юнити, 2008.

7. Смушкин А.Б., Суркова Т.В., Черникова О.С. Коррупционные преступления. М.: Омега-Л, 2008.

8. Лаврененко С.В. Феномен коррупции в России: причины возникновения и существования // Следователь. 2010. № 2.

9. Заграевский С.В. О возможных способах борьбы с коррупцией в России. М.: Эксмо, 2009.

Поступила в редакцию 25.02.12

N. V. Chernobaeva, V.E. Zvarygin

Anti-corruption measures to combat corruption in government

The subject of study in this paper is the legal mechanism of anti-corruption unit in government. The legal unit includes a set of legal structures that form the mechanism of legal regulation in this area.

Keywords: anti-corruption measures, anti-corruption.

Чернобаева Наталья Владимировна, аспирант

Зварыгин Валерий Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент

ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4)

Chemobayeva N.V., postgraduate student

Zvarygin V.Ye., candidate of law, associate professor.

Udmurt State University

426034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4

Ключевые слова: КОРРУПЦИЯ; КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ; ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИИ; БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ; CORRUPTION; CORRUPTION; PREVENTION OF CORRUPTION; ANTI-CORRUPTION.

Аннотация: В данной статье рассматривается и дается анализ административно-правовым средствам противодействия коррупции в системе государственной службы.

Тема коррупции в РФ является актуальной на протяжении всего развития Российского государства, и данный феномен сложился исторически. Коррупция в управленческой сфере накладывает плохую репутацию на государственных служащих и соответственно у граждан РФ падает доверие к представителям государственной власти.

Коррупция - это использование своих должностных полномочий, с целью получения выгоды, которые противоречат законам и моральным ценностям.
Согласно статистике Росстата за 2016 год количество взяточничества составляет 10000 преступлений и это только с учетом зарегистрированных и предотвращенных. Следует отметить, что в 2015 году было зарегистрировано 13100 преступлений, из этого можно сделать вывод, что государство активно пытается бороться с коррупцией .

В настоящее время правовую базу антикоррупционной политики Российской Федерации составляет: Конституция РФ, ФЗ от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», КоАП РФ, УК РФ, ФЗ от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иные нормативные правовые акты.

В соответствии с Законом №273-ФЗ коррупция — злоупотребление своим служебным положением, получение, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения нарушая законные интересы общества и государства в целях получения прибыли .

Среди основных принципов противодействия коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции» в ст.3 устанавливает следующие принципы:
1. признание, защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
2. законность;
3. гласность деятельности государственных органов;
4. неотвратимость наказания за совершение коррупционных правонарушений;
5. сотрудничество государства с институтами гражданского общества.

В выше упомянутом Федеральном законе предусмотрен целый ряд правовых способов по профилактике и борьбе с коррупцией, а также по минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Профилактика коррупции осуществляется путем создания в обществе таких взглядов и ценностей, которые бы вызывали нетерпимость к коррупционному поведению. Важным элементом в профилактике коррупции является применение поощрения к государственным служащим, за качественное и эффективное исполнение своих должностных полномочий, которое непосредственно будет учитываться при назначении на новую должность, присвоения ему нового звания.

Также важной мерой противодействия коррупции является запрет иметь счета и вклады в иностранных банках, для того чтобы финансовые средства государственных и муниципальных служащих находились под контролем соответствующих органов, в противном случае в следствие несоблюдения данного запрета, государственный служащий может быть освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия. Перечень лиц, которые должны предоставлять данные сведения устанавливаются актами Президента РФ.

На основании положений, установленных действующим законодательством, государственные служащие, а также их супруги (супруга) и их несовершеннолетние дети обязаны предоставлять достоверную информацию о своих доходах, имуществе и об обязательствах имущественного характера. Сведения, которые предоставляют государственные служащие, являются государственной тайной и подлежат защите в соответствии с законодательством РФ. Контроль и отслеживание доходов, расходов, а также иного имущества обеспечивается с целью пресечения коррупции, неосновательного обогащения и совершения правонарушений против порядка управления на государственной службе. Проверку достоверности сведений, которые предоставляет государственный служащий о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера осуществляет прокуратура РФ, иные федеральные органы государственной власти, органы субъектов РФ в пределах своей компетенции, органы местного самоуправления, а также различные общественные организации. В случае не предоставления указанных сведений, предоставления недостоверных сведений государственный служащий может быть подвергнут мерам дисциплинарной ответственности органы, вплоть до увольнения с государственной службы.

В силу Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», основанием контроля за расходами лица, является совершенная сделка на сумму, которая превышает доход государственного служащего, или его супруга (супруги), или несовершеннолетних детей, с учетом трех последних лет .

В целях пресечения склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, законодатель устанавливает обязанность государственных служащих сообщать своему работодателю, в органы прокуратуры или другие государственные органы о факте склонения его к коррупционному правонарушению. Нарушение данной обязанности влечет возможность применения мер дисциплинарной ответственности к государственному служащему: предупреждение, выговор, увольнение. И, наоборот, если данный служащий уведомит своего работодателя о конфликте интересов, о факте принуждения его к совершению коррупционных преступлений, он находится под защитой государства в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы весьма разнообразны и в той или иной степени способствуют профилактике и пресечению коррупционных правонарушений. Законодателю следует развивать комплекс административно-правовых антикоррупционных мер и, безусловно, учитывать практику зарубежных стран по борьбе с коррупцией, для создания эффективной модели государственного управления в Российской Федерации.

Список литературы

1. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/infraction/# (Дата обращения: 25.04.2017).
2. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ ред. от 03.04.2017: с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017 г.
3. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федеральный закон от 3.12.2012 г. № 230-ФЗ ред. от 03.11.2015 г.
4. Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия ей: учебное пособие. - Ульяновск: ОАО «Областная типография «Печатный двор», 2010. - С. 80.

Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : да	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0
Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0
Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу: 0	Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ: 0,256
Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению: 0