дается следующим: так как в президентской республике президент обычно вправе по своему усмотрению смещать с постов подотчетных ему министров, то абсурдно устанавливать, что такое смещение возможно только, например, в случае нарушения министром в своей деятельности конституции или законов (совершения конституционного правонарушения). Президент в президентской республике ответствен за осуществление исполнительной власти в государстве и должен иметь безусловную возможность по своему усмотрению в любой момент отправлять подотчетных ему министров в отставку. Еще более странным было бы закреплять такое ограничение в конституции парламентской республики. Правительство в таких государствах опирается на волю большинства в парламенте и может быть отправлено в отставку (по решению президента) в любой момент, когда парламент выразит вотум недоверия или откажет в доверии1.
Садовникова Г.Д.,
канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии
СИСТЕМА НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ПОНЯТИЙ И КАТЕГОРИЙ
Конституционная ценность представительной демократии, сложившейся в результате эволюции социальных, политических и правовых институтов, определяется тем, что без реализации основных ее компонентов, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, адекватного отражения интересов этих групп в государственной политике, контрольных полномочий по отношению к органам исполнительной власти, механизма воздействия как самих избирателей, так и их объединений на принятие решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического, конституционного правового государства. Гражданское общество, с одной стороны, является условием реализации идеи представительной демократии, с другой - институтом, формирование и развитие
1 Сокольщик И. http://www.yurclub.ru/docs/other/article24. Ыт1.
которого невозможно в отрыве от представительных учреждений и даже при их формальном функционировании, подчиненной роли.
Представительную демократию и систему народного представительства как одну из важнейших форм ее практического воплощения, несомненно, можно отнести к публично-правовым институтам, способным организовать и воплотить идею взаимодействия общества и государства, при котором власть и гражданин стали бы партнерами в принятии решений, сосуществуя в режиме постоянного диалога и взаимоконтроля.
Правовая разработка категории представительства восходит к римскому частному праву и является предметом исследования не только конституционного, но и гражданского, семейного и других отраслей права, в том числе процессуального. Классическое понимание представительства означает отношение одного лица к одному или нескольким другим лицам, в силу которого воля первого непосредственно признается волею последних1. Считается, что идея представительства относится к числу первоначальных правовых воззрений человека2.
Различные подходы к представительству исследовались видными представителями российской и зарубежной конституционно-правовой мысли. Так, Томас Гоббс в своем фундаментальном труде «Левиафан как материя, форма и власть государства церковного и гражданского» обосновывал, что личность является представителем, когда ее слова и действия признаются как свои, теми, кого она представляет. Если представительство состоит из многих людей, то голос большинства должен быть рассматриваем как голос всех3. Поднимая вопрос о пределах полномочий представителя, Гоббс, таким образом, заложил фундамент, который лег в основу определения характера депутатского мандата.
Георг Еллинек понимание представительства и представительных органов связывал не столько с гражданско-правовыми аналогиями понятий представительства и поручения, сколько с публично-правовым мандатом: общество не имеет и не может иметь единой воли, парламент же, напротив, неизбежно должен проявить таковую. В государствах с представительной формой правления народ как единый элемент государства является в то же время активным членом государства, коллегиальным государственным органом (первичным), а представительные органы - вторичными органами4.
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII - начала XX века: Хрестоматия. Калуга: Символ, 2003. С. 765.
2 Там же. С. 766.
3 Там же. С. 21.
4 Там же. С. 777.
Вопрос об объеме и характере полномочий представителей продолжает волновать и современных зарубежных исследователей. Так, английский ученый Альберт Уэйл (Albert Weale) в своей монографии «Democracy», на основе трудов Гоббса, Остина и других ученых, выделяет 5 видов представительства, исходя из критерия объема передаваемых полномочий и степени подотчетности представителей:
1) уполномоченное или авторизованное представительство (authorization representation), означающее, что уполномоченный представитель имеет право совершать те или иные действия в пользу других при отсутствии обязанности отчитываться перед ними;
2) ответственное представительство (accountability representation), смысл которого состоит в том, что ответственный представитель является подотчетным и обязанным объяснять свои действия, то есть данный вид представительства предполагает как уполномочивание, так и подотчетность и ответственность представителя перед своими доверителями1;
3) независимое, или субстантивное, представительство (substantive representation) - это обязанность действовать в интересах других в силу закона, не отдавая отчет в своих действиях, не объясняя их. К данному виду можно отнести обязанность родителей быть представителями своих детей в силу закона.
Общая черта этих трех видов представительства - необходимость совершать действия в интересах других;
4) описательное (дескриптивное) представительство (descriptive representation) - обязанность войти в образ того, кого представляют, перевоплотиться, быть похожим на него подобно тому, как перевоплощается артист, играя в представлении реального героя. Такое представительство также имеет место тогда, когда представители, будучи «поперечным срезом» своих избирателей, представляют собой элемент дескриптивного представительства;
5) символическое представительство (symbolic representation) означает наличие некоего свойства, которое дает вам право и возможность символизировать группу, нацию или комплекс идеалов (например, в силу своего статуса лидер партии символизирует идеологию данной партии, может высказываться и действовать от имени ее членов).
В то же время, анализируя разные виды представительства, Уэйл, полемизируя с более ранними работами Питкин (Pitkin, The Concept of Representation, 1967), отмечает так называемый «принцип отзывчивости» (principle of responsiveness), который не должен ассоциироваться с ответственностью
1 К данному виду в науке также применяется термин «делегированное представительство».
и подотчетностью. Так, политические представители должны отзываться, откликаться на нужды жителей избирательных округов и фактически должны быть ответственными перед ними, если даже на них не возложена обязанность давать им отчет или объяснение своих действий. В самом деле, справедливо отмечает Уэйл, возрастание использования общественного мнения избирателей и исходящей от них информации политическими представителями при формировании своих политических позиций - пример «отзывчивого» или «откликающегося» представительства, отличающегося от подотчетного и ответственного1.
Данная классификация помогает охватить многообразные аспекты понятия представительства, в то же время, как справедливо отмечают указанные авторы, было бы ошибочным утверждать, что разные виды представительства не могут присутствовать в каких-либо отношениях вместе. К примеру, главы государств или выборные представители могут трактоваться как уполномоченные агенты для определенных целей, в то же время, исходя из общепринятых демократических стандартов, они действительно являются представителями только тогда, когда ответственны и подотчетны в своих действиях. Так, президенты являются уполномоченными представителями, когда подписывают международные договоры, при этом в некоторых церемониальных случаях, когда они выступают за нацию, можно говорить о символическом представительстве. Взаимное переплетение разных компонентов, концептов представительства образует концепцию представительства2.
Различные формы представительства могут конкурировать или дополнять друг друга. Выбор той или иной из них для конкретного государства зависит от насущных политических задач, исторических и культурных традиций общества, уровня политической грамотности и сознательности народа. В реальной политической действительности комбинируются различные элементы различных видов представительства, которые, в свою очередь, могут быть подвижными, изменяющимися. Те или иные элементы могут выходить на первый план или уходить в тень. Отнюдь не всегда целесообразно реализовывать буквальный смысл того или иного вида представительства. Так, делегированное представительство не означает, что представители должны выполнять любую прихоть избирателей своего округа, в нем всегда присутствует доля независимого представительства, то есть сами представители выбирают, как наилучшим способом выразить интересы избирателя. В демократических государствах с коалиционными правительствами, где представители имеют широкие возможности «опрокидывания» правительс-
1 Weale Albert. Democracy. 2-nd edition. London, Palgrave Macmillan Ltd, 2007. Р. 133-134. (пе-рев. автора).
2 Там же. С. 135.
тва в случае разногласий с ним, представители могут в результате конфликтов злоупотреблять этим правом, увеличивая тем самым нестабильность, которая может иметь более вредный эффект и не соответствовать общим интересам. В этом случае поиск политического компромисса не является прямой, закрепленной в законе обязанностью представителей, но логически вытекает из их статуса.
Исследование различных подходов к понятию представительства имеет большое значение для определения концепции представительства, которая может служить фундаментом для разработки, изучения и воплощения идеи народного представительства - главного и необходимого элемента, основы представительной демократии.
Современные зарубежные ученые видят общие подходы сторонников крепкого парламентского правительства и приверженцев конституционализма в том, что и те и другие отстаивают прочный парламентский строй, при котором избранные представители могут «предъявлять счет» правительству и избежать произвольного использования им исполнительных полномо-чий1.
Для исследования категории представительной демократии необходимо всесторонне изучить различные подходы к понятиям народного представительства и системы народного представительства. Народное представительство как сложное многогранное политико-правовое явление можно рассматривать в нескольких аспектах:
Исходя из наиболее распространенного общего определения представительства как выражения чьих-либо интересов, совершения каких-либо действий лицом (группой лиц) от имени и в интересах другого лица (лиц)2, народное представительство можно рассматривать как выражение интересов народа в форме выполнения по его поручению и от его имени функций представительных органов, действующих во взаимосвязи с институтами гражданского общества, по осуществлению публичной власти.
Аналогичным или очень близким по смыслу является понимание народного представительства как формы народовластия, осуществляемого через органы народного представительства (представительная демократия).
Народное представительство рассматривается и как система отношений (социальных, политических и правовых), связанных с формированием,
1 Constitutionalism and Role of Parliaments. Edited by Katja S Ziegler, Denis Baranger, Anthony W. Bradley. Hart Publishing Oxford and Portland, Oregon, 2007. Р. 2.
2 Коренев С.М.: «Представительство в праве - правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности». // Юридический энциклопедический словарь. М.: Мысль, 1984. С. 284.
организацией деятельности и функционированием выборных органов публичной власти, выражающих интересы народа или его части.
Народное представительство также является важным институтом отрасли конституционного права, содержащим фундаментальные основы для институтов основ организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Народное представительство можно считать одной из основных категорий правовой науки и одновременно самостоятельной доктриной, которая имеет межотраслевой характер, являясь органической частью общей теории государства и права и таких отраслевых правовых наук, как конституционное право, муниципальное право, история государства и права. Учитывая возрастающую роль международных парламентских органов и межпарламентское сотрудничество, народное представительство становится важной составляющей международного права, а также сравнительного правоведения.
Юридическое содержание народного представительства составляют правоотношения, складывающиеся в связи с формированием, организацией, функционированием в строгом соответствии со специальными процедурами и ответственностью органов, отличающихся особыми характеристиками и занимающих особое место в системе разделения властей, социальным назначением которых является представление, согласование и выражение интересов различных социальных групп и слоев населения на соответствующем уровне публичной власти - федеральном, региональном или местном. Осуществить концепцию народного представительства в ее классическом концептуальном понимании применительно к реалиям современной России призвана система народного представительства, главными элементами которой являются органы народного представительства (представительные органы). Важным составным элементом данной системы является и совокупность отношений, складывающихся в ходе формирования и деятельности этих органов (включая действующие при них институты гражданского общества), по представлению интересов народа, всех его социальных групп и слоев.
Функционирование системы народного представительства в России гарантируется Конституцией и принятыми на ее основе нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок формирования, организацию, компетенцию и процедуры деятельности представительных органов и иных институтов, действующих при них (общественные палаты) либо в тесной взаимосвязи с ними (политические партии). Важное значение имеют и иные, кроме правовых, социальные нормы: правила политической культуры, политические решения, определяющие вектор государственного развития,
нормы морали, корпоративные нормы общественных объединений, обычаи и традиции.
Основанные на данных нормах права общественные отношения по их реализации в разных сферах функционирования народного представительства как важный компонент системы народного представительства являются в определенной степени показателем развитости данной системы. Так, например, нормативные правовые акты о выборах могут быть демократичными, но из-за абсентеизма избирателей не реализуются в полной мере либо из-за нарушений реализуются вопреки интересам избирателей; регламентные нормы предоставляют равные возможности депутатам реализовать свою представительную функцию, но одни активно используют их в интересах избирателей, другие - для лоббирования интересов своих спонсоров, третьи - «почивают на лаврах», уделяя мало внимания депутатской деятельности вообще. Поэтому большое влияние на формирование и функционирование системы народного представительства оказывает и состояние политической и правовой культуры в обществе.
Система народного представительства - чрезвычайно сложное и многогранное явление, включающее множество иных элементов и институтов гражданского общества, демократический избирательный процесс, институт отзыва, тесную связь депутатов с представляемым субъектом, общественные палаты при представительных органах, институт парламентских расследований и т.д., которые органически взаимосвязаны, так как имеют общее предназначение, отражая при этом различные аспекты народного представительства. При этом наличие всех составляющих ее отдельных элементов не обеспечивает качество системы. Только взаимодействуя между собой, оказывая влияние друг на друга и даже в определенной степени контролируя друг друга, «подтягивая» недостаточно развитые элементы в рамках системы народного представительства, структурные единицы могут сложиться в «мозаику» - целостную систему, призванную обеспечить реализацию идеи народного представительства.
Совершенно очевидно, что на формирование данной системы определяющее влияние оказывают и внешние факторы: международно-правовые нормы, состояние народного представительства в зарубежных странах, функционирование наднациональных представительных органов, демократичность политического режима в данном государстве, развитость институтов гражданского общества и иные. Понятно, в условиях недемократического режима невозможно поступательное развитие (под вопросом и само существование) как отдельных элементов системы народного представительства, так и всей системы в целом. В свою очередь, эта система в процессе формирования и развития способствует демократизации всех сторон государс-
твенной и общественной жизни и формированию институтов гражданского общества.
Из-за сложности и многоаспектности данного явления трудно четко сформулировать не только легальное, но и научное определение системы народного представительства. И все же с учетом главных характеристик под системой народного представительства в РФ можно понимать гарантированную Конституцией взаимосвязанную совокупность институтов, социальных норм и фактических отношений, в рамках которых осуществляется выражение интересов народа, его социальных групп и слоев.
Кукушкин А.А.,
аспирант Государственного университета - Высшая школа экономики
ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ: СУЩНОСТЬ, ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ
Согласно ч. 5 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) по запросам высших органов государственной власти РФ, а также органов законодательной власти субъектов РФ дает толкование Конституции Российской Федерации. Данная функция реализуется также КС РФ в процессе осуществления иных полномочий суда, установленных Конституцией и соответствующими нормативными актами1. Однако многие аспекты толкования как одной из основополагающих функций КС РФ остаются дискуссионными в правовой науке. К таким аспектам, в частности, относятся подходы к пониманию юридической природы акта толкования (или правовой позиции), способы его закрепления, пределы и способы толкования, КС РФ Конституции и иных нормативных правовых актов РФ. Целью данной статьи является обзор основных подходов к определению понятия и сущности актов толкования права, вырабатываемых КС РФ.
Актом официального толкования нормы права, по общему определению, выступает правовой акт, принятый компетентным государственным органом и/или должностным лицом, содержащий разъяснения норм права. Основными признаками акта толкования являются следующие: (а) они не устанавливают новых норм права, не отменяют и не изменяют действующих
1 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Понятие (определение)
Парламент – это избираемый населением страны законодательный (представительный) орган государственной власти, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.
Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу.
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, действуют от имени и во исполнение законов:
− законодательные органы власти принимают законы как высшие по юридической силе нормативно-правовые акты;
− органы исполнительной власти организуют исполнение законов и иных правовых актов через исполнительную и распорядительную деятельность, носящую подзаконный характер;
− органы судебной власти осуществляют правосудие, подчиняясь только законам.
Как институт государственной власти парламент породил две производные: парламентаризм и парламентское право.
а) под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.
б)парламентаризм - система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам.
Парламентаризм – это система властеотношений, реализуемых в условиях демократического общества с высокой степенью политико-правовой культуры, в основе которой народное представительство как выразитель государственного суверенитета занимает одно из ведущих мест в механизме государственного управления, имеет решающее влияние наряду с другими государственными институтами в системе разделения властей при определении качества политики государства.
Парламентаризм – это форма народного представительства, в основе которой лежит система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов жизни общества и государства.
При парламентаризме правительство образуется парламентом и ответственно перед ним.
Парламентская форма правления – это система организации государственной власти, при которой орган народного представительства (парламент), сформированный путем прямых всеобщих свободных и периодических выборов, обладает наиважнейшими правами и полномочиями в рамках разделения властей между государственными институтами и характеризуется высокой степенью солидарности между правительством и парламентом.
Отличительные черты парламента
Во-первых, парламент – это высший общенациональный государственный орган народного представительства. Он занимается институционализацией господствующих в обществе интересов, политических ориентаций и настроений. Одновременно парламент является институтом гражданского общества, соединяя суверенитет народа с государственной властью. В свою очередь «народное представительство придает системе государственного управления демократический характер, а самому парламенту – широкую социальную доступность и открытость».
Во-вторых, парламент в качестве представительного органа является важнейшим институтом в системе разделения властей. Он имеет реальные возможности влиять на каждый элемент триады любого уровня государственной власти. Поэтому парламент – это единственное место публичной защиты интересов различных классов, социальных слоев и групп общества.
В-третьих, парламент выполняет законодательную функцию. Именно он создает «первичный слой правового государства, нормативно-правового обеспечения жизнедеятельности человека и общества в целом»27, возводит верховенство права в априорную ценность.
В-четвертых, парламент – важнейший элемент системы формирования, правового обеспечения и реализации внешней политики государства. Сообразно с этим «активная внешнеполитическая деятельность членов парламента – непременное условие эффективного и авторитетного парламентаризма».
В-пятых, парламент обладает определенными полномочиями контроля за действиями правительства и других высших органов государственной власти. В определенной степени он способен корректировать их курс. От уровня парламентского контроля – важнейшей формы социального контроля – зависят степень демократизма и правовой характер государства.
В-шестых, важно учитывать и идеологическую функцию парламента, осуществление которой способствует адаптации демократических ценностей в обществе.
Признаки парламентаризма
1) наличие представительного учреждения;
2) свободные выборы как способ формирования представительного учреждения;
3) верховенство закона;
4) разделение властей;
5) обязательное согласие между политикой правительства и политическими желаниями парламента;
6) свободный мандат депутатов парламента;
7) лоббистская деятельность парламентариев.
Принципы парламентаризма
Исходя из сказанного, парламентаризм является неотъемлемым элементом государственного управления. В основе его лежат следующие принципы:
− главенствующая роль парламента в качестве общенационального представительного органа государственной власти;
− высокий уровень законодательной и контрольной компетенции парламента при взаимодействии с другими органами власти;
− разделение властей.
Типы (модели) парламентов
По характеру закрепленной в конституции законодательной компетенции парламента, выделяют 3 группы парламентов:
а) с абсолютно неограниченной компетенцией;
б) абсолютно ограниченной компетенцией
в) относительно ограниченной компетенцией.
К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Англия, Италия, Ирландия, Греция, Япония). В конституциях (основных законах) этих стран не дается перечень вопросов, которые должен рассматривать парламент.
Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов (США).
Третью группу составляют парламенты, рамки законодательной компетенции которых подвижны. Это парламенты федераций, где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов (Россия).
Объектом парламентского контроля
Обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.
Основные методы осуществления парламентского контроля
1. Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.
2. Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.
3. Вопросы устные и письменные.
4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.
5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.
6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
Система сдержек и противовесов
Система сдержек и противовесов может быть представлена следующим образом:
− применительно к законодательной власти элементами такой системы выступают четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата;
− в отношении исполнительной власти ограничительными мерами являются принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур;
− для судебной власти правоограничивающими средствами считаются, например, презумпция невиновности, принцип гласности и состязательности, институт отвода судьи.
Функции парламента
Первая главная функция парламента - законотворческая, в которой выделяют следующие стадии:
- обсуждение – (осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит публично, в комиссиях - при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет).
Используются такие формы как:
Дискуссия;
Словесные перепалки;
- «суварикоми» - часть депутатов перекрывает вход в зал другим;
- «бойкот» - отказ депутатов от участия в заседании палаты;
- «гильотина» - не давая слово оратору переходят к голосованию;
- «флибустьерство» - затягивание прений;
- «кенгуру» - спикер парламента отбирает часть поправок по своему усмотрению и группирует их по сходству.
- принятие поправок:
- согласование интересов различных группировок и партийных фракций,
- подписание законопроекта главой исполнительной власти.
Вторая функция парламента - представительская - (избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей).
С представительской тесно связана третья функция -функция обратной связи – (обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы»).
Четвертая функция парламента - формирование бюджета и бюджетный контроль.
Пятая функция парламента – избрание главы государства или формирование исполнительной власти (в парламентских республиках).
Шестая функция – контроль за деятельностью государственных чиновников через назначение парламентских комиссаров (омбудсменов).
Седьмая функция – внешнеполитическая функция:
1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;
2) ратификация и денонсация международных договоров;
3) объявление войны, заключение мира и др.
Народное представительство – это форма осуществления принадлежащей народу власти через демократически избранных депутатов (делегатов), составляющих коллегиальные органы государственной власти или местного самоуправления.
В демократическом государстве единственным источником власти и ее носителем является народ. Признанием народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета. Народный суверенитет означает, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует исключительно в своих собственных интересах. Народный суверенитет неделим, имеет только одного субъекта - народ.
Народовластие означает принадлежность всей власти народу, а так же свободное осуществление этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами.
В народном представительстве как конституционно-правовом явлении присутствуют характеристики (черты, признаки), которые составляют его сущность, обеспечивают единство, общность его первооснов и обуславливают универсальный характер этого явления. Именно они должны лежать в основе любой национальной концепции представительства. К таким универсальным характеристикам (признакам) народного представительства можно отнести следующие:
1) выражение в народном представительстве верховенства народа;
2) реализация посредством народного представительства государственной власти, адекватной потребностям современного общества;
3) выражение народными представителями интересов всего народа, а не какой-либо его части;
4) допустимость различных механизмов формирования представительных органов при безусловном преобладании свободных выборов;
5) коллегиальный состав представительного учреждения.
Из понимания, народного представительства как принципа организации государства и гражданского общества следует, что система народного представительства состоит из нескольких уровней и включает в себя
1) государственные формы народного представительства;
2) муниципальные формы народного представительства (муниципальные представительные органы);
3) представительные институты гражданского общества (политические партии).
19. Конституционное закрепление форм непосредственной демократии.
Непосредственная демократия означает принятие обязательного и окончательного решения народом (его частью, например, территориальным сообществом) или решающее участие в принятии соответствующими органами такого решения.
Она выступает в двух формах: императивной и консультативной. Императивные формы непосредственной демократии – референдум, пребисцит, выборы, отзыв, собрания граждан – исключают определенное звено при принятии решения народом и являются важной формой его прямого правления.
Консультативные формы непосредственной демократии – коллективные консультации (обсуждения), петиции, граждански инициативы и некоторые другие представляют собой возможность участия народа (его части) в осуществлении государственной власти.
Обе названные формы непосредственной демократии тесно связаны и дополняют друг друга, что способствует их эффективности.
Одной из отличительных особенностей последнего десятилетия является расширение числа стран, осуществляющих переход к демократическим методам правления. В юридическом плане это находит выражение в закреплении в конституционном праве значительного числа государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной законодательной инициативы). Данный процесс прослеживается в Восточной Европе, Латинской Америке, Африке, в государствах, образовавшихся после распада СССР. Наблюдается более широкое привлечение граждан к принятию политических решений, непосредственно затрагивающих их интересы: только с 1987 по 1990 гг. в 21 стране проведены референдумы, на которые было вынесено 74 вопроса. Как отмечает итальянский социолог Джанкарло Кваранта, в настоящее время помимо традиционных трех ветвей власти, четвертой власти - печати и пятой - телевидения «необходимо признать и наличие шестой власти - граждан.
Указанные институты используются в различных странах по-разному. Если выборы, которые были предусмотрены уже в самых первых конституциях, стали привычной практикой для большинства государств, то иные формы непосредственной демократии применяются не повсеместно. Так, в стране классической демократии - Великобритании, хотя в ней было проведено несколько референдумов, до сих пор идут споры о целесообразности референдума в условиях парламентской демократии. Вместе с тем в определенных случаях сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений.
Наиболее распространенной формой непосредственной демократии являются выборы.
Под выборами в конституционном праве обычно понимают участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти. С помощью выборов формируются различные органы государственной власти - парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе палаты Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернаторов, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том числе судьи, и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты - коронеры и др.).
Выборы считается ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства.
Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти.
Конституции, как правило, закрепляют главные принципы избирательного права, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем конституционного регулирования довольно различен. Одни конституции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане - мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных нормативных актах.
Важнейшей формой прямого народоизъявления является референдум.
Референдум - это всенародный опрос, в котором принимают участие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни.
В конституционном праве различают несколько видов референдума: а) императивный и консультативный; б) конституционный и законодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударственный и местный.
При императивном референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны.
Консультативный референдум имеет целью выявление общественного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.
Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или закона. Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обязан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение. При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотрению решает вопрос о назначении референдума.
Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших законодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).
Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом. Кроме того, американцы против проведения референдумов из-за их дороговизны.
Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы: 1. Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны.
2. Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества.
3. Значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии.
Назарова И.С., кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России.
Ключевые слова: народный суверенитет, народное представительство, избирательная система, партийная система, активное и пассивное избирательное право, квотирование депутатских мандатов, презумпция добросовестности, механизм преференциального вотума.
Статья посвящается анализу права на представительство сквозь призму совокупности законодательно определенных возможностей: право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов.
The article is dedicated to the analysis of the right to representation through the prism of its content: the right to organize the system of representative organs of state power and local selfgovernment endowed with sufficient powers and public-significant functions; the right to a democratic electoral system and reliable results of elections.
Если выборы посредством установленной законодательством избирательной системы формируют институт представительной власти, то, видимо, избирательная система должна стимулировать участие в выборах, т.е. способствовать выражению гражданами их волеизъявления на различных этапах избирательного процесса. В этом смысле избирательная система воспринимается в качестве одного из компонентов механизма представительства.
Если выборы фиксируют неучастие, отторжение граждан, видимо, есть упущения и в самой избирательной системе.
Конкретная конституционно-правовая связь между избирательной системой и правом на представительство, на наш взгляд, проистекает из анализа взаимосвязанных положений ст. ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации. Представляется верным утверждение, что ст. ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом. Статья 3 исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как ст. 32 - из более узкого, не предусматривающего широкой возможности для граждан пользоваться социальными благами в политической сфере (не просматривается обратная связь между народными представителями и избирателями, нет механизмов учета интересов граждан в повседневной деятельности представительных учреждений и т.д.) <1>. Вместе с тем необходимо обратить внимание на следующее: ч. ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции конституируют народ как совокупность граждан Российской Федерации, в качестве единственного и полноправного носителя власти. С этой точки зрения конструкция права граждан на представительство <2> логична содержанию конституционной нормы. Прав П.А. Астафичев, утверждающий, что при буквальном истолковании ст. 32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а также иным образом "участвовать" в государственной деятельности. Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические права граждан <3>.
<1> Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2009.
<2> Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.
<3> Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 56 - 63.
Этим правом, по нашему мнению, "поглощается" содержание активного и пассивного избирательных прав граждан, однако полностью к ним не сводится. Говоря иначе, право на представительство в процессе своей реализации действительно предполагает ассоциированного субъекта, с которым чаще всего и в подлинном согласии с природой данного права предполагается достижение его целей. В качестве таковых субъектов указывают на многонациональный народ России, население субъектов Федерации и муниципальных образований; это также право национальных меньшинств <4>, право на представительство коренных малочисленных народов.
<4> Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. 2002. N 3. С. 84 - 91.
Таким образом, подобные предложения, как правильно замечено, объединяет одно общее свойство: они неразрывно связаны с реализацией принципов всеобщности и равенства народного представительства. Квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства. В то же время не лишено оснований и утверждение о том, что предоставление дополнительных преференций специализированным субъектам всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав граждан. Введение любого дополнительного избирательного ценза с этих позиций всегда ограничивает принцип всеобщности народного представительства, что должно соответствовать нормативному содержанию ч. 3 ст. 55 Конституции России <5>.
<5> Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2003. С. 11.
Очевидно, если оставаться исключительно на узкоюридических позициях в интерпретации ст. 19 Конституции, не связывая право на представительство специализированных субъектов с иными фундаментальными (базовыми) положениями Основного Закона, то с указанным мнением следует согласиться. Вместе с тем нельзя не учитывать воспринятый всеми демократическими конституционными системами правовой императив относительно того, что демократия есть прежде всего гарантированное обеспечение прав меньшинства. И если такие права не входят в противоречие с природой человеческой личности, отвечают фундаментальным основам конституционного строя (базирующегося именно на признании народного суверенитета), учитывают при этом существующие конституционно-правовые реалии и уже сложившуюся конституционную практику, то обособление специальных субъектов в качестве носителей рассматриваемого права выглядит вполне конституционно.
Право на представительство можно вывести из нормативного содержания ст. 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления. Наряду с этим Конституция Российской Федерации предусматривает такие условия представительной демократии, как выборность соответствующих органов, всеобщность избирательного права, предоставление каждому гражданину права избирать и быть избранным (ст. 32 Конституции Российской Федерации).
Как всякое право, право на представительство охватывает своим содержанием ряд правомочий, к которым предложено относить: право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов.
Поскольку предлагаемый набор компонентов не является полным, представляется более точным подход П.А. Астафичева, выделяющего в структуре данного права комплекс правомочий: 1) право на организацию системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; 2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; 3) право на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений; 4) право переизбирать или отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур <6>.
<6> Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: Автореферат диссертации на соискание степени доктора юридических наук. М., 2006. С. 46.
Право граждан на представительство и выбор избирательной системы связаны между собой еще и тем, что избирательные системы, гарантируя периодичность выборов, тем самым создают такую конституционную ситуацию, при которой право граждан на представительство получает должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных органов, которая может обеспечиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой - возможностью досрочного прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.
Классик теории представительного правления Дж. Ст. Милль в этой связи указывал на два принципа, которые необходимо учитывать при решении вопроса о том, по истечении какого срока члены парламента должны подлежать переизбранию. С одной стороны, "депутат не должен сохранять своих полномочий в течение такого продолжительного срока, чтобы он мог забыть о своей ответственности, или относиться к своим обязанностям недостаточно внимательно, или при исполнении их руководствоваться личными интересами, или же, наконец, пренебрегать теми добровольными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые (солидарен он с ними или нет) составляют важное преимущество представительного правления". С другой стороны, депутат "должен сохранять свое место в течение достаточно продолжительного времени, чтобы можно было составить себе о нем суждение на основании не какого-нибудь отдельного факта, а всей совокупности его деятельности. Далее, он должен иметь по возможности более широкий простор для выражения своих мнений и взглядов, насколько это совместимо с народным контролем, составляющим сущность свободного правления. Для этого необходимо, чтобы контроль применялся только тогда, когда контролируемый имел достаточно времени проявить свои достоинства и доказать своим избирателям, что он может быть не только простым орудием и выразителем их мнений, но и заслуживающим доверия представителем" <7>.
<7> Милль Дж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки / Пер. с англ. Р.И. Сементковского. СПб., 1897. С. 120.
Актуальность отмеченного очевидна. Предусмотренный действующим избирательным законодательством современных зарубежных стран четырех- или пятилетний срок полномочий представительных органов власти и выборных должностных лиц в целом соответствует праву граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя представительство граждан, проявивших свои положительные личные и деловые качества. В государствоведческой литературе справедливо обращается внимание на юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока полномочий (статья 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом или должностным лицом (ст. 10 данного Закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что могло бы нарушить реализацию права граждан на представительство в органах публичной власти.
Очевидно, что в связи с избирательной системой можно усматривать качество представительства и в ином контексте - с точки зрения репрезентативности представленных в законодательных органах власти представителей. Выдвигаемое в этой связи предложение относительно целесообразности перехода на пропорциональную систему взамен существующей смешанной системы избрания нижних палат законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, как представляется, не вполне соответствует общественным ожиданиям и не способно в современных условиях обеспечить адекватное представительство в указанных органах власти.
В то же время, думается, приемлема рекомендация относительного дальнейшего развития тенденции регионализации федеральных партийных списков, одним из направлений которой может стать образование региональных групп партийных списков на выборах в Государственную Думу исключительно в рамках конкретных субъектов Российской Федерации, учитывая при этом информационный аспект. По мнению сторонников данного подхода, в обществе развитых телекоммуникаций сложилась ситуация, когда население гораздо лучше знает политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры.
В этой же связи представляется целесообразным в рамках пропорциональной избирательной системы применение механизма преференциального вотума. Для обеспечения репрезентативности выборов в России можно предложить последовательный переход к применению открытых списков кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Введение на региональном уровне открытых списков кандидатов позволило бы существенно расширить возможности избирателей непосредственно участвовать в формировании персонального состава законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, способствовало более активному взаимодействию политических партий с избирателями.
В условиях действия пропорциональной системы вполне обоснованы и предложения, касающиеся уточнения избирательных цензов в отношении пассивного избирательного права. Очевидно, что фактическая презумпция добросовестности, компетентности кандидатов на выборную должность может послужить основой для введения образовательного ценза компетентности для кандидатов на все выборные должности. В условиях постиндустриального и информационного общества самым объективным критерием в данном случае является образовательный уровень. На местном уровне необходимо как минимум среднее специальное и высшее образование, на уровне субъектов Федерации, на общегосударственном уровне целесообразно установить в качестве ценза наличие у кандидата высшего образования.
§ 1. Понятие народного суверенитета (суверенитета народа, народовластия) и конституционные формы его осуществления. Институт народного представительства в конституционном праве
Народный суверенитет, или народовластие, означает принцип конституционного строя, характеризующий полновластие многонационального народа, признание его единственным источником власти, а также свободное осуществление им этой власти в соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Суверенитет или полновластие народа есть обладание им политическими и социально-экономическими средствами, всесторонне и полно обеспечивающими реальное участие народа в управлении делами общества и государства. Суверенитет народа есть выражение юридической и фактической принадлежности всей власти народу. Народ — единственный источник власти и обладает исключительным правом распоряжения ею. Народ на определенных условиях передает полномочия по распоряжению властью (но не саму власть) и на определенное время (до новых выборов) своим представителям. При этом, как сказано в ч. 4 ст. 3 Конституции, «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по закону».
Власть народа обладает и другими, наряду с отмеченными, особыми свойствами: это прежде всего публичная власть. Ее цель — достижение общего блага или общего интереса; публично-правовой характер власти указывает на то, что она имеет общесоциальный характер, обращена ко всему обществу и каждому индивиду. Индивид (личность) самостоятельно или через институты гражданского общества может в той или иной мере влиять на осуществление такой власти. Народовластие предполагает, что общество в целом (народ) или его часть реализует власть, т.е. осуществляет непосредственно или через своих представителей управление делами общества и государства, добиваясь таким образом удовлетворения общих и не противоречащих им частных интересов.
Конституционные формы осуществления суверенитета народа есть предусмотренные Конституцией государственно-правовые формы (институты), механизмы, посредством которых народ реализует принадлежащую ему власть. К ним относятся институты непосредственной демократии или прямого властвования народа: референдум, свободные выборы, собрания избирателей, индивидуальные и коллективные обращения граждан, митинги, демонстрации и др.; деятельность формируемых народом органов государственной власти — Федеральное Собрание, Президент, законодательные органы государственной власти субъектов РФ; через институты местного самоуправления — выборы населением представительных и исполнительных органов самоуправления, местные референдумы, сходы граждан и др. Как форма народовластия местное самоуправление обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и таким образом управлять общественными делами на соответствующей территории. Конституционно-правовыми механизмами управления местными делами являются муниципальные выборы, местный референдум, народная правотворческая инициатива, сходы, собрания граждан и другие формы народного волеизъявления, а также деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления через институт политических прав и свобод и институт гражданских инициатив.
Институты представительной и непосредственной демократии — действенные государственно-правовые каналы осуществления народовластия. При этом сочетание представительной и непосредственной демократии является высшим проявлением полновластия народа.
Непосредственная (прямая) демократия — это осуществление народом власти через формы непосредственного или прямого волеизъявления. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 3) высшим непосредственным выражением власти народа признаются референдум и свободные выборы. Непосредственная демократия обеспечивает наиболее полное участие масс в управлении страной, дополняет постоянно действующую централизованную (институционную) представительную систему. Субъектами непосредственной демократии выступают многонациональный народ России в целом; население субъектов РФ и его административно-территориальных единиц (городских, сельских поселений), избирательных округов, трудовые коллективы, группы граждан по месту жительства, отдельные граждане. Характерные черты непосредственной демократии: 1) это одна из форм участия граждан в осуществлении народовластия; 2) право на участие в непосредственном волеизъявлении имеют определенные субъекты на основе гражданства, проживания на определенной территории, членства в трудовом коллективе или иных объединениях граждан; 3) прямое волеизъявление не опосредуется какими-либо органами, оно оформляется актами непосредственной демократии. В зависимости от юридического значения (последствий) институты непосредственной демократии могут быть подразделены на две группы: императивного и консультативного характера. Особенность императивных форм: принимаемые народом решения признаются окончательными, обязательными и не требуют последующего юридического утверждения государственными органами или органами местного самоуправления. Пример этого — принятое на референдуме решение. Консультативная форма непосредственных форм демократии позволяет выявить волю народа или населения определенной территории по тому или иному вопросу, которая затем находит отражение в акте (решении) государственного органа или органа местного самоуправления. В то же время, принимая решения на основе выявленного мнения народа (населения), соответствующий властный орган связан им, не может и не должен поступать вопреки народному волеизъявлению. Если властные структуры формируют решения по важным вопросам жизни общества и государства именно таким образом, принимая выявленное мнение населения за основу, то складывается плебисцитарная демократия — явление, с которым российская действительность «знакома» лишь поверхностно.
