Для характеристики исполнительной власти важное значение имеет вопрос конституционно-правовой ответственности правительства, которая отличается от ответственности за нарушение норм других отраслей права - уголовного, административного, гражданского. Конституционно-правовая ответственность правительства является преимущественно политическим и не имеет ни материального, ни репрессивного характера. Наступления указанной ответственности не обязательно связано с наличием вины. Только в определенных случаях она наступает при наличии вины того или иного должностного лица правительства, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных норм.

Формами конституционно-правовой ответственности правительства являются:

Отмена или приостановление действия неконституционного акта;

Увольнение правительства в отставку;

Официальное признание работы правительства или его отдельному члену неудовлетворительной;

Отстранение от должности члена правительства в порядке импичмента или других подобных процедур;

Увольнение члена правительства в отставку.

Различают два вида конституционно-правовой ответственности (политическую и юридическую):

1) политическая ответственность правительства - это политико-правовая ответственность правительства и отдельных его членов перед парламентом (главой государства) за осуществляемый ими политический курс и управленческую деятельность. В зависимости от существующей формы государственного правления правительство политически отвечает или перед парламентом (при парламентарной и смешанной формы государственного правления), или перед главой государства (за смешанной и президентской формы государственного правления), или одновременно перед парламентом и главой государства (по смешанной формы государственного правления).

Конституции не устанавливают оснований политической ответственности правительства, ее наступления в значительной мере предопределяется субъективными причинами и связано с правительственной политикой в целом или по определенному вопросу.

Политическая ответственность правительства перед парламентом заключается в том, что фактически парламентское большинство оценивает деятельность правительства исходя из интересов партийно-политических сил в парламенте. То есть правительство осуществляет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

В одних странах правительство ответственно перед парламентом (Венгрия) или перед обеими палатами парламента (Бельгия, Италия, Румыния, Япония), в других - только перед нижней палатой (Великобритания, Ирландия, Испания, Германия, Польша, Франция). Например, в п. 1 ст. 39 Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 2011 г. провозглашено, что "Правительство отвечает за свою деятельность перед Национальной Ассамблеей", в п. 1 ст. 108 Конституции Румыния 1991 г. указано, что "Правительство несет политическую ответственность за свою деятельность только перед Парламентом", а в п. 4.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. установлено, что "Правительство ответственно перед Палатой представителей".

Политическая ответственность правительства перед главой государства заключается в том, что в президентских республиках президент не только назначает министров и контролирует их деятельность, но и может уволить с должности отдельного министра или всех членов правительства на свое усмотрение, в том числе из политических соображений. Например, в п. 9 ст. 93 Конституции Республики Узбекистан 1992 г. определено, что Президент Республики Узбекистан "назначает и освобождает от должности Премьер-министра, первого заместителя, заместителей Премьер-министра, членов Кабинета Министров Узбекистан... с последующим утверждением их Олий Меджлисом". При этом, парламент не уполномочен самостоятельно принимать решения, прямым следствием которого будет отставка министра.

Политическая ответственность правительства одновременно перед парламентом и главой государства имеет место при смешанной республиканской формы государственного правления и является двойной политической ответственностью правительства. Например, в ст. 193 Конституции Португальской Республики 1976 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Президентом Республики и Ассамблеей Республики", в ч. 2 ст. 113 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "Кабинет Министров Украины ответственный перед Президентом Украины и подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины.".

На сегодня предусмотрено две разновидности политической ответственности правительства: коллективная (солидарная) и индивидуальная. В большинстве парламентарних странах и странах со смешанной республиканской формами государственного правления основными законами предусмотрена коллективная (солидарная) политическая ответственность правительства перед парламентом (Испания, Молдова, Франция, Чехия, Япония). Например, в ст. 108 Конституции Королевства Испания 1978 г. установлено, что "за свою политическую деятельность Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов", в ч. 3 ст. 20 Конституции Французской Республики 1958 г. указано, что Правительство "ответственный перед Парламентом.", в ч. 3 ст. 66 Конституции Японии 1946 г. определено, что "Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом", в п. 1 ст. 104 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "Правительство несет ответственность перед Парламентом.".

в то же Время, в некоторых странах (Италия, Германия, Перу, Польша, Словакия, Словения, Хорватия) принцип коллективной ответственности правительства не противоречит индивидуальной ответственности его членов. Например, в ч. 1 ст. 144 Конституции Республики Словения 1991 г. указано, что "... министры несут коллективную ответственность за работу Правительства, а каждый министр в отдельности отвечает за работу своего министерства", в ч. 2 ст. 112 Конституции Республики Хорватия 1990 г. в редакции 2000 г. определено, что "глава и члены правительства несут солидарную ответственность за решения Правительства, а также персональную ответственность за порученное им область деятельности", в п. 1 ст. 114 Конституции Словацкой Республики 1992 г. провозглашено, что "Правительство несет коллективную ответственность за выполнение своих полномочий перед национальным Советом Словацкой Республики.", а в п. 1 ст. 116 этой Конституции определено, что "члены Правительства лично подотчетны Национальному Совету Словацкой Республики".

Индивидуальная ответственность членов правительства перед парламентом (нижней палатой) предусмотрена в конституциях Австрии, Бельгии, Греции, Дании, Эстонии, Латвии, Литвы, Македонии, Португалии, Сербии, Турции, Венгрии, Финляндии, Черногории, Швеции. Например, в ч. 2 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. установлено, что "Правительство и каждый из его членов являются подотчетными перед Собранием", в ст. 194 Конституции Португальской Республики 1976 г. определено, что "1. Премьер-министр несет ответственность перед Президентом Республики и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики. 2. Заместители Премьер-министра и министры несут ответственность перед Премьер-министром и в рамках политической ответственности Правительства - перед Ассамблеей Республики".

Необходимо отметить, что реализация индивидуальной политической ответственности отдельного члена правительства перед парламентом не влечет обязательной отставки правительства в целом. В таких случаях вопрос об отставке конкретному члену правительства и отставку всего состава правительства решает на свое усмотрение глава правительства с учетом политической ситуации в стране. Например, в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если недоверие выражено отдельному министру, то он уходит в отставку, а вместо него Министр - президент назначает другое лицо", в п. 3 ст. 116 Конституции Словацкой Республики 1992 г. определено, что "Национальный Совет Словацкой Республики может выразить недоверие отдельному члену Правительства; в таком случае этот член Правительства увольтесь с должности".

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность правительства существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства. Например, в п. III ст. 114 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г. указано, что "Кабинет Министров Азербайджанской Республики подчиняется Президенту Азербайджанской Республики и ему подотчетен", в ст. 84

Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г. провозглашено, что "Президент Республики имеет исключительные полномочия: I - назначать и освобождать от должности государственных министров.".

Во всех странах с парламентарной и смешанной республиканской формами государственного правления внедрены и используются только формализованные процедуры привлечения правительства к политической ответственности. Как правило, они существуют в форме принятия вотума недоверия или резолюции порицания (Испания, Португалия, Франция) и в каждой стране имеют определенные отличия. Например, в Италии каждая палата парламента может принять мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основе поименного голосования. Резолюция должна быть подписана не менее чем одной десятой частью членов палаты и не может быть поставлена на рассмотрение ранее истечения трехдневного срока с момента его внесения (ст. 94 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). В России нижняя палата парламента может выразить недоверие правительству. При таких обстоятельствах президент вправе объявить об отставке правительства либо не согласиться с решением палаты. Если палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству, президент объявляет об отставке правительства либо распускает саму палату. В основном законе России также предусмотрено, что председатель правительства может поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. Если палата отказывает в доверии, президент в течение семи дней принимает решение об отставке правительства или о роспуске нижней палаты и назначении новых выборов (ст. 117 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

По общему правилу объявление недоверия премьер-министру влечет отставку всего правительства (Албания, Ирландия, Латвия, Германия, Украина, Швеция). Например, в п. 11.1 ст. 28 Конституции Ирландии 1937 г. в редакции 1995 г. определено, "если Премьер-министр сложил свои полномочия, то другие члены Правительства также должны считаться отставленными от их должностей.", в ч. 4 ст. 115 Конституции Украины 1996 г. установлено, что "принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку Кабинета Министров Украины", в ст. 59 ч. IV Конституции Латвийской Республики 1922 г. в редакции 1998 г. указано, "если Сейм выражает недоверие Министру - президенту, то в отставку уходит весь Кабинет.", в п. 3 ст. 101 Конституции Республики Молдова 1994 г. провозглашено, что "в случае отставки Премьер-министра уходит в отставку все Правительство".

Решение о недоверии правительству в целом или его отдельному члену почти во всех странах принимается большинством парламента (нижней палаты), в некоторых - квалифицированным большинством в две трети от состава парламента (Грузия, Бахрейн, Камбоджа, Казахстан, Кыргызстан, Таиланд). Возможность повторного внесения вопроса о недоверии, как правило, конституциями ограничивается в течение определенного времени. Так, в Испании, Кыргызстане,

Португалии, Румынии, Таиланде, Франции предложение о недоверии правительству не может быть внесена дважды в течение одной сессии, в Эстонии, Македонии, Польши, Черногории следующее внесения соответствующего предложения возможно только через три месяца, в Болгарии, Греции, Грузии, Сербии, Хорватии - через шесть месяцев и т.д. Например, в п. 3 ст. 197 Конституции Португальской Республики 1976 г. указано, "если резолюция порицания отклонена, то ее инициаторы не могут внести новую резолюцию в течение той же парламентской сессии", в ч. 5 ст. 92 Конституции Республики Македонии 1991 г. определено, что "предложение о выражении недоверия правительству не рассматривается в течение девяноста дней после последнего такого голосования...", в п. 2 ст. 84 Конституции Греции 1975 г. установлено, что "... предложения о вотуме недоверия не могут вносится ранее чем через шесть месяцев после того, как подобное предложение было отклонено Парламентом";

2) юридическая ответственность правительства - это ответственность отдельных членов правительства за совершение ими правонарушения при исполнении своих должностных обязанностей. Характерной особенностью такой ответственности является то, что она всегда индивидуализирована, то есть к ответственности привлекаются лишь отдельные высшие должностные лица, а не правительство в целом. Другой ее особенностью является то, что указанная ответственность имеет место при разных формах государственного правления.

В некоторых странах конституционно установленный порядок привлечения высших должностных лиц правительства за нарушение ими законов к ответственности с использованием импичмента, который аналогичен импичмента президента, или других подобных процедур. Как правило, процедура импичмента применяется в президентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства перед представительным органом. Например, в разд. 4 ст. II Конституции США 1787 г. указано, что ".... все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при обсуждении путем импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках".

Порядок применения импичмента не одинаков в разных странах. В одних странах дело возбуждается нижней палатой парламента, а верхняя палата превращается в судебную коллегию для рассмотрения этого дела (Бразилия, Великобритания, США), в других странах решение о возбуждении дела принимается либо парламентом в целом (Италия, Польша, Франция, Япония), либо только нижней палатой (Бельгия, Испания, Нидерланды), или любой из палат (Индия, Германия, Румыния). Например, в ч. 7 разд. 3 ст. I Конституции США 1787 г. провозглашено, что "Сенату принадлежит исключительное право осуществлять судопроизводство по делам импичмента...", в п. 2 ст. 102 Конституции Королевства Испания 1978 г. определено, что "обвинение в измене или в другом преступлении против безопасности государства во время осуществления членами Правительства своих полномочий может быть выдвинуто только по инициативе одной четвертой части членов Конгресса...", в ст. 16 ч. III Конституции Королевства Дания 1953 г. указано, что "министры могут быть подвергнуты импичменту Королем или Фолькетингом за ненадлежащее выполнение обязанностей по должности.".

Основаниями для привлечения членов правительства к ответственности в порядке импичмента конституции предусматривают государственную измену (Франция), государственную измену или посягательство на конституцию (Италия), государственную измену или совершение иного тяжкого преступления (Россия), нарушение конституции, закона или совершение преступления (Польша), нарушения конституции или других законов (Германия) и др.

Следует отметить, что конституции большинства стран, где введена процедура импичмента или подобные ей процедуры, не предусматривают специального порядка привлечения к уголовной ответственности членов правительства.

Обычно обвинения в совершении уголовных преступлений против членов правительства выдвигаются парламентом (нижней палатой). Например, в ч. 1 ст. 103 Конституции Королевства Бельгия 1831 г. в редакции 1994 г. указано, что "Палата представителей имеет право выдвигать обвинения против министров.", в п. 2 ст. 108 Конституции Румынии 1991 г. в редакции 2003 г. провозглашено, что "только Палата Депутатов, Сенат и Президент Румынии имеют право требовать уголовного преследования членов Правительства за деяния, совершенные ими при осуществлении их функций. Если выдвинуто требование уголовного преследования, Президент Румынии может выдать предписание об устранении их от должности.". Однако существуют и исключения из общего правила. Так, в Швеции обвинения против министров выдвигаются не самим парламентом, а его постоянной комиссией, яув называется конституционной. В Эстонии, согласно ст. 101 ее Конституции "член Правительства Республики может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов государственного Собрания".

Начало рассмотрения дела об уголовной ответственности ведет к приостановке полномочий или отстранения обвиняемого от должности. Такие дела рассматривают: общие суды, как правило, высшей инстанции (Бельгия, Испания, Литва, Молдова, Нидерланды, Португалия, Румыния), специальные суды (Греция, Дания, Норвегия, Финляндия, Франция, Япония), конституционные суды (Италия, Германия), специальные трибуналы, созданные из депутатов парламента (Венгрия).

Институты политической и юридической ответственности правительства и его членов в странах мира практически не применяются, но они остаются одним из радикальных средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Конституции России и зарубежных стран предусматривают меры конституционно-правовой ответственности правительства перед главой государства и парламентом.
Отставка правительства является конституционно-правовой санкцией за неудовлетворительную деятельность органа исполнительной власти. Такие конституционные нормы направлены на обеспечение контроля за деятельностью правительства со стороны других высших органов государственной власти и применяются в рамках системы сдержек и противовесов.
Конституция Российской Федерации предусматривает следующие формы конституционноправовой ответственности Правительства РФ:
1) отставка (ответственность перед Президентом России);
2) недоверие (ответственность перед Государственной Думой).
Глава государства может принять решение об отставке Правительства РФ в соответствии со ст. 117 без каких-либо конституционных оснований и после выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель.
Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент РФ. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме сдержек и противовесов.
Анализ норм Конституции России, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволяет определить следующие особенности конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России.
В Конституции России отсутствуют конкретные основания для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ.
Решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его безусловной отставки. Окончательное решение принимает Президент РФ.
Применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент РФ.
Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Возможные причины для отставки Правительства по инициативе Президента в Конституции и других федеральных законах не предусмотрены.
Отдельное основание отставки Правительства РФ - постановка Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
По сути, это основание является политическим и юридическим способом давления на Государственную Думу со стороны Правительства РФ и Президента РФ.
Конституцион но-правовую ответственность правительства часто называю политической ответственностью правительства и его членов перед парламентом или главой государства. По сути, это недоверие по политическим мотивам. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления.
Можно выделить две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.
Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Поставив вопрос о доверии, кабинет министров предлагает парламенту одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение.
Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой.
Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - /4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство имеет возможность повлиять на позицию депутатов.
Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам (например, в Польше).
Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.
В большинстве странах предусмотрена солидарная конституционно-правовая ответственность правительства за проводимую политику. В отставку уходят все члены правительства.
В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть 1 ст. 111 Конституции Республики Хорватии. «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», в соответствии со ст. 98 Президент Республики вправе смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений.
Конституция Франции предусматривает ответственность Правительства перед Национальным собранием (ст. 49) в форме вынесения резолюция порицания или вотума недоверия по программе правительства или декларации об общей политике.
Конституция Французской Республики устанавливает два вида резолюции порицания:
а) резолюция порицания общего характера (в виде неудовлетворительной оценки деятельности правительства без конкретных конституционных оснований),
б) резолюция порицания в качестве отказа в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту.
Конституция предусматривает сложные условия по началу процедуры внесения резолюции порицания, срокам и количеству в течение сессии. Так, инициатива резолюции порицания общего характера должна быть подписана не менее чем десятой частью депутатов Национального собрания, и голосование по ней может состояться только через 48 часов с момента внесения. Принимается резолюция порицания простым большинством голосов. Депутат Национального собрания не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же внеочередной сессии.
Вотум недоверия как форма конституционной ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется премьер-министром после обсуждения этого вопроса в Совете министров.
Конституционно-правовую (политическую) ответственность следует отличать от других видов юридической ответственности членов правительства, обладающих иммунитетом от судебного преследования.
В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.
Например, в Австрии членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках.
Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики.

Еще по теме § 4. Конституционно-правовая ответственность правительства:

§ 1. Конституционно-правовая природа Правительства, его место и роль в системе разделения властей
Глава XVI.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА
§ 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его место в системе органов государственной власти
Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации
Глава 1. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
§ 3. Компетенция Правительства Российской Федерации и порядок прекращения его полномочий. Ответственность Правительства
Тема 10 Конституционно-правовые основы системы федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации (2 часа)
1.8. Правительство 1.8. Правительство 1.8.1. Правительство как центральный орган исполнительной власти Структура правительства и порядок его образования
§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ
Тема 9. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве
§ 6. Правовые акты Правительства. Аппарат Правительства
§ 4. Основания конституционно-правовой ответственности
7. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ
Проблема субъектов конституционно-правовой ответственности и вины
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Диссертации - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права -

Статус Правительства РФ определен в ч. 1 ст. 110 Конституции. ФКЗ «О правительстве» Правительство РФ обозначено как коллегиальный гос. орган исполнительной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти (ст. 1).Ответственность Правительства РФ названа в качестве одного из принципов его деятельности (ст. 3 ФКЗ), однако норм, непосредственно направленных на реализацию данного принципа, немного. К их числу можно отнести отставку Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), отмену актов Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 ФКЗ), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. определяет ответственность Правительства РФ в целом, выражающуюся в наличии в отношении Правительства РФ такой санкции, как отставка. Принимает решение об отставке Президент РФ (ч. 2, 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). Сам по себе факт, что такое решение принимает глава государства, не вызывает возражений. Однако спорным является вопрос об основаниях привлечения Правительства РФ к ответственности. В частности, безусловное право Президента РФ по собственной инициативе без каких-либо обвинений (в том числе и по поводу нарушения конституционных норм - что должно быть непременным признаком ответственности) отправить Правительство РФ в отставку подвержено справедливой критике. Подобное установление безосновательного привлечения к ответственности Правительства РФ является несомненным пробелом законодательства РФ; отсутствие четких оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности оставляет слишком большое поле для собственного усмотрения лица, применяющего меры ответственности, создает почву для злоупотреблений, нивелирует важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности. Для изменения ныне существующего положения Н.М. Колосова предлагает для отставки Правительства РФ Президентом РФ в качестве основания признать неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей или злоупотребление ими. А.В. Зиновьев предлагает в том случае, если инициатива об отставке Правительства РФ исходит от самого Правительства РФ или Президента РФ, включить в обсуждение данного вопроса ГД, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Если исключить расширительное толкование права Президента отправлять в отставку Правительство РФ и основываться на положении ст. 7 ФКЗ(Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности

Президентом Российской Федерации:

по заявлению Председателя об отставке;

в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий.

Президент уведомляет СФ и ГД об освобождении от должности Председателя в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации)= >у Президента есть право отправить Правительство в отставку, кроме как на основании данной статьи, еще и в результате выраженного недоверия со стороны ГД. Переформулировав ст. 35 Закона, можно установить ограничения в праве на отставку Правительства. На сегодняшний день данная статья сформулирована следующим образом: "Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ выражения ГД недоверия Правительству РФ либо отказа ГД в доверии Правительству РФ.В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ". В ФКЗ о конституционной ответственности можно предусмотреть следующие основания для отставки Правительства РФ Президентом РФ:

неоднократное нарушение Конституции РФ (три и более раз в течение полугода), подтвержденное постановлениями КС РФ о признании актов Правительства не соответствующими Конституции РФ;

систематическое нарушение фед. законодательства и указов Президента в течение шести месяцев (пять и более раз), если о таких нарушениях было вынесено соответствующее решение ВС РФ;

неоднократное (два и более раза в течение шести месяцев) неисполнение предписаний ФЗ о принятии в соответствующие сроки мер, необходимых для реализации закона, если не будет доказана невозможность исполнения закона по причинам, не зависящим от Правительства, подтвержденная решением ВС РФ;

непредставление Председателем Правительства РФ в недельный срок после назначения предложения о структуре фед. органов исполнительной власти Президенту РФ; непредставление Председателем Правительства РФ кандидатур на должности замов Председателя и фед. министров Президенту РФ.

Т.о., основанием для отставки Правительства РФ должно быть признано нарушение конституционных норм, а не личностное отношение. Благодаря данному ограничительному механизму привлечения к ответственности Правительства РФ фед. орган исп. власти будет защищен от необоснованных мер ответственности. К тому же четко обозначенное основание для привлечения к ответственности будет способствовать стремлению Правительства РФ к выполнению возложенных на него обязанностей. Ряд деликтов можно обозначить на основе норм ФКЗ о Правительстве РФ:

Неисполнение обязанности по утверждению положений о фед. министерствах и об иных фед. органах исполнительной власти, территориальных органах фед. органов гос. власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Незаконный отказ от осуществления полномочий, переданных органами гос. власти субъектов РФ на основе соответствующих соглашений.

Неисполнение обязанности по назначению (освобождению от должности) должностных лиц, обязанность по назначению (освобождению от должности) которых возложена законом на Правительство.

Непринятие в соответствии с законом мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Неисполнение обязанности по обеспечению функционирования оборонного производства.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению меры по проведению единой политики цен.

Неисполнение обязанности по принятию мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия влечет признание.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Неисполнение обязанности по организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечению материальными средствами, ресурсами и услугами Воор. Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Неисполнение обязанности по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ, повлекшее вооруженные столкновения и (или) гибель людей и (или) неоднократные незаконные массовые перемещения через границу, является основанием для выражения недоверия Правительству.

Неисполнение обязанности по официальному опубликованию постановлений Правительства в соответствии с правилами, установленными законом.

Неисполнение обязанности по направлению разрабатываемых Правительством проектов фед.законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в органы гос. власти субъектов РФ.

Отказ от предоставления информации ГД о ходе исполнения фед. бюджета в соответствии с ФЗ или отказ от предоставления необходимой информации в установленные сроки Счетной палате РФ для осуществления ею контроля за исполнением фед.бюджета в порядке, установленном фед. законом.

Неисполнение обязанности по финансированию судов за счет средств фед.бюджета в соответствии с ФЗ.

Обеспечение исполнения суд. решений в недолжной мере, то есть повлекшее за собой многочисленные обращения граждан в связи с неисполнением судебных решений.

Неисполнение в соответствии с законом обязанности по осуществлению контроля за деятельностью фед. органов исп. власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исп. власти субъектов РФ посредством приостановления или отмены незаконных актов и решений и (или) обращения в суд за отменой соответствующих актов и решений и (или) внесения предложений Президенту о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, фед. конст. законам, фед. законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме обязанностей, установленных ФКЗ о Правительстве РФ в большинстве законов можно увидеть предписания к Правительству об утверждении или принятии ряда правил (инструкций). ФКЗ "О КС РФ" предусмотрена обязанность Правительства внести в ГД проект нового закона вместо признанного КС РФ неконституционным не позднее чем через 3 месяца после опубликования решения КС РФ, однако ответственность за неисполнение данной обязанности не предусмотрена. Поэтому неисполнение этой обязанности также должно стать основанием конституционно-правовой ответственности.

<*> Krysanov A.V. Constitutional responsibility of the government of the Russian Federation and its officials: grounds and procedures for implementation.

Крысанов Антон Вячеславович, адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России.

В статье раскрываются сущность и отличия коллективной конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и индивидуальной конституционно-правовой ответственности должностных лиц Правительства РФ. Автор приходит к выводу о наличии абсолютных полномочий у Президента РФ по осуществлению комплекса мер конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его должностных лиц.

Ключевые слова: Президент РФ; Государственная Дума; Правительство РФ; конституционно-правовая ответственность; меры ответственности; выражение недоверия; вопрос о доверии; отставка Правительства РФ.

Essence and differences of the collective constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation and individual constitutional responsibility of government officials of the Russian Federation is analyzed. The author makes a conclusion that there are absolute powers of the President of the Russian federation on the implementation of measures of constitutional responsibilities with regard to the Russian Government and its officials.

Key words: President of the Russian Federation; the State Duma; the government of the Russian Federation; constitutional responsibility; sanctions; expression of distrust; question of distrust; government resignation Russian Federation.

Конституционно-правовая ответственность формируется и функционирует как весьма противоречивый конституционно-правовой институт. Учеными на протяжении достаточно длительного периода времени анализируются меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в различных нормативно-правовых актах, но при этом непосредственно термин "конституционно-правовая ответственность" в законодательстве обнаружить затруднительно (в отличие от решений Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваемый отраслевой вид юридической ответственности обозначается как "конституционно-правовая" и как "конституционная").

Исключением не является и конституционно-правовая ответственность Правительства РФ, судить о наличии которой становится возможным в силу того, что, во-первых, в Конституции РФ устанавливается возможность отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ, выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы. В литературе указанные механизмы называют санкциями именно конституционно-правовой ответственности <1>. Во-вторых, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <2> закреплен и принцип ответственности. Закрепляя данный принцип, законодатель, видимо, подразумевал включение в него совместно с гражданско-правовой, уголовно-правовой ответственностью такого специфического вида юридической ответственности, как конституционно-правовая, которая "является важнейшей частью механизма конституционного строя, публичной власти в федеративном государстве. Она должна пронизывать как горизонтальную, так и вертикальную подсистемы публичной власти..." <3>.

<1> См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 11.
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 4-ФКЗ) "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<3> Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 210.

Согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Таким образом, данная конституционная норма устанавливает коллегиальный характер деятельности рассматриваемого федерального органа государственной власти. Тем не менее следует различать коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти и индивидуальную конституционно-правовую ответственность членов Правительства.

Анализируя коллективную конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, следует рассмотреть ее правовые основания, порядок реализации, а также меры, которые законодатель закрепил в качестве возможных для применения в отношении рассматриваемого субъекта, и инстанции, их реализующие.

1. Отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ.

В Конституции РФ говорится о том, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. В процессе реализации рассматриваемой нормы Президент РФ уполномочен руководствоваться объективными показателями работы Правительства РФ, которые могут послужить основанием для издания указа об отставке Правительства. Но при этом нельзя исключать и возможности отставки Правительства по субъективным причинам, поскольку конкретных правовых оснований для отставки в законодательстве не формулируется, что, по сути, создает простор для политического усмотрения. Вспомнить хотя бы практику, когда в период с 1998 по 1999 г. без серьезных к тому оснований Президент РФ отправил в отставку четыре состава Правительства РФ.

Таким образом, налицо политико-правовая ответственность Правительства РФ, которую можно рассматривать в качестве структурного элемента позитивной конституционно-правовой ответственности. Вопрос о разграничении категорий "политическая" и "конституционно-правовая" ответственность требует самостоятельного анализа <4>, отметим лишь то, что разграничивать необходимо в первую очередь позитивную конституционно-правовую и политическую ответственность, поскольку именно здесь существует наиболее тонкая грань. Ответственность политическая связана с позитивной конституционно-правовой ответственностью в той мере, в какой она закреплена в конституции и иных источниках конституционного права, устанавливая определенные "маяки" для субъектов конституционно-правовых отношений в процессе выбора ими направления своего политико-правового поведения. Данный вид предлагается именовать политико-правовой ответственностью, которая, впрочем, не исчерпывает содержание политической ответственности <5>.

<4> См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 19; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 34 - 35.
<5> См.: Крысанов А.В. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2012. N 6. С. 42.

В Конституции РФ закреплено право Президента России на представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думе, которая, по сути, "обречена" на согласование предложенной кандидатуры. Должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются также де-факто по усмотрению главы государства. В литературе высказывается мнение о том, что "Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ" <6>. Применительно к указанному порядку формирования Правительства РФ приведем высказывание О.Э. Лейста о том, что "недостижение требуемого результата, необходимого эффекта может быть обусловлено не только и не столько противоправными деяниями, сколько недостаточной компетентностью работника или неналаженностью организационной работы управленческого органа. В таких случаях необходимо не (только) применение санкций, а совершенствование организационной работы и кадрового состава" <7>. Как отмечалось выше, Президент РФ обладает широким спектром полномочий по формированию состава Правительства, но, по существу, остается фигурой "безответственной" и в том случае, когда отставка Правительства РФ обусловлена несовершенством кадровой и организационной работы.

<6> Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 19.
<7> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 232.

2. Выражение недоверия и отказ в доверии Правительству РФ Государственной Думой.

В Конституции РФ закрепляется механизм конституционно-правовой ответственности Правительства РФ, реализуемый Государственной Думой в форме выражения недоверия (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

В соответствии с Регламентом Государственной Думы <8> отправной точкой в реализации права Государственной Думы на выражение недоверия Правительству РФ следует считать внесение мотивированного предложения в письменной форме в Совет Государственной Думы (с приложением проекта постановления и списка депутатов-инициаторов) группой численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. В заседании Государственной Думы, на котором рассматривается вопрос о недоверии Правительству РФ, принимают участие Председатель Правительства РФ либо заместитель Председателя, исполняющий его обязанности, а также другие члены Правительства РФ, которые отвечают на вопросы депутатов. Таким образом, Регламент закрепляет определенные гарантии стабильного функционирования Правительства РФ.

<8> См.: Регламент Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. Федерального закона от 14.11.2012 N 1120-6 ГД) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Конкретные правовые основания для выражения недоверия Правительству РФ, аналогично с отставкой Правительства РФ по инициативе Президента РФ, в Конституции РФ не закреплены. При этом ученые указывают на то, что правовые основания для думского вотума недоверия содержатся в нормах Бюджетного кодекса РФ <9>. Так, в частности, в ст. 202 БК РФ <10> установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Вместе с тем Конституция РФ (ч. 4 ст. 117) закрепляет исключительное право Председателя Правительства РФ на постановку вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. Таким образом, прослеживается несогласованность норм текущего законодательства с нормами Конституции РФ, поскольку вопрос о доверии ставится перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ, а не по инициативе Государственной Думы, которая правомочна выразить недоверие Правительству РФ. Правомерно вести речь об основаниях думского вотума недоверия, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, с изменением ст. 202 в следующей редакции: "В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации".

<9> См.: Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 24.
<10> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Окончательное решение о дальнейшей судьбе Правительства РФ в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой принимает Президент РФ. Он вправе согласиться с решением парламента и объявить об отставке Правительства РФ либо же занять противоположную позицию. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу с назначением даты выборов ее нового состава. Однако отсутствие в Конституции РФ установленного срока для принятия решения Президентом РФ в случае повторного выражения недоверия может воспрепятствовать его реализации. Закрепление в Конституции РФ семидневного срока для принятия решения Президентом РФ позволило бы восполнить такой конституционный пробел.

Рассмотрев содержание проектов постановлений Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, следует констатировать, что они не исчерпываются вводной и резолютивной частью, а обязательно включают описательную (содержательную) составляющую, в которой депутаты - инициаторы выражения недоверия обосновывают его причины и как следствие - возможной отставки. В российской действительности случаи инициирования выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ не столь многочисленны, а практика их успешной реализации вовсе отсутствует. Тем не менее попытки выразить недоверие Правительству РФ депутатами Государственной Думы в практике конституционного правоприменения имели место. Так, например, в 2001 г. в Совет Государственной Думы был представлен проект мотивированного предложения о выражении недоверия Правительству РФ под председательством М.М. Касьянова <11>. В рассматриваемом проекте в числе причин выражения недоверия Правительству указывается на игнорирование правительственными чиновниками прямых поручений Президента РФ и рекомендаций Госсовета; утрату общественного доверия и неспособность вывести страну из очередного кризиса. В 2005 г. аналогичное предложение <12> в отношении Правительства М.Е. Фрадкова содержало в себе указание на то, что Правительство не смогло ускорить экономический рост, придать ему устойчивость, уменьшить пропасть между богатыми и бедными; Правительство в своих действиях все дальше отходит от ст. 7 Конституции РФ, провозгласившей Россию социальным государством.

<11> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://www/left.ru/2001/6/kprf19.html (дата обращения: 24.01.2013).
<12> Мотивированное предложение о выражении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации недоверия Правительству Российской Федерации // URL: http://kprf.ru/news/pr/30685.html (дата обращения: 24.01.2013).

Эмпирический материал позволяет сделать вывод о том, что основания для выражения недоверия Правительству РФ носят самый обтекаемый характер и связаны как с недолжным выполнением правительством возложенных на него обязанностей, так и с игнорированием закрепленных в Конституции РФ принципов.

В литературе предлагается именовать процесс выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ предупредительной мерой в том случае, если Президент РФ не поддержал инициативу Государственной Думы об отставке Правительства РФ <13>. Согласиться с указанной точкой зрения вполне возможно, если не учитывать содержание правовой нормы ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, применительно к которой высказывается мнение, что "в новой Конституции России принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента" <14>. В связи с чем наиболее верным представляется говорить о том, что механизм конституционно-правовой ответственности законодательно разделен на две стадии - инициирование Государственной Думой процедуры выражения недоверия и собственно принятие решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ. В данном случае говорить о доминирующем положении Государственной Думы в системе федеральных органов государственной власти вряд ли есть основания, речь следует вести об ослаблении роли представительного органа государственной власти в процессе реализации механизмов конституционно-правовой ответственности.

<13> См.: Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства РФ: основные деликты // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 47.
<14> Цит. по: Добрынин Н.М. К вопросу о территориальном измерении конституционализма // Государство и право. 2012. N 1. С. 15.

Рассматривая процедуру правительственного запроса доверия (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), отметим достаточно подробно урегулированный механизм его реализации в нормах Регламента Государственной Думы. Однако, учитывая особенности замещения должностей в составе Правительства РФ, потенциально возможной усматривается ситуация, при которой Президент РФ и Правительство РФ, действуя совместно из политических соображений против оппозиционно настроенной Государственной Думы, намеренно смогут инициировать процедуру правительственного запроса доверия. Например , перед внесением законопроекта в Государственную Думу, не получившего широкой общественной поддержки, тем самым провоцируя ее на отказ в доверии Правительству РФ, после чего Президент РФ обретает реальную возможность устранения с политической арены конституционными средствами склонных к оппозиции депутатов. Дабы избежать смоделированной ситуации, а также в целях усиления роли Государственной Думы в механизмах конституционно-правовой ответственности предлагается закрепить в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ императивную норму: "Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней объявляет об отставке Правительства РФ".

Учеными-конституционалистами до настоящего времени ведется дискуссия относительно того, возможно ли признать мерой конституционно-правовой ответственности отмену актов, противоречащих Конституции РФ, принятых государственным органом либо должностным лицом. Федеральный законодатель при этом усмотрел необходимость заключить в рамки конституционного поля норму о том, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Юридическая конструкция рассматриваемых правовых норм не обязывает Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ для определения конституционности отменяемых решений Правительства РФ. В литературе неоднократно предпринимались попытки обоснования необходимости таких запросов со стороны Президента РФ. Однако пробелы в законодательстве сохраняются, и Правительство РФ не получает даже права обжаловать соответствующие решения Президента РФ в суде. Считаем необходимым закрепить в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" право Правительства РФ на обращение в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в целях определения соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ, а также федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ соответственно. Введение данной нормы позволит укрепить статус Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Обратимся к основам конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров для разрешения вопроса о включенности в него такого обязательного структурного элемента, как конституционно-правовая ответственность?

Закон о Правительстве предусматривает возможность освобождения от должности Председателя Правительства РФ только Президентом РФ и лишь в случаях, когда Председатель Правительства РФ обратился с заявлением об отставке, а также невозможности исполнения им своих полномочий. Следовательно, справедливо говорить, что в отношении Председателя Правительства РФ законодательство не устанавливает индивидуальных мер конституционно-правовой ответственности. Однако, как показывает действительность, политические решения Президента РФ способны обеспечить реализацию конституционного механизма освобождения от должности Председателя Правительства РФ и в отсутствие таковых мер за счет побуждения Председателя Правительства РФ к отставке по личному заявлению <15>, поэтому возможным видится заимствование зарубежных конституционно-правовых механизмов, опосредующих индивидуальную конституционно-правовую ответственность председателя правительства. Например , в связи с тем что председатель правительства руководит (координирует) общей политикой, он несет за нее, а также за некоторые отдельные сферы ответственность (ст. 108 Конституции Болгарии, ст. 95 Конституции Италии, ст. 65 Основного Закона ФРГ) <16>, процедура реализации которой должна быть законодательно урегулирована.

<15> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. N 1012 "О Председателе Правительства Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Цит. по: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 10.

Подвергая рассмотрению меры индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, следует отметить идентичность процедур замещения и освобождения указанных должностей, решающую роль в которых играет Президент РФ. Становится возможным говорить о том, что правовые основания для освобождения от должности рассматриваемых должностных лиц находятся в плоскости политико-правовой ответственности. Однако в отличие от такой меры, как выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в рамках конституционного правоприменения которой в мотивированном предложении указываются основания для ее реализации, при освобождении от должности федерального министра в указах Президента РФ основания отставки последнего не формулируются. Так, например, Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 <17> освобожден от должности Министр регионального развития РФ О.М. Говорун без указания каких-либо правовых оснований отставки. Однако применительно к данной отставке следует уделить внимание Указу Президента РФ от 19 сентября 2012 г. N 1304 <18>, в котором трем федеральным министрам по представлению Председателя Правительства РФ объявлен выговор за невыполнение распоряжений Президента РФ. В том числе выговор был объявлен Министру регионального развития РФ. Таким образом, можно сделать вывод о введении практики применения мер дисциплинарного характера с указанием конкретных причин в отношении федерального министра, с последующим применением мер конституционно-правовой ответственности в виде отставки без конкретизации ее причин. Однако меры дисциплинарного характера в отношении федеральных министров вполне могут и не применяться, а их отставка может состояться в силу тех или иных причин. Сказанное, считаем, вполне справедливо может быть отнесено и к индивидуальной конституционно-правовой ответственности заместителей Председателя Правительства РФ.

<17> Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 1411 "О Говоруне О.М." // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?26199 (дата обращения: 24.01.2013).
<18> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2012 г. N 1304 "Об объявлении дисциплинарного взыскания Министру образования и науки Российской Федерации, Министру регионального развития Российской Федерации, Министру труда и социальной защиты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?24379 (дата обращения: 24.01.2013).

В практике конституционного регулирования отдельных государств индивидуальная конституционно-правовая ответственность федеральных министров закрепляется в более "прозрачном" виде. Так, например, Конституция Республики Польша 1997 г. в ст. 159 предусматривает возможность отзыва министра Президентом Республики, но в случае выражения вотума недоверия министру Сеймом. Предложение о выражении вотума недоверия может быть внесено не менее чем 69 депутатами Сейма. Такой механизм заключает в себе, с одной стороны, сложность и удлиненность процедуры, а с другой - позволяет избегать субъективных оценок деятельности того или иного должностного лица.

Таким образом, применительно к вышесказанному следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности Правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности. Решение о реализации мер политико-правовой ответственности Правительства РФ и его должностных лиц во многом определяется Президентом РФ. В свою очередь, наличие абсолютных полномочий у Президента РФ по отставке Правительства РФ может повлечь злоупотребление правом, а также пренебрежение принципами ответственности в процессе конституционного правоприменения.

Конституционная ответственность правительства

Большое значение для характеристики правового статуса правительства имеют вопросы его конституционной ответственности за исполнение своих обязанностей. Конституционная ответственность наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых дополнений. Здесь следует отметить: 1) "позитивную ответственность" правительств перед президентом страны или парламентом; 2) "негативную ответственность", или ответственность в порядке импичмента, за действия, которые противоречат закону.

Политическая ответственность правительства в странах с парламентской формой правления часто называют парламентской ответственностью, связывая ее определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в парламенте. В президентских республиках правительство, т.е. кабинет при главе государства, несет политическую ответственность перед президентом, который может отправить в отставку министров, если сочтет их действия неверными. Но в любом случае ответственность является правовой только тогда, когда она предусмотрена правовыми нормами (прежде всего конституцией).

Политическая ответственность правительства как элемент конституционной ответственности наступает в связи с неудовлетворительной работой кабинета в целом или отдельного его министра. Согласно самой идее политической ответственности правительства последнее исполняет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

Конституционной теории и практике зарубежных стран известны две разновидности политической ответственности правительства – коллективная и индивидуальная. Например, в Испании, Казахстане, России, Чехии и Японии допускается только коллективная ответственность. В ст. 108 Конституции Испании зафиксировано: "За свою политическую деятельность Правительство несет коллективную ответственность перед Конгрессом депутатов". По конституционному праву ФРГ эта ответственность является индивидуальной, что нашло отражение в ст. 65 Основного закона: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела своей отрасли".

Коллективная ответственность правительства может сочетаться с индивидуальной ответственностью министров за вверенную им сферу деятельности. Эта практика характерна для таких стран, как Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Румыния, Франция, Финляндия). Рассмотрение дел может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специального судебного органа (Государственный суд в Финляндии).

Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование

Большинство конституций зарубежных стран не содержат развернутых положений, детально регламентирующих компетенцию правительства.

В "старых" конституциях регламентация компетенции правительства сведена к формуле: "Исполнительная власть принадлежит королю". В послевоенных конституциях содержатся общие формулировки.

Конституционная формула

Например, ст. 20 Конституции Франции гласит: "Правительство определяет и исполняет политику нации", а также: "В его распоряжении находятся административные органы и Вооруженные силы". В конституции Японии говорится, что кабинет претворяет в жизнь законы, ведет государственные дела, руководит внешней политикой, составляет бюджет, вносит его на рассмотрение парламента. Более конкретно о компетенции правительства говорится в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР. Например, ст. 35 Конституции Венгрии определяет компетенцию правительства следующим образом: а) защищает конституционный порядок, защищает и гарантирует права граждан; б) обеспечивает исполнение законов; в) направляет и координирует деятельность министерств, которые ему непосредственно подчиняются; г) совместно с Министерством внутренних дел обеспечивает наблюдение за законностью действий местных органов управления через уполномоченных республики; д) обеспечивает подготовку планов социально-экономического развития и их исполнение; е) определяет задания государства по вопросам развития науки и культуры и обеспечивает условия, необходимые для их исполнения; определяет систему социального обеспечения и охраны здоровья и обеспечивает необходимые для этого материальные ресурсы; ж) контролирует деятельность Вооруженных сил, полиции и других силовых органов; з) принимает меры по предотвращению катастроф, которые угрожают безопасности жизнедеятельности граждан, для ликвидации их последствий и поддержания общественного порядка и безопасности; и) принимает участие в формировании внешней политики; составляет международные договоры от имени правительства; к) исполняет все обязанности, установленные для него законом; л) в рамках своих полномочий издает законы и принимает решения.

Определенные понятия о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства в республиках смешанного типа можно получить на примере Конституции Намибии 1990 г. В ст. 40 определяются такие функции и полномочия: а) руководство, координация и наблюдение за министерствами и правительственными ведомствами, включая полугосударственные предприятия: консультация президента и Национальных собраний относительно предыдущего подвластного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного значения; б) законодательная инициатива; в) представление Национальным собраниям проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) исполнение законов; д) участие в Национальных собраниях; е) создание согласно законам хозяйственных организаций и полугосударственных предприятий от имени государства; ж) разъяснение намибийской внешней и внутриторговой политики и отношения с другими государствами, отчеты Национальным собраниям; з) помощь президенту в составлении международных договоров; консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальным собраниям; и) издание распоряжений, инструкций и директив для исполнения законов; к) противодействие проявлениям апартеида и колониализма в свободной и независимой Намибии, которая исторически была жертвой таких явлений.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что правительства, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией.

С позиций современной государственно-правовой доктрины правительство в любом государстве должно обеспечивать защиту существующего конституционного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства, на него возложено исполнение экономических, социальных и других функций в сфере государственного управления. Для решения этих задач правительство наделяется необходимыми правами и прерогативами, владеет материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся административный и военно-полицейский аппарат.

Конституции большинства стран закрепляют за правительствами главную роль в разработке, формировании и реализации внешней и внутренней политики. Согласно конституциям ФРГ (ст. 65) и Италии (ст. 95) разработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к компетенции главы правительства. Подобные формулировки содержатся в конституциях Франции (ст. 20), Испании (ст. 97) и других стран. В связи с этим даже в тех странах, где деятельность правительства в недалеком прошлом определялась как осуществление исполнительной функции (например, Великобритания), современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свои подходы. Английские правоведы утверждают, что исполнительная функция заключается прежде всего в пропаганде общей политики, ее формировании, проведении в жизнь и руководстве ею.

Полномочия правительства в сфере управления исключительно широки и разносторонни и охватывают все основные сферы общественной жизни (схема 10.7). Поскольку правительство является высшим административным органом страны, оно осуществляет функцию общего управления, т.е. деятельность, направленную на реализацию политических целей, которые выдвигаются им. Прежде всего, правительство координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется с помощью как периодических заседаний кабинета, так и системы комитетов. Не менее важный способ – использование административного аппарата. Правительство в любой стране комплектует и непосредственно направляет деятельность административного аппарата.