Один из наиболее сложных моментов региональных финансов – выделение инвестиций в региональную инфраструктуру. Этому должны способствовать средства Фонда регионального развития. Он действует с 2000 г., но в 2002 – 2003 гг. был создан новый механизм. Общими принципами распределения субсидий (как правило, долевых) из Фонда регионального развития стали:
· целевая поддержка капитальных вложений в общую инфраструктуру;
· софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;
· соблюдение субъектами Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.
В 2007 г. в составе федерального бюджета был сформирован Федеральный фонд регионального развития в сумме 4240,0 млн. рублей, что выше уровня 2006 г. на 58,3 % (рис. 5.7). Средства Федерального фонда регионального развития направляются на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой регионального и муниципального значения.
Средства Фонда предоставляются на основании формализованных принципов с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Средства Фонда предоставляются регионам, соблюдающим требования Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2007 году увеличилось с 55 до 69 число субъектов российской федерации, получающих средства фонда, были внесены изменения в порядок предоставления средств, учитывающие повышение эффективности выравнивания обеспеченности объ
ектами социальной и инженерной инфраструктуры и соблюдение установленных сроков строительства объектов.
Субсидии из Фонда в 2007 году предоставлялись субъектам Российской Федерации, имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой ниже среднероссийского уровня. Было предусмотрено осуществлять сокращение доли софинансирования из федерального бюджета на 10 процентных пунктов субъектам Российской Федерации, направляющим средства Фонда на мероприятия, не имеющие максимального отклонения в обеспеченности инфраструктурой, сокращать на 50 % предоставление субсидий регионам, реализующим мероприятия свыше трех лет.
В рамках Фонда также осуществляется финансирование части мероприятий, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных до 2007 года в состав внепрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы. Объем средств для реализации указанных мероприятий будет определен ко второму чтению проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены в составе расходов федерального бюджета с целью оказания дополнительной финансовой поддержки регионам, имеющим отклонения фактической бюджетной обеспеченности от расчетной, а также для реализации субъектами Российской Федерации в полном объеме расходных обязательств.
В 2007 году объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов российской федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов был определен в сумме 34 637,3 млн. рублей, что на 38,8 % выше уровня 2006 года (рис. 4.8).
 |
Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 29 637,3 млн. рублей было произведено при рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в третьем чтении.
Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов российской федерации в сумме 5 000,0 млн. рублей осуществля
лось с учетом результатов исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007 году.
Финансовая поддержка бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 года № 232. Данным постановлением утверждены методики определения размера дотаций и субвенций бюджетам ЗАТО из федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов этих муниципальных образований.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам ЗАТО на 2007 год были предусмотрены в сумме 16 787,3 млн. рублей в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО, субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры и субвенций на переселение граждан.
Объем субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам ЗАТО на 2007 год предусматривался в сумме 9 137,9 млн. рублей или с ростом по сравнению с 2006 годом на 6 % (рис. 4.9).
В составе межбюджетных трансфертов предусматривались субвенции для предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО в сумме 1 060,0 млн. рублей, распределение которых было осуществлено в ходе исполнения в 2007 году бюджетов ЗАТО.
В 2007 году предусматривалось оказание финансовой помощи ЗАТО из федерального бюджета в виде субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры в сумме 5 436,0 млн.
рублей или с ростом по сравнению с 2006 годом на 6 %. Субвенции на указанные цели распределялись с учетом обеспеченности ЗАТО объектами социальной и инженерной инфраструктуры, технического состояния (изношенности) действующих объектов и направляются ЗАТО на проведение проектно-изыскательских работ, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также на приобретение оборудования.
Объем субвенций на переселение граждан ЗАТО в 2007 году был определен в сумме 1 153,4 млн. рублей или с ростом на 6 % по сравнению с уровнем 2006 года. Указанные субвенции распределялись исходя из количества граждан ЗАТО, имеющих право на переселение на новое место жительства, средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья в Российской Федерации и установленных жилищным законодательством социальных норм жилья.
В соответствии со статьей 15 федерального конституционного закона от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» предусматривается сохранение до 2008 года включительно объема средств, предоставляемых из федерального бюджета в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджету Красноярского края в размере не ниже уровня, сложившегося в 2005 году по Красноярскому краю, Таймырскому (Долгано-Ненецкому) автономному округу и Эвенкийскому автономному округу.
Поскольку в 2005 и 2006 годах Красноярскому краю оказывалась дополнительная финансовая помощь в сумме 2 000,0 млн. рублей ежегодно, в 2007 году было предусмотрено предоставление дотаций из федерального бюджета в прежнем объеме.
В 2007 году былопредусмотрено предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для граждан отдельных категорий, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. Объем субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на эти цели был определен в сумме 4 250,7 млн. рублей, исходя из уровня расходов, сложившегося в 2006 году, увеличенного на 6 %.
Распределение средств федерального бюджета на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта было произведено к третьему чтению проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, исходя из численности граждан, меры социальной поддержки которых относятся к ведению Российской Федерации, а также наличия в субъектах Российской Федерации систем учета количества поездок указанных граждан в общественном транспорте.
В составе межбюджетных трансфертов на 2007 год из федерального бюджета были предусмотрены средства, предоставляемые субъектам Российской Федерации на реализацию национальных проектов и ряда социально-значимых расходов, в их числе:
· субсидии на обеспечение ежемесячной выплаты вознаграждения за классное руководство в размере 1,0 тыс. рублей согласно утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 854 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 июня 2006 г. № 366) типам государственных и муниципальных образовательных учреждений в сумме 11 680,0 млн. рублей;
· субвенции на ежегодное поощрение 10 тысяч лучших учителей в размере 100,0 тыс. рублей в сумме 1 000,0 млн. рублей;
· субсидии на предоставление субсидий молодым семьям для приобретения жилья в сумме 3 000,0 млн. рублей;
· субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в сумме 3 800,0 млн. рублей;
· субсидии на внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ в сумме 3 000,0 млн. рублей;
· субсидии на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования в сумме 3 500,0 млн. рублей;
· субсидии на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в сумме 1 308,7 млн. рублей;
· субсидии в рамках национального проекта «Здоровье» в 2007 году на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медсестрам «Скорой медицинской помощи» в сумме 11 088,4 млн. рублей;
· субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие животноводства в сумме 8 327,0 млн. рублей;
· субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие малых форм хозяйствования в аграрно-промышленном комплексе (АПК) в сумме 4 689,9 млн. рублей;
· субсидии на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства в сумме 250,0 млн. рублей;
· субсидии на поддержку племенного животноводства в сумме 1325,0 млн. рублей;
· субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным на срок до пяти лет в российских кредитных организациях на приобретение племенного скота, техники и оборудования для животноводческих комплексов в сумме 2 476,0 млн. рублей.
МЕТОДИКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ ИЗ ФОНДА РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Общие положения
Основная часть федеральных целевых программ регионального паритета, одобренных Правительством Российской Федерации к реализации, имеют в своем составе конкретный перечень инвестиционных проектов. Исключение составляет федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (годы и до 2015 года)», для реализации которой ежегодно должны определяться как субъекты Российской Федерации для получения федеральной финансовой помощи, так и соответствующий перечень инвестиционных проектов. Поэтому данная методика решает эту задачу.
Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (годы и до 2015 года)» (далее – Программа), утвержденная постановлением Правительства Россий-ской Федерации от 01.01.01 г., предназначена в первую очередь для оказания федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, отнесенным к группам регионов с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития и поэтому основная часть финансовых средств Фонда должна быть направлена для улучшения социальной и экономической среды именно этих регионов, что будет содействовать снижению уровня дифференциации экономического и социального пространства Российской Федерации.
Целью Методики является определение порядка и оценка необходимости оказания федеральной финансовой помощи субъектам Российской Федерации для софинансирования инвестиционных проектов из средств Фонда регионального развития.
Основные принципы
Оказание федеральной финансовой помощи для софинансирования инвестиционных проектов из средств Фонда регионального развития будет осуществляться в соответствии со следующими принципами :
- прозрачности процедуры определения субъектов Российской Федерации, нуждающихся в федеральной финансовой помощи и софинансируемых инвестиционных проектов;
- приоритетности оказания помощи субъектам Российской Федерации, отнесенным к группам регионов с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития;
- равенства субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром в определении размера финансовой помощи;
- эффективности использования федеральной финансовой помощи;
- конкурсности инвестиционных проектов, предлагаемых к софинансированию с использованием средств федерального бюджета ;
- гарантированности со стороны субъекта Российской Федерации софинансирования инвестиционных проектов из средств регионального бюджета и внебюджетных источников.
Общие условия и правила
Субъекты Российской Федерации могут претендовать на получение федеральной финансовой помощи из ФРР:
1. Если проводимая регионом финансовая политика не противоречит действующему федеральному законодательству.
2. Если проводимая регионом инвестиционная политика соответствует направлениям проводимых Правительством Российской Федерации экономических и социальных реформ.
Субъекты Российской Федерации могут претендовать на финансирование из федерального бюджета только по одной из трех групп, предусмотренных Программой и ежегодно определяемые по оценке уровня социально-экономического развития и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации:
Группа I – регионы, находящиеся в группе с «крайне низким» уровнем развития .
Группа II - регионы, находящиеся в группе «низкого» уровня развития.
Группа III – регионы, находящиеся в группе «ниже среднего» уровня развития.
С целью исключения возможности одних регионов иметь необоснованные преимущества в получении больших объемов федеральной финансовой помощи из ФРР при сокращении возможностей для других регионов вводится ограничение объема возможной федеральной финансовой помощи субъекту Российской Федерации из Фонда регионального развития.
Объем федеральной финансовой помощи определяется только по результатам конкурса проектов субъектов Российской Федерации, допущенных к участию в конкурсе.
В случае, когда по ряду субъектов Российской Федерации общие объемы федеральных финансовых средств на софинансирование победивших в конкурсе проектов окажутся меньше объемов соответствующих регионов, на оставшийся объем объявляется дополнительный конкурс для всех регионов, допущенных к участию в конкурсе.
Определение состава групп регионов,
нуждающихся в федеральной финансовой помощи
Определение состава групп осуществляется на основе оценки уровня социально-экономического развития, качества жизни и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры регионов .
Осуществление оценки уровня развития региона базируется на следующих основных принципах:
· системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей базовых показателей и использование упорядоченной структуры частных и интегральных характеристик регионального развития;
· обеспечение максимальной репрезентативности показателей для оценки различных аспектов социально-экономического развития регионов;
· учет достоверности исходных данных при выборе базовых показателей регионального развития;
· адаптация системы используемых индикаторов к возможностям существующей статистической отчетности;
· соответствие системы индикаторов задачам ежегодного мониторинга и прогнозирования экономического и социального развития регионов;
· достижение максимальной информативности результатов оценки уровня развития регионов с позиций принятия адекватных решений на федеральном и региональном уровнях государственного управления ;
Система показателей включают в себя индикаторы, характеризующие качество жизни населения , оценку общего состояния уровня социально-экономического развития и степень развитости инфраструктуры субъектов Российской Федерации.
Порядок проведения оценки уровня социально-экономического развития, качества жизни и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры регионов
В прилагаемых ниже формулах верхний индекс j - означает номер региона, RF – для среднероссийских показателей, а нижний индекс t – рассматриваемый год.
Для учета территориальной дифференциации уровня цен в данной методике использованы следующие индикаторы, отражающие географические особенности страны:
- коэффициент уровня покупательной способности (КУ) – рассчитывается как отношение среднедушевого прожиточного минимума (ПР_MИН) в регионе к среднероссийскому показателю:
- районный коэффициент степени удорожания капитальных затрат по регионам России (К_Уд) – определен на основе данных Госстроя России о территориальной дифференциации затрат на строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры .
Перечень базовых индикаторов оценки уровня развития
Интегральный показатель развития определяется по следующим нормированным показателям развития регионов:
|
1. Валовой региональный продукт на душу населения (тыс. руб.) определяется как отношение валового регионального продукта (ВРП) к численности населения (N), деленное на коэффициент уровня покупательной способности (KУ):
2. Объем инвестиций в основной капитал на душу населения (тыс. руб.) определяется как отношение объема инвестиций за счет всех (Ин) к численности населения (N), деленное на коэффициент удорожания капитальных затрат (К_Уд):
|
2. Удельный вес площади, оборудованной канализацией, %
3. Удельный вес площади, оборудованной центральным отоплением, %
4. Удельный вес площади, оборудованной ваннами (душами), %
5. Удельный вес площади, оборудованной газом, %
6. Удельный вес площади, оборудованной горячим водоснабжением , %
7. Удельный вес площади, оборудованной напольными электроплитами, %
14. Число детей, умерших в возрасте до 1 года, на 1000 родившихся
15. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, (число лет) – все население
16. Доля населения, имеющего высшее специальное образование среди занятых в экономике, %
17. Средняя обеспеченность населения площадью жилых квартир (на конец года), кв. м. на человека
18. Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда во всем жилищном фонде, %
С целью учета дополнительной нагрузки, создаваемой мигрантами на инфраструктуру в регионах, все показатели, рассчитываемые на душу населения, учитывают коэффициент миграционного прироста .
Источники информации - Госкомстат России, Госстрой России.
Источник информации о миграционных процессах в регионах - данные Госкомстата России и МВД России.
Расчет интегрального показателя
Расчет интегрального показателя проводится поэтапно путем реализации следующей последовательности вычислительных итераций.
На первом этапе по каждому из базовых показателей строятся нормированные индикаторы (для приведения показателей в сопоставимый вид) по формулам:
а) Если исходный показатель (частный критерий) https://pandia.ru/text/78/101/images/image014_49.gif" width="12 height=13" height="13">, тем выше качество или значение интегрального показателя), то значение соответствующей нормированной переменной подсчитывается по формуле:
(1)
где https://pandia.ru/text/78/101/images/image018_34.gif" width="33" height="21 src="> - соответственно, - наименьшее и наибольшее значения исходного показателя.
б) Если исходный показатель (частный критерий) х связан с анализируемым интегральным показателем свойством убывающей зависимости (т. е. чем больше значение х, тем ниже качество или значение интегрального показателя), то значение соответствующей нормированной переменной https://pandia.ru/text/78/101/images/image019_35.gif" width="127 height=58" height="58"> (2)
где и - соответственно, - наименьшее и наибольшее значения исходного показателя по регионам.
На втором этапе строятся сводный показатель обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры(12-й индикатор) и сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами инженерной инфраструктуры(13-й индикатор) по формулам:
(3)
где https://pandia.ru/text/78/101/images/image023_31.gif" width="19" height="24 src="> - вес этого индикатора в сумме.
На третьем этапе строится общий интегральный показатель уровня социально-экономического развития, качества жизни и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации по формуле:
DIV_ADBLOCK318">
3. Допуск регионов к участию в конкурсе проектов определяется на основе оценки эффективности финансовой политики , осуществляемой субъектом Российской Федерации.
Оценка эффективности финансовой политики определяется по методике Минфина России на основе оценки использования регионом финансовых инструментов по назначению. При этом основным критерием является оценка качества управления региональными финансами .
Оценка финансовой политики, проводимой регионами, осуществляется Минфином России и результаты оценки направляются в Минэкономразвития России для учета при формировании групп регионов, допускаемых к конкурсу проектов.
Оценка эффективности проводимой регионом инвестиционной политики определяется на основе комплексных региональных программ социального и экономического развития.
Определение объема возможной финансовой помощи регионам
После определения состава групп регионов осуществляется расчет объемов возможной федеральной финансовой помощи субъекту Российской Федерации по Программе.
Объем рассчитывается для каждого региона пропорционально численности населения субъекта Российской Федерации и пропорционально отклонению от среднероссийского уровня развития без выделения каких-либо приоритетов внутри группы по следующей формуле:
Коэффициент, учитывающий численность населения, рассчитываемый по формуле:
где - численность населения j-го региона
Условия проведения конкурса проектов
Конкурс проводится конкурсной комиссией Минэкономразвития России с включением представителей Минфина России и субъектов Российской Федерации.
Конкурс проектов проводится раздельно по каждой группе регионов по показателям экономической и социальной эффективности проектов региональных программ, по которым субъекты должны представить бюджетные заявки .
Критерии оценки проектов:
Социальная и экономическая значимость проекта для региона,
Доля населения, для которого решаемая проектом проблема является актуальной,
Сроки ввода мощностей проекта,
Ареал действия проекта (локальный, межпоселковый, межрегиональный),
Количество создаваемых проектом новых рабочих мест,
Социальный и экономический эффект на рубль федеральных средств,
Степень софинансирования проекта из регионального и муниципальных бюджетов и внебюджетных средств .
Сметная стоимость строительства определяется в соответствии с Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятии, зданий и сооружений (СНиП).
Региональные фонды – организации, которые не ведут коммерческой деятельности, а объединяют в своем лице финансовые средства предприятий региона для развития субъекта федерации. Учредителями местных фондов в регионах могут выступать органы, осуществляющие исполнительную власть в субъектах федерации, и объединенные организации по защите прав вкладчиков и собственников акций.
Региональные фонды являются составляющей частью финансовых ресурсов федерации, наряду с региональным бюджетом и средствами компаний, которые они предоставляют для развития инфраструктуры региона.
Региональный формируется посредством следующих поступлений:
- взносов граждан и экономико-хозяйствующих субъектов, которые вносятся добровольно;
- прибыли, полученной путем выдачи займов на местном уровне, а также доходов от аукционов и лотерей;
- привлечения финансирования из организаций, кооперативов и других общественных объединений населения;
- административных штрафов.
Решение по созданию регионального фонда принимается представительными органами субъекта федерации. После принятия такого решения исполнительные региональные органы создают банковские счета, на которых в дальнейшем хранятся все поступления местного фонда. Управление фондом происходит посредством создания коллегиального органа, который состоит из представителей органов власти, а также действующих организаций, заинтересованных в регулировании деятельности фонда. Все движения денежных средств в региональном фонде контролируются коллегиальным органом.
Назначение региональных фондов
Создается для осуществления конкретных целей. К ним относятся:
- концентрация финансирования, полученного от предприятий региона и органов власти, для осуществления мероприятий по развитию социальной сферы и быта субъекта федерации;
- увеличение заинтересованности органов региональной власти в достижении высоких результатов хозяйственной деятельности субъекта;
- укрепление финансовой базы, что способствует бесперебойному выполнению плановых задач и оптимальному функционированию;
- повышение эффективности использования материальных ресурсов и финансирования региона;
- увеличение значимости связи органов управления регионом и местных хозяйствующих субъектов;
- освобождение организаций от задач по развитию субъекта федерации, которые не являются основными в рамках вида хозяйственной деятельности.
Средства, привлеченные в региональный фонд, используются на улучшение инфраструктуры субъекта федерации, строительные работы по возведению объектов социально-культурного назначения и финансирование плановых расходов, если они превысили ожидаемый уровень, а также на другие цели, не противоречащие учредительным документам и действующему законодательству.
Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее – ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе – по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр.), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий – то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.
Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,78 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»). ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.
Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.
О том, насколько далека действующая методика формирования ФРР от описанной в Концепции говорят, в частности, такие факты. Согласно Концепции через ФРР могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития регионов должна осуществляться преимущественно на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ. Однако из 41 утвержденной в составе фонда программы регионального развития в названиях 10 термин «социальное развитие» вообще не упоминается. В 2001 году из ФРР предполагается, в частности, финансировать несколько региональных экологических программ, программу «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга», программу обеспечения сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области, программу социально-экономического развития города-курорта Сочи ипр. Доля федерального финансирования по различным ФЦП совершенно различна. Среди реципиентов помощи из ФРР присутствуют регионы, уровень социальной инфраструктуры которых не только не ниже, но значительно выше среднероссийского уровня, например, город Санкт-Петербург, Калининградская область, Челябинская область и Республика Саха (Якутия).
Кроме того, уровень эффективности расходов по федеральным целевым программам вообще (как региональным, так и федеральным) в настоящее время является крайне низким. Это связано, во-первых, с тем, что расходы по этим программам представляются вне рамок бюджетной классификации, а следовательно, крайне непрозрачны. Во-вторых, бюджетное законодательство не предусматривает возможности ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе для организаций негосударственной формы собственности, на которых обычно возлагается реализация предусмотренных программами инвестиционных проектов. Таким образом, отсутствует возможность контроля за соблюдением целевого назначения выделяемых из бюджета ассигнований. Хотя теоретически в случае срыва инвестиционного проекта по вине подрядчика можно привлечь к ответственности его должностных лиц, это не гарантирует возможности взыскания израсходованных нецелевым образом бюджетных средств.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно изменить порядок формирования и расходования ФРР, и в частности:
Закрепить в законе принципы и условия распределения ФРР;
Провести инвентаризацию действующих программ регионального развития, обеспечив перевод на возвратные принципы финансирования (через Бюджет развития, предназначенный для поддержки на конкурсной основе коммерческих инвестиционных проектов) программ, не отвечающих целям ФРР, обеспечить всем субъектам РФ равный доступ к средствам ФРР, унифицировать условия предоставления федеральной помощи из указанного фонда;
Законодательно закрепить механизм, обеспечивающий целевое расходование средств, выделяемых по ФЦП, в том числе по ФЦП, финансируемым через Фонд регионального развития.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)
Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,32 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).
Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели. В настоящее время единственным нормативным документом Правительства, затрагивающим вопрос расходования ФРРФ, является Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.
В соответствии с Концепцией двумя основными направлениями расходования средств ФРРФ являются:
1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством ит.д.) и активно проводящим экономические реформы (сокращение дотирования жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований ит.д.).
Концепция не говорит прямо о целевой направленности таких кредитов, но, учитывая заявленную задачу кредитования – «скорейшее достижение бездотационными и низкодотационными регионами финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности» – очевидно, речь идет о технических кредитах на интенсификацию рыночных реформ. В этом смысле ФРРФ является своеобразным противовесом Фонду регионального развития, ориентированному на инвестиционную поддержку отсталых субъектов РФ.
2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов РФ в проведении бюджетных реформ.
В рамках этого направления предполагается оказывать методическую помощь региональным и местным властям по управлению финансами, совершенствованию налогового и бюджетного законодательства, проводить обучение и подготовку кадров региональных и местных финансовых органов.
Помимо рассмотренных в настоящей работе фондов высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:
а) Государственная поддержка дорожного хозяйства – 203 000 00 тыс. руб. (10,9 процентов расходов по разделу).
Данная статья расходов впервые появилась в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2001 году в связи с ликвидацией Федерального дорожного фонда, через который ранее осуществлялись, в частности, расходы на предоставление субвенции и субсидии субъектам Российской Федерации на нужды строительства и реконструкции дорожных объектов, обеспечивающих международные или межрегиональные транспортные связи, а также дотации на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в случаях, когда средств территориальных дорожных фондов недостаточно для обеспечения их содержания.
б) Различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) на общую сумму 101 489 14 тыс. руб. (5,43 процентов расходов по разделу).
Эта статья расходов является традиционной для федерального бюджета и отражает специфику статуса ЗАТО, каковым признается «имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан». В отличие от прочих муниципальных образований ЗАТО находятся в ведении Федерации. Это выражается, в частности, в том, что дотации на финансирование текущих расходов ЗАТО выделяются из федерального бюджета непосредственно (а не через бюджеты субъектов Федерации, на территории которых они расположены, как это делается в отношении прочих муниципальных образований).
Другой существенной особенностью статуса ЗАТО является порядок зачисления в их бюджеты налоговых доходов. Вплоть до 1999 года в их бюджеты подлежали зачислению доходы от всех федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории (абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона), при этом органы местного самоуправления ЗАТО были вправе устанавливать дополнительные льготы по всем видам налогов для налогоплательщиков, зарегистрированных на их территории. Негативный эффект этих законодательных положений проявлялся двояким образом. Во-первых, эти дополнительные налоговые льготы оплачивались за счет федерального бюджета, предоставляющего дотации на покрытие бюджетного дефицита ЗАТО. Во-вторых, формальная перерегистрация на территории ЗАТО налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, приводила к общему сокращению налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты.
Попытка перекрыть канал налогового уклонения путем регистрации в ЗАТО организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, была осуществлена в 1999 году. Федеральным законом от 2 апреля 1999 года 6№7-ФЗ были внесены изменения в статью 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании. Установлено, что право на дополнительные льготы по налогам и сборам имеют только организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно - территориальных образований (в том числе не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования).
Кроме того, в соответствии с законом от 31.12.1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» с 2000 г. подлежащую зачислению в федеральный бюджет часть федеральных налогов и сборов, налогоплательщики – предприятия и организации, зарегистрированные в ЗАТО, вносят в федеральный бюджет, за исключением ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Дополнительные налоговые льготы не предоставляются по налогу на добавленную стоимость, акцизам, а также по налогам и сборам, зачисляемых в целевые бюджетные фонды. Кроме того, закон ограничил общую сумму средств, оставляемых в распоряжении юридических лиц в результате применения дополнительных льгот по налогам и сборам и уплаты обязательных отчислений, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры, величиной 50% от сумм, начисленных по налогам и сборам в соответствующем отчетном периоде без применения льгот, при этом льготы по акцизам на подакцизные товары не предоставляются.
Законом о федеральном бюджете на 2001 год от 27.12.2000 г. №15-ФЗ было продлено действие введенного в 2000 году порядка распределения налоговых поступлений, собираемых на территории ЗАТО, причем этот порядок был распространен также и на ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Согласно ст.52 указанного закона из всех видов федеральных налогов дополнительные налоговые льготы органам местного самоуправления ЗАТО разрешено предоставлять только по налогу на прибыль в части ставок и в пределах сумм, исчисляемых и уплачиваемых в доходы их бюджетов.
Приложение. Перечень расходных полномочий,
возложенных действующим федеральным
законодательством на субнациональные бюджеты (по данным Минфина РФ)
| № | Название нормативного акта | Сущность расхода | Вид расхода | Сфера расходной компетенции |
| ФЗ от 12.01.95 №5-ФЗ "О ветеранах" | Льготы для ветеранов | Социальная защита населения | Совместная, фактически в 2001 г. расходы компенсируются из федерального бюджета дотационным субъектам РФ | |
| ФЗ от 24.11.95 №181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" | Льготы для инвалидов | Социальная защита населения | Совместная, фактически в 2001 г. расходы компенсируются из федерального бюджета всем субъектам РФ | |
| ФЗ от 19.05.95 №81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", Постановление Правительства РФ № 883 от 4.09.95 г. "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей” | Пособия на ребенка | Социальная защита населения | Совместная, фактически расходы компенсируются из федерального бюджета всем субъектам РФ | |
| Закон РФ от 15.05.91 №1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" | Льготы, гарантии и компенсации гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 25.05.98 г № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" | Льготы, гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей | Национальная оборона | Федеральная | |
| Указ Президента РФ от 05.05.92 №431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" | Льготы для многодетных семей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 09.06.93 №5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" | Льготы для доноров | Здравоохранение | БК не установлена | |
| Закон РФ от 13.01.96 №12-ФЗ "Об образовании" (ст.ст. 40, 54, 55) | Освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов с доходов от основной деятельности; гарантированный размер должностного оклада педагогических работников; льготы для педагогических работников | Образование | БК не установлена, фактическое финансирование Осуществляется бюджетами, в ведении которых находятся указанные учреждения | |
| ФЗ от 12.01.96 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" | Пособия на погребение | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РСФСР от 18.10.91 №1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" | Льготы для жертв политических репрессий | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 01.08.96 № 107-ФЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных муниципальных общеобразовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования" | Компенсация удорожания стоимости питания обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РСФСР от 18.04.91 №1026-1 "О милиции" | Содержание криминальной милиции финансируется из федерального бюджета, милиции общественной безопасности (численностью не менее установленной федеральным законодательством) - из региональных и местных бюджетов | |||
| Указ Президента РФ от 15.10.92 №1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны" | Распространение на несовершеннолетних узников концлагерей льгот по материально-бытовому обеспечению, установленных для участников и инвалидов Великой Отечественной войны | Социальная защита населения | Совместная, принципы компенсации совпадают с принципами компенсации расходов по ФЗ “О ветеранах” и “О социальной защите инвалидов” | |
| Закон РФ от 09.01.97 № 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Соц. труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" | Льготы для ветеранов из числа Героев Соц. труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы | Социальная защита населения | ||
| Закон РФ от 15.01.93 №4301-1 "О статусе Героев СССР, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы" | Льготы для ветеранов из числа Героев СССР, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы | Социальная защита населения | Совместная, принципы компенсации совпадают с принципами компенсации расходов по ФЗ “О ветеранах” | |
| Постановление Правительства РФ от 20.06.92 №409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" | Нормирование расходов на содержание учебно-воспитательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | Социальная защита населения | Совместная, фактическое финансирование осуществляется бюджетами, в ведении которых находятся указанные учреждения | |
| ФЗ от 21.12.96 №159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" | Пособия для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей | Социальная защита населения | ||
| Закон РФ от 17.01.92 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" | Финансирование органов прокуратуры | Обеспечение деятельности федеральных органов власти | Федеральная | |
| ФЗ от 21.12.94 №69-ФЗ "О пожарной безопасности" | Финансирование государственной противопожарной службы | Обеспечение противопожарной безопасности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Таможенный кодекс РФ от 18.06.93 №5221-1 | Финансирование таможенных органов | Федеральная | ||
| ФЗ от 02.08.95 №122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" | Финансирование государственных и муниципальных учреждений системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Верховного Совета № 4202-1 от 23.12.92 "Положение о службе в органах внутренних дел" | Материально-бытовое обеспечение сотрудников органов внутренних дел | Обеспечение правоохранительной деятельности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Постановление Правительства РФ от 30.07.94г № 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" | Финансовая поддержка медицинской промышленности | Государственная поддержка отраслей промышленности | Совместная | |
| Закон РСФСР от 21.12.90 № 438 "О социальном развитии села" | н/д | Оказание финансовой помощи местным бюджетам | Региональная | |
| ФЗ от 19.02.93 №4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" | Гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Правительства РФ от 21.08.92 №610 "О неотложных мерах по улучшению положения детей в Российской Федерации" | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.30 №409 "О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселков" с последующими дополнениями | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 26.06.92 №3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" | Материально-бытовое обеспечение судей | Федеральная | ||
| Постановление Правительства РФ от 13.08.97 №1005 "Об упорядочении бесплатного обеспечения детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания" | Бесплатное обеспечение детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| Постановление Правительства от 03.05.94 №419 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий" | Льготы реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| ФЗ от 19.08.95 №149-ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" | Льготы для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне | Социальная защита населения | Совместная, разграничение расходов де юре не проведено | |
| Указ Президента РФ от 02.10.92 №1153 "О мерах по усилению социальной защищенности военнослужащих внутренних войск, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и членов их семей" | Материально-бытовое обеспечение военнослужащих внутренних войск и сотрудников органов внутренних дел | Федеральная | ||
| Постановление Правительства РФ от 26.06.95 №604 "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы" | Жилищное обеспечение военнослужащих | Национальная оборона | Федеральная | |
| Указ Президента РФ от 12.03.93 г. № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" | Финансирование милиции общественной безопасности (местной милиции) | Обеспечение правоохранительной деятельности | Совместная, при наличии определенных принципов разграничения расходных полномочий | |
| Постановление Правительства РСФСР от 26.11.91 №20 "Об утверждении положения о российской транспортной инспекции министерства транспорта Российской Федерации" | Материально-техническое обеспечение сотрудников транспортной инспекции министерства транспорта Российской Федерации | Обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти | Федеральная | |
| Постановление Правительства РФ от 19.08.94 №979 "Об утверждении Положения о военных комиссариатах" | Финансирование военных комиссариатов | Национальная оборона | Федеральная | |
| Закон РФ от 03.04.95 N40-ФЗ "Об органах ФСБ в РФ" | Финансирование органов ФСБ | Обеспечение безопасности государства | Федеральная | |
| Закон РФ от 14.05.93 №4979-1 "О ветеринарии" | Финансирование учреждений ветеринарной службы | БК не определена | Фактически финасирование осуществляется бюджетом того уровня, в чьем ведении находятся соответствующие учреждения | |
| Указ Президента РФ от 12.04.93 №443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования" | Стипендии для студентов и аспирантов вузов | Образование | БК не определена | |
| ФЗ от 06.02.97 №27-ФЗ "О внутренних войсках МВД РФ" | Финансирование внутренних войск | Обеспечение безопасности государства | Федеральная | |
| Закон РФ от 28.06.91 г. "О медицинском страховании граждан в РФ" | Отчисления на медицинское страхование неработающего населения за счет субнациональных бюджетов | Здравоохранение | БК не определена, фактически финасирование осуществляется региональными бюджетами | |
| Постановление СМ РСФСР от 26.08.65 №994 "Школьники, проживающие в сельской местности" | н/д | Социальная защита населения | Совместная | |
| ФЗ от 21.07.97 №118-ФЗ "О судебных приставах" | Финансирование службы судебных приставов | Функционирование федеральной судебной системы | Федеральная | |
| Закон РФ от 08.05.94 №3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Госдумы Федерального Собрания Российской Федерации" | Материально-бытовое обеспечение депутатов Совета Федерации и Госдумы | Обеспечение деятельности Федерального Собрания РФ | Федеральная | |
| Приказ Минавтотраспорта РСФСР от 24.12.87 №176 "Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР" (от 12.06.90 N 63) | Дотирование убытков автотранспортных предприятий в связи с установлением льготных тарифов для отдельных категорий населения | Государственная поддержка автомобильного транспорта | Совместная | |
| Постановление Правительства РФ от 18.01.92. N 33 "О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодежи" | Образование | БК не определена | ||
| Постановление Правительства РФ от 24.06.96. N 741 "Об утверждении Положения о стипендиальном обеспечении и других формах социальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования" | Финансовая поддержка учащейся молодежи | Образование | БК не определена | |
| Постановление правительства РФ от 16.12.92. N 981 "О льготах по оплате проезда в транспорте для учащихся государственных и муниципальных средних специальных учебных заведений, студентов и аспирантов гос. и муниц. высших учебных заведений и научно-исслед. институтов, слушателей подготовительных отделений при государственных и муниципальных высших учебных заведениях" | Финансовая поддержка учащейся молодежи | Образование | БК не определена | |
| Указ Президента РФ от 24.12.98 г. N 1638 "О повышении денежного довольствия военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, таможенных органов РФ и денежного содержания сотрудников федеральных органов налоговой полиции" | Материальное обеспечение сотрудников федеральных “силовых” ведомств | оОеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти | Федеральная | |
| Постановление Правительства РФ от 11.08.92 №572 "О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" | Компенсация расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей | Социальная защита населения | Совместная | |
| Постановление Правительства от 28.02.96 №213 «О надбавках за продолжительность непрерывной работы медицинским работникам, занимающим по совместительству штатные должности в организациях здравоохранения и социальной защиты населения» | Материальное обеспечение медицинских работников | Здравоохранение | БК не определена | |
| ФЗ от 28.03.98 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» | Материально-бытовое обеспечение военнослужащих | Национальная оборона | Федеральная | |
| Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.06.93 N5487-1 | Финансирование здравоохранения | Здравоохранение | БК не определена | |
| Уголовно-процессуальный кодекс «Исправительно-трудовой Кодекс» с 01.07.97 | Финансирование уголовно-исполнительной системы | Исполнение уголовных наказаний системы | БК не определена | |
| ФЗ от 26.11.98 №175-ФЗ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО «Маяк» и сбросов радиационных отходов в реку Теча» | Льготы и компенсации для граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на ПО «Маяк» и сбросов радиационных отходов в реку Теча | Социальная защита населения | Совместная |
| № | Название нормативного акта | Сущность расхода | Вид расхода | Сфера расходной компетенции |
| Постановление ВС РФ от 27.12.91 №2123-1 "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" | Льготы и компенсации для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска | Социальная защита населения | Совместная | |
| Закон РФ от 09.10.92 №3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" | Содержание учреждений культуры | Культура | БК не определена, фактически финасирование осуществляется бюджетом того уровня, в чьем ведении находятся соответствующие учреждения |
Глава 3. Тенденции в распределении
финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета
в 1992-2001 годах
Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации является одним из основных элементов системы межбюджетных отношений. В этой главе мы остановимся на обзоре и анализе основных тенденций в распределении федеральной финансовой помощи бюджетам регионов, начиная с 1992 года.
Рассмотрим совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 1992–2000 годах (см. Таблицу 1). Из данных, представленных в таблице, видно, что общий объем перечисляемых в субъекты Федерации средств в течение рассматриваемых девяти лет колебался в достаточно широких пределах: от 1,37% ВВП в 1999 году до 3,4% ВВП – в 1994 году. При этом можно отметить, что значительные колебания объема финансовой помощи регионам были в основном обусловлены изменениями в объеме средств, направляемых по таким каналам, как "средства, перечисляемые в рамках взаимных расчетов", "субвенции" и остальные виды нерегулярной финансовой помощи. В противоположность показателю совокупного объема финансовой помощи, колебания которого сложно объяснить экономическими причинами (скорее, они объясняются политической ситуацией в каждый период), структура федеральной финансовой помощи демонстрирует более объяснимые тенденции. Так, после 1995 года наблюдается рост доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации – после введения данного вида финансовой помощи в 1994 году, когда общая сумма трансфертов была сравнительно невелика и составила 10% (причина столь низкой доли трансфертов может быть той, что собственно финансирование трансфертов началось с середины 1994 года).
В 1995 году наблюдается значительный рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме выделенной из федерального бюджета финансовой помощи регионам (до 64%). По существу, 1995 год следует считать первым годом полноценного существования такого вида финансовой поддержки регионов, как трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, т.к. впервые в рамках бюджетного процесса, предусмотренного новой российской Конституцией, Министерством финансов был подготовлен расчет распределения трансфертов из ФФПР, которое впоследствии было утверждено Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете на 1995 год. Однако необходимо указать на то, что высокая доля трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи лишь частично объясняется тем, что формализованно распределенные трансферты в данный период стали преобладающим видом финансовой помощи. Принятое годом ранее решение о том, что основным источником средств для межбюджетного выравнивания должны являться трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов, в 1995 году в большой степени соблюдалось федеральными властями, но при этом необходимо учитывать предоставленную в том же году возможность финансирования трансферта из ФФПР в виде зачета поступлений налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет с территории региона. Из Таблицы 1 видно, что в 1995 году наблюдалась максимальное за весь период наблюдений значение доли трансфертов за счет федеральной доли налога на добавленную стоимость в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам (17%).
В 1996-1997 годах можно видеть некоторое снижение доли трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи. Такое снижение происходило по двум причин: в 1996 году произошел рост доли средств, выделенных субъектам Федерации в виде средств, переданных в рамках осуществления взаимных расчетов (до 35% всей финансовой помощи), а для 1997 года характерно финансирование региональных бюджетных расходов в виде выделенных из федерального бюджета бюджетных ссуд (около 25% всех переданных в регионы средств).
Ужесточение политики федеральных властей по отношению к финансированию финансовой помощи в 1998 году привело к росту доли трансфертов из ФФПР в федеральной финансовой помощи. Следует отметить, что вместе с ростом доли трансфертов из ФФПР в структуре федеральной финансовой помощи наблюдалось снижение трансфертов, выделяемых в счет зачета федеральной доли НДС (как в абсолютных, так и в относительных значениях). Впоследствии, в 1999 и 2000 годах, сумма выделенных из федерального бюджета трансфертов стабилизировалась на уровне 0,98% ВВП, а их доля в структуре федеральной финансовой помощи составила, соответственно, 71% и 67%.
Таким образом, в отношении структуры финансовой помощи из федерального бюджета можно сделать следующие выводы. В течение 1992-2000 гг. основными источниками финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации со стороны федерального бюджета являлись:
Субвенции (средства, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации целевым назначением), которые были основным видом федеральной финансовой поддержки субъектов в 1992 году (53%). Необходимо указать на рост доли субвенций в структуре финансовой помощи в 1999 год (до 14%), однако начиная с этого года в виде субвенций распределялись средства на федеральную поддержку северного завоза (рассчитанные по методике, аналогичной методике распределения ФФПР), а также иные виды целевой финансовой помощи, входящей в состав трансферта из ФФПР;
Средства, переданные субъектам Российской Федерации, в рамках осуществления взаимных расчетов (канал безвозмездной передачи регионам финансовых средств, распределяемых в ходе исполнения федерального бюджета, на цели текущей финансовой поддержки) – оставались одним из основных видов финансовой поддержки в 1992–1998 годах, однако наибольшая доля средств, выделяемая регионам по данному каналу характерна для 1993–1994 гг. (72% и 74% соответственно);
Трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (основной вид нецелевой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, распределяется на основании единой методики) – начиная с 1995 года являются основным каналом передачи финансовых средств субъектам Федерации, доля которых выросла с 10% до 70%.
В отдельные периоды (1996 и 1997 годы) значительно возрастает доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд субъектам Федерации (10% и 25%);
В течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчивый рост доли дотаций в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета (средства, перечисляемые из федерального бюджета бюджетам закрытых-административно территориальных образований) – отчасти это объясняется изменением политики по отношению к бюджетам закрытых административно-территориальных образований – начиная с 1998 года происходит постепенное замещение средств, получаемых бюджетами ЗАТО от предоставления льгот по федеральным и региональным налогам, прямыми дотациями из федерального бюджета.
Таблица 1 Объем и структура финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992–2000 гг.
| Дотации | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,02% | 0,09% | 0,06% | 0,09% | 0,13% | 0,10% | 0,06% | 0,16% |
| % финансовой помощи | 0% | 1% | 3% | 3% | 4% | 5% | 6% | 4% | 11% |
| Субвенции | |||||||||
| % ВВП | 0,79% | 0,69% | 0,42% | 0,12% | 0,12% | 0,09% | 0,02% | 0,20% | 0,03% |
| % финансовой помощи | 53% | 26% | 12% | 7% | 5% | 4% | 1% | 14% | 2% |
| Всего трансферты из ФФПР | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,36% | 1,17% | 1,04% | 1,22% | 1,12% | 0,98% | 0,98% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 10% | 64% | 44% | 49% | 70% | 71% | 67% |
| в том числе: | |||||||||
| Трансферты | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,36% | 0,86% | 0,68% | 0,86% | 1,00% | 0,98% | 0,98% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 10% | 47% | 29% | 35% | 62% | 71% | 67% |
| Трансферты за счет НДС | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,31% | 0,36% | 0,36% | 0,12% | 0,00% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 0% | 17% | 16% | 14% | 8% | 0% | 0% |
| Средства, переданные по взаимным расчетам | |||||||||
| % ВВП | 0,61% | 1,95% | 2,54% | 0,42% | 0,81% | 0,43% | 0,36% | 0,14% | 0,29% |
| % финансовой помощи | 41% | 72% | 74% | 23% | 35% | 17% | 22% | 10% | 20% |
| Ссуды за вычетом погашения другим уровням гос. управления: | |||||||||
| % ВВП | 0,09% | 0,03% | 0,02% | 0,04% | 0,23% | 0,64% | -0,03% | -0,28% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 6% | 1% | 1% | 2% | 10% | 25% | 0% | 0% | 0% |
| Недоперечислено отчислений от бюджетов субъектов РФ в целевые бюджетные фонды | |||||||||
| % ВВП | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,02% | 0,05% | 0,00% | 0,00% | 0,00% | 0,00% |
| % финансовой помощи | 0% | 0% | 0% | 1% | 2% | 0% | 0% | 0% | 0% |
| Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти | |||||||||
| % ВВП | 1,49% | 2,70% | 3,40% | 1,80% | 2,30% | 2,50% | 1,60% | 1,37% | 1,87% |
| % финансовой помощи | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |
