Лекция 7. Внебюджетное финансирование образования

Понятие внебюджетного финанси­рования, источники внебюджетных средств , порядок внебюджетного финансирования, совершенствова­

ние внебюджетной деятельности в образовании

7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования

Понятие „внебюджетная деятельность“ применительно к сфере образования сложилось достаточно давно. Его содержание опре­делялось исходя из того обстоятельства, что, наряду с деятель­ностью, финансируемой из бюджета, образовательное учреждение имеет возможность осуществлять „дополнительную“ деятельность, что называется „в свободное от основной работы время“ и с исполь­зованием своего кадрового и материального потенциала. Финансо­вое обеспечение этой деятельности осуществлялось, как правило, не из бюджета, поэтому и деятельность называлась и часто назы­вается внебюджетной“ .

Средства, поступающие от осуществления такой деятельности, принято называть внебюджетным финансированием, внебюджет­ными поступлениями, доходами от самостоятельной деятельности образовательного учреждения. Термины эти также сложились дав­но, используются, в основном, как синонимы, хотя и отражают раз­ные отношения.

Понимая основные черты внебюджетного финансирования, бу­дем все же считать, что внебюджетным финансированием является получение и расходование образовательным учреждением средств из внебюджетных источников. Рассмотрение особенностей этого процесса и будет предметом данной лекции.

7.2. Из истории внебюджетного финансирования

Внебюджетные, или „специальные“, средства являлись важным деятельности образовательных учре­ждений буквально с момента их создания. Эти средства представ­ляли собой доходы от различных видов деятельности, осуществ­ляемых образовательными учреждениями. Указанный термин применялся еще в университетских уставах XIX в., а также и в других документах, характеризующих финансирование образова­ния. Его содержание практически не изменялось и в более позднее время, вплоть до 1990-х гг. XX в., когда „специальные средства“ были постепенно вытеснены понятием „внебюджетные средства“.

Как уже отмечалось выше, в Российской Империи наря­ду с ассигнованиями государственного казначейства (бюджетные средства) образовательные учреждения получали проценты с капи­талов, принадлежащих учебным заведениям, переданных или по­жертвованных им, плату за обучение и содержание учащихся (вос­питанников), доходы от „привилегий“, предоставленных в пользу учебных заведений (воспитательных домов), доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений.

Например, Мануфактура Воспитательного дома с 1801 г. по 1803 г. имела оборот более 1168 тыс. руб. и прибыль более 252 тыс. руб., обеспечивая занятость 1178 чиновников, мастеровых и вос­питанников. Воспитательному дому с 1765 г. было предоставлено право клеймления игральных карт и получения всех доходов от их продажи на территории Российской Империи. С конца 1766 г. по 1774 г. Воспитательный дом с клеймления карт (10 коп. с каждой колоды) получил около 25 тыс. руб. дохода, хотя по расчетам дол­жен был получать не менее 27 тыс. руб. в год. Основной причиной такого отклонения были злоупотребления, связанные с торговлей неклеймленными картами или картами с фальшивым клеймом. По­лучаемые доходы позволили Воспитательному дому создать свой капитал .

В начале XX в. специальные средства составляли существен­ную часть финансовых поступлений российских университетов, а их расходование регламентировалось соответствующими сметами. Средства направлялись на содержание высших учебных заведений, выплату гонораров профессорам . Рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегод­ной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих его собственность, были предметом занятия университетского Совета.

Формализованное определение содержания термина специаль­ные средства“ было дано, например, в постановлении СНК СССР „О специальных средствах учреждений, состоящих на государ­ственном бюджете“ от 01.01.01 г. . Специаль­ными средствами были названы суммы, образующиеся из тех дохо­дов учреждений, состоящих на государственном бюджете , которые на основании особых постановлений законодательных органов мо­гут расходоваться учреждениями на специальные цели без прове­дения их по доходной и расходной части единого государственного бюджета СССР.

Это определение с точки зрения государственного бюджета можно рассматривать, с одной стороны, как отнесение специаль­ных средств все-таки к доходам (или средствам) бюджета, а с дру­гой - как выделение средств из бюджета, поскольку формально в бюджет они не включаются. Такое понимание подчеркивает неко­торую „особость“ этих средств, определенное их отделение от бюд­жетных средств как в учете, так и в расходовании. Причем эта особенность специальных средств была установлена государством, т. е. по существу собственником этих средств. К специальным сред­ствам были отнесены, например, доходы, получаемые учреждени­ями, состоящими на государственном бюджете, от сдачи в наем на­ходящихся в их ведении заведений и помещений или от их экспло - атации иным способом“(в орфографии источника. -Примеч. авт.). Эти доходы предназначались для покрытия расходов по содержа­нию и ремонту зданий и помещений .

С учетом этого обстоятельства отнесение в наше время к нена­логовым доходам бюджета доходов, полученных бюджетным учре­ждением от осуществления самостоятельной деятельности, пред­ставляется логичным, поскольку полностью соответствует давно заявленной позиции государства в этом вопросе.

Особенности формирования и расходования специальных средств учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах автономных республик и местных бюджетов , определялись постановлениями правительства, например поста­новлением СНК РСФСР О специальных средствах учреждений, состоящих на республиканском бюджете РСФСР, бюджетах ав­тономных республик и местных бюджетах“ от 9 июля 1944 г. № 000 и другими нормативными документами, на­пример Инструкцией НКП и НКФ РСФСР об обеспечении началь­ной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заве­дующим школами . Изучение этих документов позво­ляет сделать некоторые выводы о позиции государства в отноше­нии специальных средств, получаемых государственными бюджет­ными учреждениями.

Во-первых, право иметь специальные средства предоставлялось не всем бюджетным учреждениям , т. е. имел место разрешитель­ный принцип осуществления приносящей доходы деятельности, действовавший выборочно как по видам деятельности, так и по конкретным учебным заведениям.

Во-вторых, несмотря на то, что специальные средства не зачис­лялись в бюджет, по ним, как и по бюджетным средствам, состав­лялись сводные сметы по народным комиссариатам и ведомствам , представлявшиеся в соответствующий НКФ одновременно со свод­ными бюджетными сметами.

В-третьих, своды смет специальных средств утверждались НКФ после утверждения соответствующих бюджетов. На основе утвержденных сводов наркоматами и другими органами управле­ния утверждались подведомственным учреждениям сметы специ­альных средств.

Таким образом, планирование специальных средств осуществ­лялось централизованно, практически в том же порядке, что и пла­нирование бюджетных средств. И утверждались сметы специаль­ных средств так же, как и бюджетные сметы.

Доходная часть сметы по специальным средствам составлялась с полным учетом всех ожидаемых к поступлению доходов и остат­ков специальных средств, а расходная - в соответствии с планом работ, на которые эти средства должны были расходоваться.

Сметы должны были составляться отдельно по каждому виду специальных средств. Причем передвижение сметных назначений из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида не допускалось.

Передвижение кредитов из одной статьи в другую в пределах одной сметы специальных средств могло производиться в исклю­чительных случаях в порядке, установленном для передвижения кредитов по бюджетным ассигнованиям .

Распорядителями специальных средств являлись руководители учебных заведений. В частности, например, в школах специальны­ми средствами распоряжались директора или заведующие, кото­рые вели также учет поступления и расходования этих средств. Вся работа по составлению смет школ по специальным средствам, так же как и по бюджетным, должна была проводиться при непосред­ственном участии коллектива школы и общественных организаций (партийных и профсоюзных).

Специальные средства бюджетных учреждений хранились на процентных текущих счетах в тех кредитных учреждениях, в кото­рых имелись текущие счета по исполнению бюджетных смет этих учреждений. Специальные средства всех видов хранились на од­ном текущем счете. Выдача специальных средств с этих счетов осу­ществлялась кредитными учреждениями в пределах утвержденной сметы при представлении распорядителем кредитов по специаль­ным средствам (руководителем бюджетного учреждения) справки об утверждении соответствующим органом управления сметы спе­циальных средств. При отсутствии такой справки средства не вы­давались, а осуществлялся только прием и зачисление доходных поступлений на текущие счета. Следует отметить, что этот поря­док с незначительными изменениями действовал еще и в начале 1990-х гг., когда банки требовали от образовательных учреждений утвержденную министерством (ведомством) смету расходов специ­альных средств, а основные его положения были учтены при фор­мировании порядка казначейского исполнения бюджета.

При поступлении доходов в размерах, превышающих смету, их расходование допускалось после утверждения дополнительной сме­ты, т. е. сметы на дополнительные доходы. При поступлении дохо­дов в размерах, меньших, чем было предусмотрено сметой, должны были быть соответственно сокращены и расходы по смете.

Перечень видов специальных средств бюджетных учреждений и направления их расходования были строго регламентированы.

Например, для бюджетных учреждений, состоящих на республи­канском бюджете РСФСР, были разрешены 10 видов специальных средств и направлений их расходования (табл. 7.2).

Таблица 7.2. Перечень специальных средств учреждений,

состоящих на республиканском бюджете РСФСР

Источники специальных средств

1. Арендная и квартирная плата и дру­гие доходы от принадлежащих учре­ждениям зданий и общежитий, а также поступления от субарендаторов за объ­единенное хозяйственное обслуживание (вешалка , телефон и пр.)

2. Доходы от эксплуатации транспорта

3. Входная плата в музеи и на выставки

4. Поступления от продажи репродук­ций научных и художественных произ­ведений, а также копий с архивных до­кументов

5. Доходы от лекций, платных вечеров, спектаклей, концертов и т. п.

6. Поступления от клиентуры библио­тек абонементной платы, а также сумм в возмещение порчи и утери книг

7. Плата за обучение в детских музы­кальных, хореографических и художе­ственных школах и плата за обучение на курсах по подготовке отдельных ви­дов специалистов

8. Доходы от лабораторий, кабинетов, научно-исследовательских и опытных учреждений, а также от издания науч­ных трудов и от утилизации подопыт­ных животных

9. Доходы от производственной де­ятельности учебно-вспомогательных и подсобных предприятий и хозяйств, не пользующихся правами юридических лиц, а также часть прибыли подсоб­ных предприятий, пользующихся пра­вами юридических лиц

10. Средства хозяйственных и других организаций, поступающие по догово­рам на выполнение специальных работ (научно-исследовательских, подготовка кадров и т. п.)

Назначение специальных средств

3. На покрытие расходов по органи­зации, содержанию и пополнению му­зеев и выставок экспонатами

4. На расходы, связанные с репродук­цией произведений, а также на содер­жание и пополнение музеев экспона­тами

5. На цели, установленные при органи­зации лекций, платных вечеров и т. п.

6. На пополнение книжных фондов

9. На организацию, текущее содержа­ние и расширение этих предприятий, а также на хозяйственные и операци­онные потребности учреждений, при которых они состоят

10. На работы, связанные с выполне­нием специальных договоров

Перечень специальных средств учреждений, состоящих на бюд­жетах автономных республик и местных бюджетах, был хотя и су­щественно шире и содержал уже 23 вида специальных средств, в том числе и те, что приведены в таблице, но также представлял собой закрытый перечень.

Наряду с указанными источниками, специальные средства мог­ли формироваться за счет средств отдельных отраслей народно­го хозяйства. В частности, Наркомторгу СССР было разрешено с

1 апреля 1944 г. расходы по подготовке и переподготовке массовых кадров для торговли производить за счет издержек производства и обращения организаций этой отрасли, установив средние нормы отчислений на подготовку кадров в области торговли 0,02-0,3% от оборота, в области производства - 1% от фонда заработной платы , в области заготовок - 0,15% от суммы заготовок, и дифференци­ровать эти нормы по отдельным организациям и предприятиям, а часть средств обратить на образование централизованных фон­дов подготовки кадров . При этом финансирование из бюджета подготовки кадров в вузах и техникумах Наркомторга СССР со­хранялось.

Для учета и расходования этих средств бюджетным орга­низациям открывались специальные текущие счета. Расходование средств осуществлялось на подготовку и переподготовку кадров системы Наркомторга, а также на обучение техминимуму и сан - минимуму в соответствии со сметами, которые утверждались тер­риториальными органами управления системы наркомата в соот­ветствии с Инструкцией О порядке образования, расходования и учета средств на подготовку и переподготовку кадров в системе Наркомторга СССР“от 01.01.01 г. № 000 .

Важным источником поступления специальных средств для си­стемы высшего образования были средства, полученные от научно­исследовательских работ . Положением о научно-исследовательской деятельности высших учебных заведений, утвержденным поста­новлением СНК СССР от 01.01.01 г. № 4, ст. 51 , например, предусматривалась возможность направления ди­ректором вуза экономии средств, полученных после исполнения плана научно-исследовательских работ (по сути дела - прибыли,

неизрасходованных средств), на укрепление материальной ба­зы высшего учебного заведения. Необходимым условием такого ис­пользования средств являлось выполнение работ в полном объеме, поскольку неиспользованные средства в результате невыполне­ния работ должны были перечисляться в доход бюджета.

Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР „О ме­рах по улучшению подготовки специалистов и совершенство­ванию руководства высшим и средним специальным образо­ванием в стране“ от 3 сентября 1966 г. № 000 ректорам высших учебных заведений было предоставлено право использо­вать 75% суммы превышения доходов над расходами по научно­исследовательским работам, выполняемым по хозяйственным дого­ворам, на расширение и укрепление материально-технической базы высших учебных заведений, сверх ассигнований по планам капи­тальных вложений. Тем самым ставилась задача „закладывать в плановую себестоимость НИР“ превышение доходов над расхода­ми, т. е. прибыль.

Важным, хотя и не слишком существенным, источником средств для обеспечения деятельности образовательных учре­ждений выступала также и плата за обучение. Платность обуче­ния, существовавшая в дореволюционной России, была отменена после 1917 г., но в дальнейшем ее элементы вновь постепенно воз­родились. Следует отметить, что уже в 30-е гг. XX в. допуска­лись расчеты между учреждениями, предприятиями и организаци­ями за подготовку кадров в высших и средних профессионально­технических учебных заведениях, содержащихся за счет вне­бюджетных средств (средств отраслей), т. е. функционирующих на принципах хозяйственного расчета. По существу, речь шла об опла­те обучения, проводимого по заказам хозрасчетных организаций. Постановлением СНК СССР Об установлении платности обуче­ния в старших классах средних школ и в высших учебных заве­дениях СССР и об изменении порядка назначения стипендий“ от

Плата за обучение должна была вноситься в соответствующие учебные заведения равными долями два раза в год: к 1 сентября и к 1 февраля . Ряд категорий учащихся был освобожден от платы за обучение: инвалиды, дети пенсионеров, дети военнослужащих действующей Армии, дети погибших и др. Контроль за внесени­ем платы осуществлялся очень строго. Учащийся, не внесший в установленные сроки плату за обучение, подлежал отчислению из учебного заведения.

Таблица 7.3. Размеры платы за обучение в средних школах и высших учебных заведениях

Учебное заведение

платы в руб.

Для учащихся VIII-X классов средних школ, техникумов,

педагогических училищ, сельскохозяйственных и медицин­

ских школ и других специальных средних учебных

заведений

в школах Москвы и Ленинграда

во всех остальных городах, а также в селах

За обучение в высших учебных заведениях СССР:

находящихся в городах Москве, Ленинграде

и столицах союзных республик

находящихся в других городах

в художественных, театральных

и музыкальных

Размер платы за обучение был сопоставим с величиной зара­ботной платы таких категорий работников сферы образования, как учителя начальных школ и начальных классов, получавших в зави­симости от стажа и места работы 350-500 руб. в месяц. Для срав­нения, заработная плата ассистента кафедры без ученой степени составляла в то время 700-900 руб. в месяц, профессора, доктора наук- руб. в месяц.

Постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000 (и соответствующим Инструктивным письмом Минфина СССР от 01.01.01 г. № 000) с 1 сентября 1948 г. была вве­дена плата за обучение на подготовительных курсах и отделениях при высших и средних специальных учебных заведениях. Доходы от вносимой платы за обучение должны были проводиться по смете внебюджетных (специальных) средств соответствующего учебного заведения и направляться на содержание подготовительных курсов и отделений, в т. ч. на оплату труда преподавателей.

Практически все эти подходы в части формирования специ­альных (внебюджетных) средств сохранялись до конца 1980-х гг., претерпевая незначительные изменения. Введение в 1989 г. новых условий хозяйствования в образовании свело на нет разницу между бюджетными и внебюджетными (специальными) средствами, объ­единив их в единый источник финансирования. Но в связи с пере­ходом экономики к рыночным механизмам новые условия хозяй­ствования развития не получили, а их элементы в части единых счетов и формирования фондов внутри образовательных учрежде­ний свое существование, по существу, прекратили к 1995 г.

Серьезные изменения в сферу экономики образования были привнесены в 1992 г. Законом „Об образовании“ и другими законо­дательными и нормативными актами . Основополагающим положе­нием в этой части можно считать закрепление за образовательным учреждением права собственности:

При получении дохода из источника, не указанного в гене­ральном разрешении, полученные средства зачисляются на счет учреждения, но не могут использоваться без внесения соответствующего пункта как в генеральное разрешение, вы­даваемое главному распорядителю бюджетных средств, так и в разрешение, выдаваемое бюджетополучателю.

По существу, требование об оформлении разрешения на откры­тие лицевых счетов по учету внебюджетных средств поставило точ­ку на обсуждавшейся в течение нескольких лет проблеме видов внебюджетной деятельности, которые может осуществлять обра­зовательное учреждение , поскольку заставило разработать и постоянно пополнять перечень всех до­ступных источников получения доходов и, соответственно, видов деятельности, которые позволяют их привлечь.

Определение конкретного перечня направлений получения и расходования, по сути, практически полностью повторяет требо­вания к организации внебюджетного финансирования 1930-х гг. за исключением (пока что) необходимости утверждения сметы вне­бюджетных доходов и расходов в вышестоящем органе управления. Такой порядок порождает ряд проблем в организации внебюджет­ного финансирования, к числу которых можно отнести следующие:

Регламентирование набора видов самостоятельной, принося­щей доходы деятельности, которые могут осуществлять обра­зовательные учреждения, в некотором смысле противоречит законодательству об образовании, которое таких ограничений не содержит;

Получение дохода обусловлено необходимостью соблюде­ния формальной тождественности названия источника дохо­да формулировке, указанной в разрешении на открытие ли­цевого счета по учету внебюджетных средств, а отнюдь не соответствием содержания этого вида деятельности основной цели образовательного учреждения;

Появление каждого нового источника внебюджетных доходов, даже соответствующего основным направлениям деятельно­сти, установленным законодательством, требует внесения со­ответствующих дополнений не только в разрешение, выдан­ное бюджетополучателю, но и в генеральное разрешение, выданное главному распорядителю бюджетных средств.

Если же говорить, что называется, в целом, то особой необ­ходимости вводить такую организацию внебюджетного финанси­рования как-то не видится. С одной стороны, ограничение набо­ра источников внебюджетных доходов, возможно, направлено на решение проблемы соответствия осуществляемых видов деятель­ности тем целям, для достижения которых создано образователь­ное учреждение. И это правильно. Чем больше видов деятельно­сти, кроме образовательной, осуществляется, тем больше ресурсов образовательного учреждения отвлекается от основной деятельно­сти. С другой стороны, введение в разрешение „нового“ вида при­носящей доходы деятельности является, в общем, формальной про­цедурой и не сопровождается какой-либо оценкой содержания этой деятельности на предмет соответствия основной цели, стоящей пе­ред образовательным учреждением. Во всяком случае, достаточно широкий набор разрешенных“ видов внебюджетной деятельности говорит, с моей точки зрения, именно об этом.

Одновременно с этим были определены все направления рас­ходования доходов, получаемых образовательными учреждениями из внебюджетных источников, с привязкой их к конкретным ис­точникам. Для примера можно сослаться на Генеральное разре­шение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, в органах Федерального казначейства, выданное Минфином России Минобразованию России в 2001 г. и предусматривавшее получение доходов из двух основных источников:

Доходы, получаемые находящимися в ведении Минобразова­ния России учреждениями, от платной образовательной де­ятельности, оказания платных образовательных услуг, пред­принимательской деятельности и других видов разрешенной деятельности (всего 7 основных видов деятельности);

Добровольные отчисления учреждений и организаций на фор­мирование отраслевого фонда финансирования научных ис­следований и экспериментальных разработок Минобразова­ния России (централизация внутриотраслевых средств). Практика дальнейшей работы показала необходимость его су­щественного расширения, что и было последовательно реализова­но. Генеральное разрешение, выданное Федеральному агентству по образованию в 2005 г., содержало уже 10 основных источников до­хода, имеющих внутреннюю детализацию. В частности, источника­ми дохода подведомственных Рособразованию учебных заведений и их обособленных структурных подразделений были указаны 39 ви­дов образовательной и иной деятельности. И если полученные от этих видов деятельности доходы могут быть израсходованы прак­тически по всем направлениям, то доходы, например, получаемые в виде арендной платы , могут расходоваться только на возмещение затрат на эксплуатационные, коммунальные и административно­хозяйственные услуги.

Аналогичные разрешения оформляются и для других отраслей, имеющих в ведении образовательные и иные бюджетные учрежде­ния. Например, в соответствии с выданным Федеральному агент­ству лесного хозяйства Генеральным разрешением № 000 на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от пред­принимательской и иной приносящей доход деятельности, в тер­риториальных органах Федерального казначейства главному рас­порядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям указаны 12 источников формирования внебюд­жетных доходов со ссылкой на законодательный или нормативный акт, разрешающий осуществлять соответствующий вид деятельно­сти, и направления использования полученных средств отдельно по каждому источнику их получения (табл. 7.4 - извлечения).

Рассматривая действующий разрешительный порядок учета и расходования внебюджетных средств, нетрудно провести опре­деленные аналогии с описанным выше порядком, действующим в сфере образования в 30-40-е гг. XX в.

Таблица 7.4. Источники формирования и направления использования внебюджетных средств

Источники формирования

Направления использования

1. Доходы лесхозов, опытных лесхозов, лесхозов-техникумов, находящихся в ве­дении Рослесхоза, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (с указанием 35 конкретных видов деятельности, от которой может быть получен доход)

На нужды лесного хозяйства, в соответствии со сметами доходов и расходов, утвер­ждаемыми в установленном порядке

2. Доходы, получаемые лесхозами, опытными лесхозами, лесхозами-техникумами, нахо­дящимися в ведении Рослесхоза, за предостав­ление информации о лесном фонде Российской Федерации, предоставляемой за плату

На реализацию функций в сфере лесного хозяйства, возложенных на лесхозы, опытные лесхозы, лесхозы - техникумы, находящиеся в ведении Рослесхоза

3. Доходы, получаемые государственными образовательными учреждениями сред­него профессионального образования, на­ходящимися в ведении Рослесхоза (6 видов де­ятельности)

Как и в те времена, перечень направлений получения доходов образовательными учреждениями носит закрытый характер (хо­тя и существенно расширен), направления использования средств регламентированы (хотя и не так строго). Разница, с моей точки зрения, состоит только в том, что сметы расходов внебюджетных средств в настоящее время утверждаются и изменяются образова­тельными учреждениями самостоятельно.

Изменения в условиях привлечения образовательными учре­ждениями внебюджетных средств показывают общую направлен­ность на усиление централизованного государственного управле­ния этим процессом и постепенное и последовательное преобра­зование внебюджетных средств в бюджетные. Логическим завер­шением этого процесса может стать учет доходов от разрешенной самостоятельной деятельности образовательных учреждений в со­ставе доходов бюджета и, соответственно, проведение этих средств через бюджетную систему . Можно ожидать также, что зачислен­ные в бюджет средства будут перераспределены и направлены не

только в образовательные учреждения, которые эти средства зара­ботали, но и в другие, а также в иные отрасли хозяйства, финан­сируемые из бюджета. В результате можно ожидать следующих изменений в системе образования:

Сокращения степени заинтересованности образовательных учреждений в развитии приносящей доходы деятельности;

Сокращения внебюджетной деятельности в учебных заведе­ниях и (или) увода доходов „в тень“;

Снижения активности в сфере образования в части осуществ­ления приносящей доходы деятельности.

Приведенные выше изменения представляют собой лишь пред­положения, основанные на логике развития государственного управ­ления внебюджетной деятельностью в сфере образования.

Набор осуществляемых в настоящее время образовательными учреждениями видов приносящей доходы деятельности довольно широк и может быть представлен через следующие источники по­ступления внебюджетных средств:

1) самостоятельная (в т. ч. предпринимательская) деятельность образовательных учреждений, их структурных подразделе­ний и территориально обособленных подразделений: филиа­лов, мастерских, учебно-опытных участков, агростанций, хо­зяйств, типографий, издательств, музеев, магазинов, подраз­делений общественного питания, санаториев и профилакто­риев, баз отдыха, библиотек и др.;

2) предоставление услуг по проживанию, пользованию комму­нальными и хозяйственными услугами в общежитиях, в том числе жилых домах и жилых помещениях;

3) предоставление услуг по содержанию детей и учащихся в структурных подразделениях образовательных учреждений, школах-интернатах, в спортивно-оздоровительных учрежде­ниях;

4) централизация части доходов структурных и территориально обособленных подразделений от их предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

Услуг по маркетингу;

Аудиторской деятельности;

Экспертной деятельности;

Деятельности библиотек, архивов;

Юридических услуг;

Транспортных услуг, в том числе перевозок населения и гру­зов собственным транспортом;

услуг связи , включая услуг в областях информационно-теле­коммуникационных систем , телематических служб, услуг пе­редачи данных, услуг местной телефонной связи;

Производства и реализации продукции (услуг) общественного питания;

Деятельности в области метрологии , стандартизации , серти­фикации, экологической паспортизации;

Проведения испытаний, обслуживания и ремонта приборов, оборудования и иной техники;

Организации ярмарок, аукционов, выставок, культурно-мас­совых и других мероприятий и т. д.

Приведенный перечень не является исчерпывающим, посколь­ку конкретные образовательные учреждения могут осуществлять какие-то свои специфические виды внебюджетной деятельности.

Конечно, на практике отдельное образовательное учреждение не сможет осуществлять все виды деятельности для получения доходов. Тем более, если речь идет об общеобразовательной шко­ле или детском дошкольном учреждении. Однако для обеспече­ния бесперебойного функционирования учебного заведения в части внебюджетной деятельности в разрешении на открытие лицевого счета все необходимые или даже потенциально необходимые виды деятельности должны быть предусмотрены.

7.4. Внебюджетное финансирование образовательного учреждения

Доходы от внебюджетной деятельности находятся в самосто­ятельном распоряжении образовательного учреждения. Расходо­вать их, следовательно, образовательное учреждение может само­стоятельно. Считается, что эти средства могут использоваться чуть ли не „как угодно“ и в первую очередь на возмещение недостатка бюджетного финансирования. Особенно много на эту тему было сказано и написано в период бюджетного дефицита (см., напри­мер, ). Сейчас острота проблемы бюджетного финансирования существенно снижена, но проблема использования внебюджетных средств осталась.

Необходимо сразу же уяснить некоторые важные, даже прин­ципиально важные характеристики внебюджетных доходов.

1. Внебюджетные доходы в подавляющем большинстве случаев являются платой за оказанные образовательным учреждени­ем услуги, реализованные товары и (или) выполненные рабо­ты (за исключение пожертвований).

2. Внебюджетные средства являются неналоговыми доходами бюджета и могут расходоваться только в порядке, предусмот­ренном для бюджетных средств, т. е. по смете, в которой не предусматривается получение прибыли.

3. Полученные доходы должны в первую очередь возмещать понесенные образовательным учреждением затраты на осу­ществление деятельности, в результате которой эти доходы были получены. Невозмещенные затраты означают убыток.

4. Выручка от реализации образовательным учреждением то­варов, работ или услуг является объектом обложения нало­гом на добавленную стоимость (наличие льгот не исключает уплаты налога).

5. Прибыль, полученная образовательными учреждениями по итогам осуществления внебюджетной деятельности, может использоваться ими самостоятельно только после уплаты налога.

Следовательно, получение и расходование доходов от внебюд­жетной деятельности может осуществляться только в определен­ном порядке, который можно предствить в виде схемы на рис. 7.2.

Рис. 7.2. Получение и распределение доходов от внебюджетной деятельности

Производство и реализация услуг, товаров и работ со всей оче­видностью требует определенных затрат. Полученный доход, сле­довательно, должен быть распределен на три основных составляю­щих: уплата налога на добавленную стоимость , возмещение издер­жек и прибыль. Прибыль в свою очередь распределяется на сум­му налога на прибыль и прибыль, остающуюся в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения. В общем виде схе­ма повторяет распределение дохода в коммерческой организации, что, в общем, и должно быть. Специфика отрасли образования со­стоит однако в том, что в рамках образовательного учреждения осуществляются одновременно и во взаимодействии некоммерче­ская (финансируемая из бюджета) и коммерческая деятельности при наличии ограничений общего характера:

Отсутствие цели извлечения прибыли и, соответственно, от­сутствие ее отражения в финансовых планах;

Невозможность использования бюджетных средств для ком­пенсации затрат по внебюджетной деятельности;

Необходимость совместного согласованного участия“ бюд­жетных и внебюджетных средств в возмещении затрат обра­зовательного учреждения, понесенных в процессе осуществ­ления им своей деятельности.

Первые два ограничения вопросов обычно не вызывают: одно следует из законодательства, а второе - тоже и к тому же отраже­но в подзаконных актах. Насчет третьего ограничения следует дать некоторые пояснения. Дело в том, что образовательное учреждение является единым комплексом, осуществляющим различные виды деятельности. Для обеспечения их осуществления оно несет неко­торый объем расходов, часть из которых обусловлены содержанием этих видов деятельности и пропорциональны их объемным пока­зателям (условно переменные расходы), а часть - не зависят (или зависят не прямо) от объемов работ, а определяются физическими характеристиками учреждения как объекта (условно постоянные расходы). И те и другие расходы должны покрываться за счет до­ходов, причем как бюджетных, так и внебюджетных. Первые рас­ходы можно посчитать прямо, отдельно по каждому виду деятель­ности, а вот вторые следует считать в целом по учреждению и распределять по видам деятельности, накладывая“ , добавляя их в качестве „довеска“ к прямым расходам. Отсюда и их название - накладные расходы . Варианты такого распределения могут быть разными, но, как правило, распределение осуществляется пропор­
ционально объему работ в стоимостном выражении. Поэтому и ис­пользуется выражение „накладные расходы - столько-то процен - тов“ (от расчетной стоимости работы).

Теперь рассмотрим процесс осуществления внебюджетной дея­тельности, получения и распределения образовательным учрежде­нием дохода для определения необходимых для этого условий или требований к его организации (рис. 7.3).

Осуществление

образовательным

учреждением

внебюджетной

деятельности

Финансовый результат

Ресурсы, необходимые для осуществления внебюджетной деятельности

Рис. 7.3. Процесс осуществления образовательным учреждением внебюджетной деятельности

Общая схема предельно проста. Внебюджетные средства посту­пают в некий механизм осуществления внебюджетной деятельно­сти и превращаются там в финансовый результат, в котором об­разовательное учреждение заинтересовано. Для того, чтобы пра­вильно понимать содержание этого процесса, необходимо выявить его этапы, отражающие последовательное преобразование внебюд­жетных средств в финансовый результат, и определить необходи­мые организационные условия их осуществления. Для этого об­щая схема процесса декомпозируется, т. е. разделяется на элементы (рис. 7.4). Следует отметить, что каких-либо специальных подхо­дов или методов этот процесс не требует, да они и не разработа­ны. Декомпозиция осуществляется на основе в первую очередь зна­ния содержания исследуемого процесса. В нашем случае - с учетом всех указанных выше условий и ограничений при осуществлении образовательным учреждением внебюджетной деятельности.

Условия осуществления внебюджетной деятельности

Порядок осуществления

внебюджетной деятельности

Рис. 7.4. Этапы осуществления образовательным учреждением внебюджетной деятельности

Схема иллюстрирует четыре основных этапа процесса получе­ния и распределения доходов вуза от внебюджетной деятельности.

1) Планирование - разработка сметы доходов и расходов вне­бюджетных средств - обязательный элемент организации внебюджетного финансирования. Смета разрабатывается и утверждается до начала осуществления внебюджетной дея­тельности. Утвержденная смета представляется в казначей­ство, в котором находится лицевой счет учебного заведения по учету операций с внебюджетными средствами. При рас­хождении фактических доходов и расходов с запланирован­ными в смету в обязательном порядке вносятся соответству­ющие изменения. Если этого не сделать, то расходование вне­бюджетных средств может быть приостановлено казначей­ством до внесения изменений в смету.

2) Процесс осуществления внебюджетной деятельности. Без это­го процесса внебюджетные доходы не могут быть получены. В данном случае речь не идет о пожертвованиях, хотя и для их получения какая-то деятельность необходима.

3) Распределение доходов от внебюджетной деятельности - важная составная часть описываемого процесса, поскольку связана с движением средств внутри образовательного учре­ждения, распределением их между подразделениями, возме­щением расходов, понесенных в ходе осуществления внебюд­жетной деятельности, распределением накладных расходов, определением сумм налогов, оформлением документов для применения налоговых льгот и др.

4) Осуществление расчетов с налоговой системой можно было бы и не выделять в качестве отдельного подпроцесса“ . В дан­ном случае ставилась задача показать, что без выполнения этой операции финансовый результат внебюджетной деятель­ности не может быть получен. Если даже налоги платить не нужно (такое тоже возможно), то и этот вариант должен быть соответствующим образом документально оформлен, урегу­лированы отношения с налоговой системой.

Еще раз отметим, что схема иллюстрирует осуществление вне­бюджетной деятельности с точки зрения получения финансового результата. Но с другой стороны, осуществление этой деятельно­сти как раз и направлено на получение дохода. К тому же схема показывает наличие и второго финансового результата - налогов, в получении которых должно быть заинтересовано государство. Разумеется, каждый этап может быть представлен в виде после­довательности еще более мелких этапов вплоть до отдельных опе­раций, в этом и состоит содержание примененного в данном случае подхода - анализа и моделирования процесса осуществления вне­бюджетной деятельности, называемого „анализ бизнес-процессов“.

Хочется обратить внимание на два важных обстоятельства, так­же отраженных на схеме, но в обобщенной форме без необходимой детализации (вследствие экономии места).

1. Как и весь процесс осуществления внебюджетной деятельно­сти, каждый представленный на схеме этап требует ресурсно­го обеспечения, структура и объемы которого определяются содержанием этого этапа.

2. Каждый этап в рамках процесса требует нормативно-методи­ческого обеспечения, т. е. установления условий его осуществ­ления в рамках единого процесса осуществления внебюджет­ной деятельности.

Необходимость ресурсного обеспечения любого процесса пред­ставляется по меньшей мере очевидной. Но, как ни странно, об этом часто забывают. Особенно когда дело касается внебюджетной деятельности.

В этом смысле схема является очень полезной, поскольку позво­ляет представить, для какого вида деятельности ресурсы необходи­мы, какие именно ресурсы и в каких объемах с тем, чтобы в даль­нейшем определить необходимые для этого финансовые затраты и заложить их в смету. Кроме того, такое представление позволя­ет вписать“ эти виды деятельности в структуру образовательного учреждения. В упрощенном варианте структура потребности в ре­сурсах может быть представлена следующим образом (табл. 7.5).

Таблица 7.5. Ресурсное обеспечение осуществления внебюджетной деятельности

Необходимые ресурсы

Разработка сметы внебюд­жетных доходов и расходов

Труд работников, осуществляющих данную деятельность;

Необходимые материалы;

Осуществление внебюджет­ной деятельности

Распределение доходов от внебюджетной деятельности

Осуществление расчетов с налоговой системой

И все необходимые ресурсы должны быть качественно и количе­ственно определены и учтены, а в смете доходов и расходов преду­смотрены средства для их оплаты. Чем точнее это будет сделано и чем лучше обосновано, тем меньше вопросов возникнет и у прове­ряющих субъектов, и у работников образовательного учреждения, которые должны будут взять на себя дополнительную нагрузку в связи с осуществлением внебюджетной деятельности вместе с бюд­жетной.

Для того чтобы весь процесс внебюджетной деятельности функционировал правильно и не вызывал дополнительных вопро­сов, он должен соответствовать действующему законодательству, подзаконным актам и быть соответствующим образом оформлен необходимыми решениями в пределах компетенции образователь­ного учреждения. Следует иметь в виду, что самостоятельное рас­поряжение“, о котором упоминается в связи с внебюджетны­ми средствами, означает самостоятельное принятие решений“ о распоряжении этими средствами. А раз решения должны при­ниматься, то должен быть установлен порядок их принятия: кто принимает, куда могут быть направлены средства, какова проце­дура принятия, как оформляется решение и т. д. Представленная схема позволяет составить представление о том, какой круг вопро­сов должен решаться этими документами.

В общем, это видно из основных этапов процесса осуществле­ния внебюджетной деятельности. В данном случае речь не идет о конкретном содержании этих документов. Более того, их состав также может отличаться от приведенной структуры. Важно, что для нормальной организации внебюджетной деятельности должны быть приняты решения, как минимум, по следующим вопросам:

1) в уставе образовательного учреждения должны быть указа­ны те виды внебюджетной деятельности, которые может осу­ществлять учреждение;

2) должен быть установлен порядок разработки сметы доходов и расходов по внебюджетной деятельности;

3) должно быть разработано и утверждено положение о порядке осуществления внебюджетной деятельности в образователь­ном учреждении;

4) должен быть определен порядок распределения доходов от внебюджетной деятельности, в том числе отражающий уста­новленные ограничения;

5) в положении об оплате труда и стимулировании работников образовательного учреждения должны быть предусмотрены выплаты работникам за участие в осуществлении внебюджет­ной деятельности;

6) должен быть установлен порядок оформления документов для взаимодействия с налоговой системой в части внебюд­жетной деятельности и т. д.

Вот после выполнения указанных требований и принятия необ­ходимых для этого решений будет ясно, что:

Осуществляемая образовательным учреждением внебюджет­ная деятельность является уставной;

Смета доходов и расходов разрабатывается, утверждается и корректируется;

Доходы от внебюджетной деятельности распределяются обос­нованно;

Ресурсы, расходуемые на осуществление внебюджетной дея­тельности, учтены верно;

Труд работников, осуществляемых внебюджетную деятель­ность, оплачен в соответствии с принятым порядком;

Все необходимые документы, подтверждающие принятие ре­шений по указанным направлениям, приняты в рамках прав образовательного учреждения и в соответствии с уставом.

После этого можно получить прибыль и самостоятельно распо­рядиться ею.

Важно и то, что самостоятельно распорядиться прибылью мож­но также только в соответствии с уставом образовательного учре­ждения и принятыми на его основе положениями (или другими до­кументами) о таком распоряжении полученными средствами. Как правило, такие документы утверждаются советом образовательно­го учреждения, и за их исполнением осуществляется строгий кон­троль. Впрочем, вся финансовая сфера деятельности образователь­ных учреждений является объектом строгого контроля со стороны многочисленных контрольных и надзорных органов.

В заключение следует отметить, что прибыль, полученная в ре­зультате осуществления образовательным учреждением самостоя­тельной уставной деятельности, может использоваться по несколь­ким направлениям:

Для развития внебюджетной деятельности, т. е. расширения базы для ее осуществления;

Для восполнения недостатка бюджетного финансирования, реинвестирования доходов в обеспечение и развитие образо­вательного процесса в данном образовательном учреждении;

На цели, не связанные с деятельностью данного образова­тельного учреждения, например в качестве взноса в уставный фонд иной организации;

На иные, предусмотренные уставом образовательного учре­ждения цели.

Таким образом, самостоятельное распоряжение доходами от внебюджетной деятельности предполагает определенную организа­цию внебюджетной деятельности, ее всестороннее ресурсное обес­печение и установление порядка осуществления различных видов деятельности в рамках ее осуществления.

хСайт ФГУП „Рослесинфорг“. Документы общего пользования. - http://www. *****/tomcat/Vers_01/info_03_01_02_03.jsp

По материалам Генерального разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства главно­му распорядителю средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждениям, выданное Рособразованию.

В настоящее время приобретение ценных бумаг на доходы от самостоя­тельной деятельности не разрешается.

План лекции

1. Понятие внебюджетного финансирования

2. Источники внебюджетных средств

3. Порядок внебюджетного финансирования

4. Совершенствование внебюджетной деятельности в образовании

Понятие ”внебюджетная деятельность“ применительно к сфере образования сложилось достаточно давно. Его содержание определялось исходя из того обстоятельства, что, наряду с деятельностью, финансируемой из бюджета, образовательное учреждение имеет возможность осуществлять ”дополнительную“ деятельность, что называется ”в свободное от основной работы время“ и с использованием своего кадрового и материального потенциала. Финансовое обеспечение этой деятельности осуществлялось, как правило, не из бюджета, поэтому и деятельность называлась и часто называется ”внебюджетной“.

Средства, поступающие от осуществления такой деятельности, принято называть внебюджетным финансированием, внебюджетными поступлениями, доходами от самостоятельной деятельности образовательного учреждения. Термины эти также сложились давно, используются, в основном, как синонимы, хотя и отражают разные отношения.

Что такое бюджетное финансирование, всем, очевидно, понятно, хотя бы из предыдущих лекций. Кроме того, это понятие на столько плотно вошло в жизнь, что у каждого есть и свое представление о нем. Напомним, что для рассмотрения экономических проблем образования удобно пользоваться этим термином, имея в виду, что это безвозмездное обеспечение деятельности образовательных учреждений средствами бюджета учредителя. Обычно понимается - государственного и муниципального. Следует добавить, что если это будет безвозмездное обеспечение средствами из коммерческой организации-учредителя (из прибыли после уплаты налогов), то это также может считаться бюджетным финансированием.

Можно ли в таком случае сказать, что внебюджетное (или небюджетное) финансирование - это все прочие поступления средств в учебное заведение? Обычно так и говорят.

Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае применяется так называемое ”негативное определение“, в качестве отличительного признака выбирается их ”непринадлежность“

к определенному источнику поступления - к бюджету, причем неважно, к какому именно бюджету. Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер. Таким образом, поступающие в учебное заведение средства делятся на бюджетные и внебюджетные (рис. 7.1). Было бы логично называть все поступающие в учебное заведение средства доходами, но применительно к бюджетным средствам этот термин обычно не используется, а применяется пока только к внебюджетным поступлениям.

Рис. 7.1. Средства, поступающие в учреждение из разных источников

Как было показано раньше, бюджетные средства, поступающие в учебное заведение в режиме финансирования, характеризуются двумя основными признаками:

Направлены на совершенно определенные расходы (в соответствии со сметой);

Поступают безвозмездно, т. е. взамен этих средств собственник не получает от учебного заведения эквивалента в виде товаров и (или) услуг.

Иногда говорят, правда, что государственный или муниципальный бюджет от имени общества оплачивает обучение молодежи, а общество получает эквивалент своих расходов в виде образованных людей. Но это вопрос, как минимум, дискуссионный. Ведь учат человека несколько лет, эквивалентность суммы полученных им знаний и навыков понесенным затратам на этот процесс является неочевидной, отдача обществу от подготовленного человека может не соответствовать затратам на подготовку, да ее и вовсе может не быть (человек уехал из страны) и т. д.

Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут поступать в образовательное учреждение иначе. Могут, конечно. Государство может, например, приобретать (покупать по рыночным ценам) для своих нужд товары и услуги. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель собственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, ст. 120). Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Следует отметить, что наибольшее распространение получила точка зрения, что учредитель у учреждения может быть только один, поскольку финансироваться учреждение может только из бюджета учредителя, а не учредителей.

Конечно, можно подискутировать относительно средств спонсоров, отличающихся целевым характером и передающихся на безвозмездной основе (обычно). Поэтому их тоже можно неформально считать финансированием, хотя и не со стороны учредителя. Кроме того, известно понятие ”самофинансирования“, т.е. финансирования организацией своих собственных работ, выполняемых внутри организации, за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. Результаты такой работы могут быть:

Потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет;

Получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т. п., который может быть в дальнейшем реализован (продан, использован для производства товаров или услуг), что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен ”в запас, в задел“, что должно увеличить активы организации.

Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее такой вариант следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у себя самой). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием.

Таким образом, финансирование может осуществляться из следующих источников:

Бюджет учредителя;

Спонсорские средства;

Собственные средства, находящиеся в самостоятельном распоряжении учреждения (организации).

И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственно финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т.е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой.

Следовательно, для осуществления самофинансирования образовательное учреждение (по определению некоммерческая организация!) должно быть нацелено на получение прибыли, решать задачи коммерческой организации.

Вернемся к внебюджетным средствам и внебюджетному финансированию.

Основными источниками внебюджетных средств являются доходы от самостоятельной деятельности образовательного учреждения, осуществляемой за рамками той деятельности, которая финансируется из бюджета учредителя, а также различные пожертвования, не имеющие целевого характера. Перечень основных источников представлен в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Внебюджетные средства и внебюджетное финансирование

Поэтому, когда говорят о внебюджетном финансировании, следует это понимать, как расходование прибыли, полученной в результате приносящей доходы деятельности, а также пожертвований, полученных от ”неучредителей“, на возмещение расходов по необходимыми для деятельности организации видам деятельности.

Понимая основные черты внебюджетного финансирования, будем все же считать, что внебюджетным финансированием является получение и расходование образовательным учреждением средств из внебюджетных источников. Рассмотрение особенностей этого процесса и будет предметом данной лекции.

План лекции

Понятие внебюджетного финансирования

Источники внебюджетных средств

Порядок внебюджетного финансирования

Совершенствование внебюджетной деятельности в образовании

7.1. Общие вопросы внебюджетного финансирования

Понятие ”внебюджетная деятельность“ применительно к сфере образования сложилось достаточно давно. Его содержание определялось исходя из того обстоятельства, что, наряду с деятельностью, финансируемой из бюджета, образовательное учреждение имеет возможность осуществлять ”дополнительную“ деятельность, что называется ”в свободное от основной работы время“ и с использованием своего кадрового и материального потенциала. Финансовое обеспечение этой деятельности осуществлялось, как правило, не из бюджета, поэтому и деятельность называлась и часто называется ”внебюджетной“.

Средства, поступающие от осуществления такой деятельности, принято называть внебюджетным финансированием, внебюджетными поступлениями, доходами от самостоятельной деятельности образовательного учреждения. Термины эти также сложились давно, используются, в основном, как синонимы, хотя и отражают разные отношения.

Что такое бюджетное финансирование, всем, очевидно, понятно, хотя бы из предыдущих лекций. Кроме того, это понятие на столько плотно вошло в жизнь, что у каждого есть и свое представление о нем. Напомним, что для рассмотрения экономических проблем образования удобно пользоваться этим термином, имея в виду, что это безвозмездное обеспечение деятельности образовательных учреждений средствами бюджета учредителя. Обычно понимается - государственного и муниципального. Следует добавить, что если это будет безвозмездное обеспечение средствами из коммерческой организации-учредителя (из прибыли после уплаты налогов), то это также может считаться бюджетным финансированием.

Можно ли в таком случае сказать, что внебюджетное (или небюджетное) финансирование - это все прочие поступления средств в учебное заведение? Обычно так и говорят.

Все средства, поступающие в образовательное учреждение не из бюджета, разумеется, являются внебюджетными. В данном случае применяется так называемое ”негативное определение“, в качестве отличительного признака выбирается их ”непринадлежность“

к определенному источнику поступления - к бюджету, причем неважно, к какому именно бюджету. Может быть, это и не самая удачная классификация, но она прочно вошла в обиход, а термин имеет общепринятый характер. Таким образом, поступающие в учебное заведение средства делятся на бюджетные и внебюджетные (рис. 7.1). Было бы логично называть все поступающие в учебное заведение средства доходами, но применительно к бюджетным средствам этот термин обычно не используется, а применяется пока только к внебюджетным поступлениям.

Рис. 7.1. Средства, поступающие в учреждение из разных источников

Как было показано раньше, бюджетные средства, поступающие в учебное заведение в режиме финансирования, характеризуются двумя основными признаками:

Направлены на совершенно определенные расходы (в соответствии со сметой);

Поступают безвозмездно, т. е. взамен этих средств собственник не получает от учебного заведения эквивалента в виде товаров и (или) услуг.

Иногда говорят, правда, что государственный или муниципальный бюджет от имени общества оплачивает обучение молодежи, а общество получает эквивалент своих расходов в виде образованных людей. Но это вопрос, как минимум, дискуссионный. Ведь учат человека несколько лет, эквивалентность суммы полученных им знаний и навыков понесенным затратам на этот процесс является неочевидной, отдача обществу от подготовленного человека может не соответствовать затратам на подготовку, да ее и вовсе может не быть (человек уехал из страны) и т. д.

Это вовсе не означает, что бюджетные средства не могут поступать в образовательное учреждение иначе. Могут, конечно. Государство может, например, приобретать (покупать по рыночным ценам) для своих нужд товары и услуги. Поэтому для понимания финансирования необходимо ввести еще один важный признак: финансировать организацию может только ее учредитель собственник (по определению, данному в Гражданском кодексе Российской Федерации, ст. 120). Финансировать образовательное учреждение, таким образом, может государство или муниципальное образование, а может и частное лицо. Следует отметить, что наибольшее распространение получила точка зрения, что учредитель у учреждения может быть только один, поскольку финансироваться учреждение может только из бюджета учредителя, а не учредителей.

Конечно, можно подискутировать относительно средств спонсоров, отличающихся целевым характером и передающихся на безвозмездной основе (обычно). Поэтому их тоже можно неформально считать финансированием, хотя и не со стороны учредителя. Кроме того, известно понятие ”самофинансирования“, т.е. финансирования организацией своих собственных работ, выполняемых внутри организации, за счет средств, находящихся в собственности (распоряжении) этой организации. Результаты такой работы могут быть:

Потреблены этой же организацией, в этом случае самофинансирование представляется в виде возмещения собственных издержек по выполнению работы за собственный счет;

Получены в виде некоторого продукта, интеллектуального объекта и т. п., который может быть в дальнейшем реализован (продан, использован для производства товаров или услуг), что возместит (полностью, частично или с прибылью) понесенные издержки, или отложен ”в запас, в задел“, что должно увеличить активы организации.

Но поскольку оба эти варианта имеют в качестве конечного результата конкретный продукт, в том или ином виде использованный организацией, то, строго говоря, это финансированием не является. Скорее такой вариант следует отнести к приобретению организацией товаров, работ, услуг (хотя бы и у себя самой). Другой вопрос, если организация тратит свои средства на проведение, например, исследовательских работ, которые не приносят осязаемого результата (по крайней мере, на определенном отрезке времени), тогда это, наверное, можно считать самофинансированием.

Таким образом, финансирование может осуществляться из следующих источников:

Бюджет учредителя;

Спонсорские средства;

Собственные средства, находящиеся в самостоятельном распоряжении учреждения (организации).

И уж если быть еще более точным, следует указать, что на цели собственно финансирования могут быть использованы те средства организации, которые остаются у нее после погашения издержек, понесенных для получения этих средств, т.е. прибыль, да еще и после урегулирования отношений с налоговой системой.

Следовательно, для осуществления самофинансирования образовательное учреждение (по определению некоммерческая организация!) должно быть нацелено на получение прибыли, решать задачи коммерческой организации.

Вернемся к внебюджетным средствам и внебюджетному финансированию.

Основными источниками внебюджетных средств являются доходы от самостоятельной деятельности образовательного учреждения, осуществляемой за рамками той деятельности, которая финансируется из бюджета учредителя, а также различные пожертвования, не имеющие целевого характера. Перечень основных источников представлен в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Внебюджетные средства и внебюджетное финансирование

Поэтому, когда говорят о внебюджетном финансировании, следует это понимать, как расходование прибыли, полученной в результате приносящей доходы деятельности, а также пожертвований, полученных от ”неучредителей“, на возмещение расходов по необходимыми для деятельности организации видам деятельности.

Понимая основные черты внебюджетного финансирования, будем все же считать, что внебюджетным финансированием является получение и расходование образовательным учреждением средств из внебюджетных источников. Рассмотрение особенностей этого процесса и будет предметом данной лекции.

Бюджетные источники финансирования:

• · бюджет РФ;
• · бюджет субъекта РФ;
• · местный (муниципальный) бюджет.

Внебюджетные источники финансирования:

• · финансовые ресурсы государственных и муниципальных социальных внебюджетных фондов;
• · собственные средства государственных и муниципальных организаций сферы социальных услуг.

Образовательные, медицинские услуги, услуги в сфере культуры и искусства, мероприятия по социальному обслуживанию (в соответствии с российским законодательством это услуги детских домов-интернатов, интернатов для пожилых граждан и т.п.) могут осуществляться за счет трех основных источников финансирования:

• · бюджетные средства и/или средства социального страхования,
• · средства населения,
• · средства работодателей, спонсоров и благотворителей.

Соотношение между этими источниками определятся национальными особенностями и моделью рыночной экономики. Например, во Франции в настоящее время большая часть расходов на высшее образование (включая образование иностранных студентов) финансируется за счет бюджета центрального правительства, а в США высшее образование преимущественно платное, исключение составляют государственные стипендии особо одаренным студентам.

Во многих государствах XX в. характеризовался переходом от платных образовательных и медицинских услуг к полностью или частично бесплатным для населения. В Российской Федерации с 1990-х годах происходит обратный процесс: появились и расширяются платные социальные услуги. В настоящее время важной задачей является определение оптимального соотношения между источниками финансирования таких услуг. С одной стороны, оказание большого объема бесплатных услуг требует соответствующего уровня доходов бюджета, что предполагает достаточно высокое налоговое бремя для предпринимателей и населения. С другой стороны, расширение платных услуг содержит опасность снижения общего уровня культуры, образования и здоровья. Выбор между платными и бесплатными социальными услугами связан также с проблемой дифференциации доходов разных социальных групп. Считается, что большое количество бесплатных социальных услуг и социальных льгот усиливает социальную напряженность, так как больший объем услуг получают граждане с наибольшим уровнем доходов, имеющие доступ и к платным, и к бесплатным услугам. Проблема выбора между теми и другими - это также проблема их качества. Российская практика показывает, что расширение платных услуг не всегда означает повышение их качества и уровня обслуживания.

Следует отметить, что возможны разные варианты сочетания источников финансирования социальных услуг. Например, образовательные услуги могут оплачиваться населением, но за счет банковского кредита (гарантии по которому или субсидии для обеспечения льготного процента выдает государство или муниципальное образование). В США медицинские услуги малоимущим и пенсионерам оплачиваются государством за счет взносов на социальное страхование по специальным программам, а работающим - страховой компанией, в которую работодатель осуществляет обязательные взносы по форме, но выбор программы медицинского страхования доброволен. Поэтому тарифы взносов дифференцированы в зависимости от перечня услуг, включенных в программу медицинского страхования. Кроме того, многообразие форм финансового обеспечения социальных услуг связано с возможностью разных пропорций финансирования из бюджетов разных уровней. Для большинства стран общей тенденцией является большой удельный вес социальных расходов территориальных бюджетов (в федеративных государствах - региональных и местных бюджетов).

Необходимо отметить, что существует определенное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти в финансировании системы социальной защиты населения и в целом социальной сферы.

Так, федеральные органы власти:

• · устанавливают единую систему гарантий в области пенсионного обеспечения, пособий, оплаты труда, медицинского обслуживания, образования, культуры;
• · формируют внебюджетные государственные фонды:
• · пенсионный фонд;
• · фонд обязательного медицинского страхования;
• · фонд социального страхования;
• · финансируют объекты социальной инфраструктуры, находящиеся в федеральном ведении;
• · определяют условия и порядок компенсации денежных доходов населения в связи с инфляцией.

В полномочия региональных и местных органов власти входят:

• · с учетом местных условий разработка и реализация региональных социальных программ, изыскание возможностей для повышения минимальных гарантий, установленных на федеральном уровне;
• · определение и реализация порядка обеспечения социальной поддержки слабозащищенных слоев населения, создание условий для деятельности благотворительных организаций и общественных фондов; обеспечение функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в ведении местных органов власти.

С помощью государственного механизма распределения финансов более сильные регионы помогают более слабым. Государственные и муниципальные социальные услуги оказываются бюджетными учреждениями, предоставление которых осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне, называемом минимальными государственными социальными стандартами, которые основаны на расчетах, определяемых в денежном выражении на душу населения и называются минимальной бюджетной обеспеченностью. При разработке проектов бюджетов РФ и местных бюджетов ежегодно определяются финансовые нормативы, их формирование строится на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Проводимая государством социальная политика имеет целью перераспределение национального дохода в пользу нетрудоспособных и малоимущих граждан на принципах социальной солидарности. Именно такая концепция лежит в основе современного курса экономической и социальной политики Российской Федерации. Целевые установки направлены на последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе на основе синтеза рыночных и государственных методов хозяйствования, сочетания регулирующей роль государства и свободного рыночного развития экономики. Безусловными стратегическими задачами России в области социальных отношений провозглашены:

• · создание условий для реализации гражданами своих прав на качественное образование, соответствующее потребностям развития рынка;
• · улучшение состояния здоровья населения, развитие массовой физической культуры, спорта, туризма;
• · развитие культурного потенциала страны, доступность культурных ценностей широким слоям населения;
• · создание цивилизованного рынка труда;
• · обеспечение адресной и дифференцированной поддержки граждан с доходами ниже прожиточного минимума за счет бюджетных средств;
• · повышение финансовой устойчивости пенсионной системы и реального размера пенсий;
• · проведение системных изменений в жилищной сфере с целью повышения качества жилищных услуг и соответствия их платежеспособному спросу населения.

Конечный результат государственной социальной политики достигается благодаря деятельности не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной в рамках существующего правового поля. Ключевая роль в разработке и реализации социальной политики принадлежит государству, поскольку другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством.