Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:

• 1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
• 2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.
• 3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Вопросы местного значения

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения». Таким образом можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года «Об основах местного самоуправления» содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

• 1. Организационно-административные вопросы :
• 1) Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.
• 2) Охрана общественного порядка, организация о содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
• 3) Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
• 4) Организация и содержание муниципальных архивов.
• 5) Организация и содержание муниципальной информационной службы
• 6) Создание условий для деятельности средств массовой информации.
• 7) Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.
• 8) Участие в охране окружающей среды на территории местного образования.
• 9) Обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.
• 2. Экономические вопросы :
• 1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации это «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления».

• 2) Местные финансы. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов.
• 3) Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
• 4) Регулирование планировки и застройки территории муниципального образования.
• 5) Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения.
• 6) Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.
• 7) Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
• 8) Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.
• 9) Организация утилизации и переработки бытовых отходов.
• 10) Организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.
• 3. Вопросы социально-культурного значения :
• 1) Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
• 2) Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.
• 3) Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.
• 4) Создание условий для жилищного и социально-культурного развития.
• 5) Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.
• 6) Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
• 7) Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
• 8) Создание условий для деятельности учреждений культуры.
• 9) Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.
• 10) Создание условий для организации зрелищных мероприятий.
• 11) Создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.

Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления

Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

• 1. Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.
• 2. Делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

• 1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
• 2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
• 3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
• 4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
• 5. Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

Ими являются выборные и иные органы местного самоуправ­ления, образуемые в городских, сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определя­ется населением самостоятельно. Определение статуса представитель­ных органов местного самоуправления относится к сфере Конститу­ционного права. Административным правом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управ­ленческого характера.

Общие правовые основы местного самоуправления, а следова­тельно и его отдельных звеньев, определяются Конституцией Рос­сийской Федерации, Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,* другими федеральными законами, консти­туциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время компетенция органов местного самоуправле­ния в конкретных сферах и отраслях деятельности регламентируется также Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправ­лении в РСФСР».

Важнейшими актами, разрешающими непосредственно принци­пиальные вопросы организации местного самоуправления, являются уставы соответствующих муниципальных образований. Основное со­держание устава муниципального образования определяется Феде­ральным законом об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации, в соответствии с которым в уставе, в частности указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления.

Концепция правового регулирования местного самоуправления заключается в возможности многообразия организационных форм и статуса его органов в зависимости от конкретных условий. В соот­ветствии с этим органы местного самоуправления подразделяются на а) выборные органы, наличие которых в муниципальных образо­ваниях является обязательным; и б) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. В уставах долж­ны определяться наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов мест­ного самоуправления и т.д. (см. ст. 17 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации).

Следует учитывать, что Конституционный Суд Российской Феде­рации в своем постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П обосновал возможность двухуровневой системы местного самоуправления, а так­же то, что на одном и том же уровне одновременно могут существо­вать органы местного самоуправления и органы государственной власти.

Кроме представительных органов, имеющих исключительные предметы ведения и полномочия, важным субъектом местного самоуп­равления является глава муниципального образования, должность ко­торого может быть предусмотрена в уставе. Глава является выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образо­вания. Он избирается гражданами, проживающими на соответствую­щей территории или представительным органом из своего состава.

Глава муниципального образования наделяется собственной ком­петенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления.

Что касается «иных органов местного самоуправления», то вопрос о необходимости и порядкеих создания, об их форме, компетенции и т.д.) решается в рамках местного самоуправления, но указания на этот счет должны содержаться в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить их ста­новление и развитие, которое находится фактически на начальной стадии. Однако детальное регламентирование местного самоуправле­ния несовместимо с его природой и целями.

Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов госу­дарственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б)их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами.

Более того, органы государственной власти Российской феде­рации и ее субъектов наделены достаточно широкими полномочиями в области местного самоуправления. Эти полномочия нацелены на решение вопросов формирования правовых основ местного самоуправления, укрепление правопорядка в его системе, а также гарантий мес­тного самоуправления. В частности, органы государственной власти Российской Федерации вправе принимать и изменять законы об общих принципах организации местного самоуправления; наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями и т.д. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации мо­гут принимать и изменять законы о местном самоуправлении; наде­лять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации и т.д.;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения.

Органы местного самоуправления управляют муниципальным хо­зяйством, распоряжаются имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывают местный бюджет, обеспечивают его исполнение и выполняют другие исполнительно-распорядительные функции.

Характер полномочий органов местного самоуправления, закреп­ленных федеральным законом об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» позволяет сделать вы­вод, что современный статус этих органов характеризует их во многом в качестве государственных. Не могут быть иными, кроме как госу­дарственными, например, полномочия органов местного самоуправ­ления принимать решения, обязательные для исполнения всеми рас­положенными на территории муниципального образования предприя­тиями, учреждениями и организациями независимо от их организаци­онно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять госу­дарственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям; применять меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это непременные атрибуты государственности.

Является тот или иной орган государственным или негосударственным определяется не формальным декларированием этого, а сущ­ностью его полномочий. Значительный объем полномочий органов ме­стного самоуправления имеет государственно-правовой характер.

В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы" местного самоуправления.

Однако делегированное правомочие издавать правовые акты ка­сается не отдельных вопросов, а всех, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

В соответствии с вышеназванным законом органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принима­ют (издают.) правовые акты. Их наименование и виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Феде­рации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их офи­циального опубликования (обнародования).

В дальнейшем статус органов местного самоуправления будет уточняться законами субъектов Российской федерации о регулирова­нии осуществления местного самоуправления, принятие которых пре­дусматривается Законом об общих принципах организации местного самоуправления;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей для их осуществления материальных и финансо­вых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Однако государственное влияние на органы местного самоуправ­ления к этому не сводится. Они функционируют в соответствии с тре­бованиями законности и в режиме общего правопорядка, должны под­чиняться общеобязательным правилам, а надзор и контроль за ними осуществляют государственные органы (по вопросам экологии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.);

д) Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы мест­ного значения, владения, пользования и распоряжения муниципаль­ной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, уста­новленные Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти. Местное самоуправление гарантируется пра­вом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государствен­ной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федераль­ными законами.

Федеральный закон об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации к числу гарантий относит особый порядок отмены и признания недействительными актов органов мест­ного самоуправления, а также актов, нарушающих права местного са­моуправления.

Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только органами их принявшими либо признаны недействительными по решению суда.

Судом могут быть признаны также недействительными акты го­сударственных органов и государственных должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.

Упомянутый закон предусматривает возможность участия насе­ления в осуществлении местного самоуправления в форме терри­ториального общественного самоуправления. Его суть проявляется в том, что: оно организуется на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, а составляющих часть этой терри­тории (микрорайон, квартал, улица); по месту жительства граждан; для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соб­ственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального мест­ного самоуправления.

В современном мире местное самоуправление признается неотъемлемым атрибутом демократического правового государства. Такой тип государственности предполагает разделение власти не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную публичную власть. Необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что государственная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы, учитывать все особенности большого количества местных сообществ. Вот почему местное самоуправление выступает как предоставление локальным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

В первом разделе учебника излагалось содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления. Применение данных теорий в государственно-политической практике позволило сформировать два основных подхода к организации местного самоуправления в современных демократических правовых государствах.

Первый подход, основанный на положениях «государственной теории местного самоуправления», нашел свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления.

Европейская Хартия содержит современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принятые в большинстве государств континента, и потому рассматривается в двух аспектах:

В качестве международного правового договора , т.е. источника международного и одновременно внутреннего права для государств, подписавших и ратифицировавших акт в установленном их законодательством порядке;

В качестве политико-правовой декларации , выражающей идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права и практики европейских стран.

Разработка Хартии о местном самоуправлении потребовала почти двадцати лет кропотливого труда и неоднократных согласительных консультаций в среде европейского правового сообщества. Хартия является юридической конкретизацией другого документа - Декларации принципов местного самоуправления, датируемой 1968 годом. Положения Декларации перерабатывались и конкретизировались до 1981 года. Еще 4 года ушли на их доработку. И только в июне 1985 года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принята в форме конвенции. При этом Комитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно и целенаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой стратегии. Таким образом, Хартия является «мягким» международно-правовым документом, и присоединение к ней не требует от государства неукоснительного соблюдения всех ее положений. Необходимо лишь: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам Хартии, изложенным в ее Преамбуле и б) по мере возможности последовательно вносить в национальное законодательство изменения, направленные на все более полную реализацию положений Хартии.

Ст. 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Такое понимание местного самоуправления способствует его интеграции в систему государственной власти.

Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 году. Вместе с тем, конституционное законодательство РФ больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Однако заложенное в российском праве толкование местного самоуправления не противоречит основным положениям европейской Хартии.

В 2002г. проект действующего Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку.

Систему нормативно-правовых актов , регулирующих вопросы местного самоуправления в России, составляют:

1) на федеральном уровне - Конституция Российской Федерации 1993г., Федеральный закон от 3 октября 2003г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные профильные федеральные законы, а также нормативные и правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, постановления федеральных судов;

2) – на региональном уровне – конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ, конкретизирующие федеральное законодательство о местном самоуправлении по вопросам 72 и 73 статей Конституции РФ, а также содержащие собственные профильные нормы по предметам собственного ведения;

3) - на муниципальном уровне - уставы муниципальных образований; решения, принятые на местном референдуме, сходе или конференции граждан, локальные нормативные и правовые акты главы, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается о местном самоуправлении .

В части, касающейся основ конституционного строя России, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (п.2 ст.3). Тем самым, местное самоуправление, будучи сформированным демократическим образом и находясь под контролем населения, является одним из важнейших каналов осуществления народовластия в Российской Федерации.

Ст. 12 Конституции РФ определяет статус местного управлении в нашем государстве, признает и гарантирует эту форму народовластия в стране, определяет самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах его полномочий.

Отдельные статьи российской Конституции определяют:

Обязанность органов местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18);

Обязанность должностных лиц и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);

Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32);

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Профильными конституционными нормами о местном самоуправлении являются статьи 130 -133.

П.1 ст. 130 раскрывает публично-правовой смысл местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

П. 2 ст. 130 перечисляет основные способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, и иные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие местные органы. Таким образом, конституционный перечень форм проявления народовластия остается открытым, что способствует совершенствованию практики демократического участия населения на низовом уровне.

Ст. 131 определяет территориально - организационные основы местного самоуправления: городские и сельские поселения, а также «другие территории». Таким образом, конкретизация данной классификации остается в совместной компетенции России и ее субъектов и определяется в профильном законодательстве.

Принципиально важно, что при организации местного самоуправления необходимо обязательно учитывать исторические и иные местные традиции (п. 1 ст. 131). Это существенная конституционно-правовая гарантия против шаблонного подхода, игнорирования особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.

В соответствии с частью 2 с. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Соблюдение данной нормы позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.

Часть 1 статьи 132 Основного российского закона гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Перечень таких вопросов является открытым. Он конкретизируется в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования. Большинство из перечисленных в Конституции РФ вопросов местного значения относится к финансово-экономическим основам местного самоуправления. И это не случайно, ибо без финансовой самостоятельности независимость местных органов превращается в фикцию.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществляется либо путем передачи (когда полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления), либо путем делегирования (когда госорган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно). Однако, в любом случае данный процесс происходит в соответствии с профильным федеральным законом / законом субъекта РФ. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации либо законами субъектов Российской Федерации. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Наконец, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, местное самоуправление в нашей стране гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате решений, принятых органами государственной власти, Основным законом запрещено ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом.

Российская Конституция относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72) к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Соответственно, все остальные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, находятся в компетенции субъектов и муниципальных образований России.

В целях обеспечения исполнения профильных конституционных норм в 2003г. был принят, а с 2009г. полностью вступил в действие Федеральный закон от 03.10.2003г. № 131 – ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту: ФЗ № 131). Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Анализ ФЗ №131 позволяет выделить следующие основные принципы организации местного самоуправления :

1. Самостоятельность решения вопросов местного значения .

А) обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления (по вопросам управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов);

Б) невмешательство органов государственной власти и управления в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

В) обеспечение самостоятельности муниципальных органов в пределах их полномочий правом на судебную защиту.

2. Правовое и организационное обособление местного самоуправления от государственного управления, взаимодействие с государством при осуществлении общих задач и функций.

Конкретизация данного принципа предполагает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

д) органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами государственной власти, если они реализуют отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться, либо если они осуществляют решения, принятые органами государственной власти, оказывают содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.

Самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления невозможно обеспечить без наделения соответствующими финансово-экономическими, материальными ресурсами.

Европейская Хартия о местном самоуправлении гласит, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочиям.

Данный принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Так, ФЗ №131 гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность.

В состав последней входит: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Право на распоряжение муниципальной собственностью также предоставляет органам местного самоуправления возможность самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Размер местного бюджета, в соответствии с ФЗ №131, не должен быть ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов России. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение данных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Также из федерального бюджета в обязательном порядке финансируется осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

4. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с данным принципом, органы местного самоуправления должны быть организованы и действовать только в соответствии с законом.

Основным субъектом контроля за соблюдением законности органов местного самоуправления и должностных лиц является государство в лице профильных госорганов (суд, прокуратура).

Так, любые решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.

Прокурор и его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, осуществлять надзор за исполнением уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления контролирует исполнительные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.

Определенными контрольными полномочиями за выборными органами местного самоуправления обладает и население. Виды такого контроля изложены в ФЗ № 131 и конкретизированы в региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В соответствии с данным принципом, все органы местного самоуправления в установленном законом порядке несут ответственность перед населением за неисполнение/ненадлежащее исполнение возложенных на них функций.

Основания, виды и порядок наступления ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования.

5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Реализация данного принципа особенно актуальна в Российской Федерации по следующим причинам:

А) каждый регион многонациональной России обладает уникальными природно-климатическими, географическими, социокультурными особенностями, различается плотностью и составом населения.

В современной России насчитывается около 9 основных типов поселений, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений, которые различаются по таким критериям, как: людность, занятость в сфере промышленности или сельского хозяйства, уклад и образ жизни и др.

Б) в соответствии со ст.72 Российской Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов.

В) население вправе само избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает на уровне каждого муниципального образования лишь обязательное наличие главы данного образования, выборного представительного органа местной власти, а также контрольно-ревизионного органа.

8. Гласность деятельности органов местного самоуправления

Данный принцип предполагает необходимость открытости в деятельности органов местного самоуправления. На практике он реализуется следующим образом:

А) органы местного самоуправления информируют население о заседаниях представительного органа, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;

Б) органы местного самоуправления доводят принимаемые ими решения до сведения населения. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно публикуются в официальном органе местной печати (районная газета). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

В) информация о деятельности органов местного самоуправления доводится до населения с помощью таких процедур, как: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.

Г) Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.

9. Государственная гарантия местного самоуправления.

Государство признает, гарантирует и защищает местное самоуправление. Оно создает необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление путем:

А) материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсации дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти;

Б) признания и защиты Конституцией РФ муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;

В) органы государственной власти федерации и ее субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.

Перечень изложенных выше принципов не является раз и навсегда установленным. По мере демократизации, развития существующих и появления новых результативных форм и механизмов местного самоуправления, состав и содержание принципов его организации будет меняться.

Во исполнение федеральных конституционно-правовых принципов и норм о местном самоуправлении, в каждом субъекте РФ формируется профильная правовая база, включающая: законы субъекта РФ, постановления и распоряжения главы региона, постановления законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъекта РФ и др.

В соответствии со ст. 6 ФЗ № 131, органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам:

Организации местного самоуправления на территории субъекта РФ;

Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в области местного самоуправления

Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также в рамках исключительной компетенции субъекта РФ);

Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ в соответствии с законом.

На практике органы госвласти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают акты, касающиеся: определения порядка подготовки и проведения местного референдума; установления в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов; установления порядка голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установления наименования представительного органа, главы местной администрации муниципального образования; регулирования в соответствии с федеральным законом муниципальной службы и др.

Таким образом, конкретизация норм Конституции и ФЗ № 131 осуществляется на региональном уровне России.

По оценкам экспертов, на сегодняшний день в каждом субъекте РФ действует от тысячи до полутора тысяч нормативно-правовых актов регионального и местного уровня, касающихся отдельных вопросов организации и деятельности местного самоуправления на территории.

Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения либо непосредственно населением муниципальных образований либо органами и должностными лицами местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает следующую иерархию муниципальных правовых актов по степени убывания юридической силы:

1) Устав муниципального образования и решения, принятые по результатам местного референдума (схода населения);

2) Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования – это нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закреплены основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Уставом городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление).

Типовая структура устава муниципального образования РФ содержит нормы, в которых определяются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом также могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления.
Проект устава, а также порядок учета предложений по его изменению/ дополнению и порядок участия граждан в обсуждении устава подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения вопроса о принятии устава.

Устав муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа либо большинством голосов населения на сходе (если численность населения муниципального образования не превышает 100 чел.), подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в юридическую силу с момента его официального опубликования.

Устав является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из его положений, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.

Глава и председатель представительного органа муниципального образования по вопросам своей деятельности издают постановления и распоряжения . Коллективными муниципальными правовыми актами являются решения, принимаемые местным представительным органом или гражданами.

В спектре муниципальных актов особо выделяются те, которые необходимы для исполнения решения, принятого гражданами на местном референдуме. Подготовка и опубликование таких актов находится в компетенции представительного органа или главы муниципального образования. Срок подготовки и принятия (издания) муниципального акта во исполнение решения местного референдума не должен превышать трех месяцев. Нарушение этого срока является основанием для досрочного прекращения полномочий главы или представительного органа местного самоуправления.

Субъектами правотворческой инициативы на местном уровне выступают: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные местные органы, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан ФЗ № 131 оставляет этот перечень открытым, позволяя его конкретизировать на уровне каждого муниципального образования.

Нормативные муниципальные правовые акты в обязательном порядке заносятся в регистр одноименных актов субъекта РФ. Региональные регистры, в свою очередь, образуют единый федеральный регистр нормативных муниципальных актов РФ.

Таким образом, в действующем российском законодательстве прослеживается «мягкий» подход к регулированию вопросов местного самоуправления, что соответствует традициям и рекомендациям современного демократического мирового сообщества.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве самостоятельных (негосударственных) органов, наделенных властными полномочиями на решение вопросов местного значения. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями: А) не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ); Б) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» четко определяет систему органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы:1) представительный орган муниципального образования;2) глава муниципального образования;3) местная администрация;4) контрольный орган муниципального образования;5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующихпринципах: а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;з) принцип взаимной гласности и информированности;и) принцип взаимного контроля;к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;л) принцип взаимной ответственности;м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);н) принцип гласности;о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: 1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах: во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления – это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующих формах: а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);г) оказание методической поддержки;д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту;ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;з) подготовка кадров муниципальных служащих;и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления. В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование полномочий – это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным.

3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество через ассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований – это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

4. Федеральное законодательство закрепляет за представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;2) совместная разработка и реализация планов и программ.

6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление является осуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы.

В последнее время в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы управления государством: проводятся административная и муниципальная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения, укрепляется вертикаль государственной власти. Одной из основ российской государственности должно стать реальное местное самоуправление, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и их активном участии в управлении.

Как указывается в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное и приближенное к гражданам управление.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление - это совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет решать вопросы непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014) вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления, которые касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования.

Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2

ст. 130 Конституции РФ, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке, причем их формирование должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция РФ не называет. Такое право Основной Закон предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, а это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеуказанным Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Таким образом, данный Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования. Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений, организационный - предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.

На органы местного самоуправления возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Причем функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов. Конституция РФ (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления: они не входят в систему органов государственной власти.

В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах, оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.

Структуру органов местного самоуправления составляют отдельные органы местного самоуправления - представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.

В свою очередь исполнительно-распорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т.д.) и органы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т.е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.

Конституция РФ не устанавливает какой-либо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.

Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение до 2003 г. не было развито и уточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решил данную проблему. В структуру органов местного самоуправления целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения. К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления. Данный Закон определил, что в структуру органов муниципального образования должны входить контрольный орган муниципального образования, а возможно, и избирательная комиссия муниципального образования.

Цель образования контрольного органа муниципального образования состоит в осуществлении профессионального контроля за исполнением местного бюджета: предварительного, текущего, итогового. Помимо контроля за исполнением бюджета контрольный орган вправе наблюдать за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Таким образом, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормы Конституции РФ о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы, т.е. данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Как отмечалось, в соответствии с Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом не допускается осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами (основными законами) субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Так, к вопросам местного самоуправления на основании устава городского округа могут относиться:

• 1) формирование, утверждение, исполнение бюджета города и контроль за исполнением данного бюджета;
• 2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
• 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
• 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
• 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
• 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
• 8) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
• 9) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
• 10) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
• 11) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
• 12) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
• 13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
• 14) организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• 15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
• 16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
• 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
• 18) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
• 19) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
• 20) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
• 21) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
• 22) формирование и содержание муниципального архива;
• 23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• 25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
• 26) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
• 27) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (в ред. от 28.12.2013);
• 28) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
• 29) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
• 39) создание, содержание и организация деятельности аварийно- спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
• 31) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа;
• 32) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;
• 33) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
• 34) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;
• 35) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
• 36) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;
• 37) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Также органы местного самоуправления имеют право на:

• 1) создание музеев;
• 2) участие в организации и финансировании проведения на территории городского округа общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;
• 3) создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• 4) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• 5) осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности;
• 6) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;
• 7) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа;
• 8) создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Федерации, только за счет собственных доходов бюджета (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету города субвенций из соответствующих бюджетов. В случае если выделенных материальных и финансовых средств недостаточно для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства на осуществление переданных им отдельных государственных полномочий.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
• 2) установление официальных символов образования;
• 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
• 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• 5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
• 6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы администрации, голосования по вопросам изменения границ внутри территориальных образований;
• 7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном действующим законодательством;
• 8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• 9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
• 10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов городской Думы, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
• 11) иными полномочиями в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления:

• отделены от государства, не входят в систему государственной власти, взаимодействуют с органами исполнительной власти на основе права;
• их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, полномочия установлены законодательством;
• могут вступать в различные административно-правовые отношения;
• могут быть наделены отдельными государственными полномочиями (финансового и материального характера);
• имеют право, предоставленное им Конституцией РФ, решать самостоятельно вопросы местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Общие принципы и гарантии местного самоуправления не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.

Следовательно, рассматривая правовой статус органов местного самоуправления и их компетенции, следует исходить из общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то само собой исключается всякое творчество на местах, и в конце концов власть сводится к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Исходя из цели существования местного самоуправления можно сформулировать общественные задачи этого социального института:

• 1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
• 2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.
• 3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Соответственно можно сформулировать вопросы местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления.

Конституция РФ подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в п. 1 ст. 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция РФ, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом, и тем более не может быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Федеральное законодательство содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

• 1. Организационно-административные вопросы :
• 1) принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением;
• 2) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
• 3) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• 4) организация и содержание муниципальных архивов;
• 5) организация и содержание муниципальной информационной службы;
• 6) создание условий для деятельности средств массовой информации;
• 7) обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения;
• 8) участие в охране окружающей среды на территории местного образования;
• 9) обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.
• 2. Экономические вопросы.
• 1) владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность согласно Гражданскому кодексу РФ - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления;
• 2) местные финансы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов);
• 3) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• 4) регулирование планировки и застройки территории муниципального образования;
• 5) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• 6) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• 7) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• 8) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• 9) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• 10) организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.
• 3. Вопросы социально-культурного значения :
• 1) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
• 2) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования;
• 3) организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• 4) создание условий для жилищного и социально-культурного развития;
• 5) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• 6) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• 7) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• 8) создание условий для деятельности учреждений культуры;
• 9) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
• 10) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
• 11) создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.
• 4. Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Конституцией РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

• 1) передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления;
• 2) делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, надо иметь в виду ряд положений:

• 1. В соответствии с Конституцией РФ наделение полномочиями производится только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
• 2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции РФ говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
• 3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
• 4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
• 5. Государственное влияние не сводится только к контролю, оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

Подводя итог рассмотрению вопросов общей правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления, отметим, что правовое положение органов местного самоуправления, как и государственных органов, определяется:

• функциональным предназначением (основные направления деятельности);
• властными полномочиями, т.е. совокупностью прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;
• структурой;
• основными формами работы;
• порядком формирования и реформирования.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно

(путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления об их функциональном назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации. Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений органы местного самоуправления могут быть коллегиальными и единоличными.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

• 1) демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;
• 2) разделение властей;
• 3) территориальная организация органов местного самоуправления;
• 4) самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;
• 5) властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально приближенными к населению муниципального образования, готовыми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей , закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма сдержек и противовесов, предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 указанного Закона о том, что:

• 1) муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;
• 2) за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Структура органов местного самоуправления в соответствии со ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Население может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного самоуправления может быть принято представительным органом муниципального образования и закреплено в уставе муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления - это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.